1 de julio, 2014

C-213-2014

 

Doctor

Iván Brenes Reyes

Presidente

Comisión Nacional de Prevención de

Riesgos y Atención de Emergencias

 

Estimado señor:

 

            Me refiero a su atento oficio N. PRE-OF-0166-2014 de 2 de junio del presente año, por medio del cual plantea sus dudas respecto de la desaparición del Departamento de Educación y Capacitación en la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias. Considera que el artículo 11 y los  incisos b) y g) del artículo 14 de la Ley 8488 determinan que la CNE es la responsable en primer grado de garantizarle a la población, información, educación, capacitación y entrenamiento adecuados para no solo prevenir diversas situaciones que les puedan causar desastres sino también diversas medidas que deban llevar a la práctica para protegerse de los efectos negativos de esas situaciones.  Señala usted .que la condición de la CNE como “ente” rector de la Gestión de Riesgo comprende prevención, mitigación, preparación y atención de situaciones de emergencia o desastres. La prevención desarrolla conductas y actitudes para no solo percibir sino prever probables situaciones de riesgo a desastres.

 

            Agrega que el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo se compone de instancias de la administración pública central y descentralizada del Estado, el sector privado y la sociedad civil. La coordinación que se establece entre esas instancias está en relación con los mandatos de los artículos 11 y 14.  Los programas de educación, capacitación a las organizaciones les permiten participar en procesos de coordinación. En su criterio, los programas de educación, información, divulgación y capacitación deben ser dirigidos e impulsados directamente por la CNE y tener como destinatarios a todas las instancias de la población.

 

            Remite Ud. diversos correos internos en relación con la capacitación para la elaboración por parte de organizaciones de sus  planes de riesgo. Así como el oficio N. AL-OF-0394-2014 de 12 de mayo del presente año del Jefe de la Unidad de la Asesoría Legal. Es criterio de la Asesoría que la normativa que rige a la CNE no establece la obligación de capacitar a las instituciones para la realización de planes de emergencia sino que el artículo 8 de la Ley dispone que todos los órganos y entes del Estado son responsables de las tareas de planificación para elaborar sus respectivos planes.  Agrega que no hay un departamento que realice capacitación para la realización de planes de emergencia, para lo cual se han dispuesto otros mecanismos a nivel nacional y cédulas de trabajo que permitan asesorar a la población.

 

            Si bien el oficio de consulta carece de precisión sobre el punto objeto de consulta, a partir de la documentación remitida es posible derivar que se solicita un pronunciamiento sobre la competencia de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias para capacitar a los distintos estratos de la sociedad en la elaboración de planes de riesgo.

 

            La prevención de los riesgos constituye una función esencial del Estado (A). La información, capacitación y preparación son mecanismos para dicha prevención, por lo que pueden estar dirigidas a diversos sectores de la sociedad. Una capacitación que se convierte en un deber para  la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias cuando se está ante  la elaboración de los planes de riesgo de los miembros del Sistema de Gestión de Riesgos (B).

 

A-. UNA FUNCION DE PREVENCION A CARGO DE CNE.

 

            El Estado tiene entre sus misiones el prevenir la realización de riesgos que puedan afectarlo o afectar a su población. Debe ejercer una labor preventiva dirigida  a evitar que las personas y bienes sufran daños por causa de  un siniestro: se protege para evitar que la vida o la salud de las personas o su patrimonio sufran daños. Ciertamente, la emergencia no puede evitarse pero sí pueden atenuarse sus efectos, para lo cual se requiere una labor de prevención. Y es que la imprevisión, es decir el no prever que X situación puede producirse y el no actuar para evitarla, entraña un riesgo para la vida, salud y seguridad de las personas y los bienes de éstas. Se comprende que ninguna Administración Pública puede evitar que una calamidad pública se produzca, pero sí puede imputársele responsabilidad por no prever las consecuencias que esa calamidad pueda generar.

 

            Prevención que se conceptúa como acción anticipada para reducir la vulnerabilidad o bien, para evitar o mitigar los impactos de eventos peligrosos o de un desastre. El artículo 3 de la Ley establece la prevención como un principio fundamental, la cual define como: 

 

“Prevención: Acción anticipada para procurar reducir la vulnerabilidad, así como las medidas tomadas para evitar o mitigar los impactos de eventos peligrosos o desastres; por su misma condición estas acciones o medidas son de interés público y de cumplimiento obligatorio”

 

            Elementos definidores del principio se encuentran en la definición del artículo 4 de la Ley:

 

“Prevención: Toda acción orientada a evitar que los sucesos negativos se conviertan en desastres. Procura el control de los elementos conformantes del riesgo, por lo que, por una parte, las acciones se orientan al manejo de los factores de amenaza y, por otra, a los factores que determinan la condición de vulnerabilidad”.

 

            La Sala Constitucional en la resolución N. 3410-92 de las 14:05 hrs. del 10 de noviembre de 1992 se refirió en forma expresa a las labores de prevención que corresponden a dicho Órgano en los siguientes términos:

 

“XXX.- Los proyectos emprendidos para promover sistemas físicos, técnicos y educativos para la prevención de desastres naturales, forman parte integral de la función del Estado y por ello, pueden continuar desarrollándose en el seno de la Comisión Nacional de Emergencia, pero bajo los trámites ordinarios del ordenamiento jurídico, salvo los que ya se hubieren realizado y que se enmarcan bajo el concepto de contrataciones o actividades de buena fe, en los términos de esta sentencia”. 

                                

            En dicha resolución ya la Sala Constitucional califica la actividad de prevención como función esencial del Estado y afirma el carácter “ordinario” de la función que en ese ámbito desarrolla la Comisión de Emergencias. Carácter ordinario que está presente en la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, N. 8488 de 22 de noviembre de 2005. Ley que tiene como objetivo, artículo 2, reducir las causas del riesgo, un manejo oportuno, coordinado y eficiente de las situaciones de emergencia y la coordinación entre Gobierno Central, las instituciones descentralizadas, las empresas públicas, los gobiernos locales, el sector privado y la sociedad civil organizada, en tanto participen en la prevención y atención de impactos negativos de sucesos que sean consecuencia directa de fuerza mayor o caso fortuito. El fin último: evitar la pérdida de la vida humana y reducir los efectos sociales, económicos y ambientales producidos por factores de riesgo de origen natural y antrópico y la atención del estado de emergencia.

 

            La citada Ley diferencia entre actividades ordinarias y extraordinarias. Las primeras están establecidas en el artículo 14 de la Ley y se refieren fundamentalmente a la prevención de los riesgos. En ese sentido, es parte de la competencia ordinaria y por ende permanente de la Comisión el ejercicio de la competencia otorgada por el artículo 14 de la Ley. Norma de competencia que define la Comisión como órgano rector en materia de prevención de riesgos y preparativos para atender las situaciones de emergencia. En ese ámbito, le corresponde a la Comisión elaborar y coordinar la política nacional de prevención de riesgos y promover, organizar, dirigir y coordinar las asignaciones necesarias para articular el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo y de sus componentes. Toca a la Comisión planificar, organizar, controlar y coordinar la acción de prevención en las áreas que corren peligro de sufrir un desastre.

 

Lo que nos indica que el ordenamiento obliga a la Comisión a actuar antes de que la emergencia se presente y no sólo a actuar, sino esencialmente a planear y tomar acciones para evitar que si ésta se presenta, produzca daños en personas y bienes.

 

Un instrumento para lograrlo es el dictado de resoluciones vinculantes sobre situaciones de riesgo, desastre y peligro inminente, tendientes a orientar las acciones de regulación y control para su eficaz prevención y manejo; en igual forma el control de los procesos generadores de riesgo y de la regulación que sobre esos procesos realizan las organizaciones del Estado. Acciones que se enmarcan en políticas de gestión de riesgo y en particular, en el plan de gestión de riesgo.

 

Gestión de riesgo que se define como una acción transversal del Estado. El artículo 5 de la Ley 8488 define la política de gestión de riesgo como:

 

“Artículo 5º- Política de gestión del riesgo. La política de gestión del riesgo constituye un eje transversal de la labor del Estado Costarricense; articula los instrumentos, los programas y los recursos públicos en acciones ordinarias y extraordinarias, institucionales y sectoriales, orientadas a evitar la ocurrencia de los desastres y la atención de las emergencias en todas sus fases.

 

Toda política de desarrollo del país debe incorporar tanto los elementos necesarios para un diagnóstico adecuado del riesgo y de la susceptibilidad al impacto de los desastres, así como los ejes de gestión que permitan su control”.

 

            Dado ese carácter transversal no es de extrañar que se establezca un sistema nacional de gestión de riesgo, integrado coordinada y armónicamente por los órganos, estructuras, relaciones funcionales pero también, los métodos, los procedimientos y los recursos de todas las instituciones del Estado, “procurando la participación de todo el sector privado y la sociedad civil organizada”, artículo 6. Un sistema que  incorpora el concepto de gestión de riesgo como eje transversal de la planificación y políticas de desarrollo del país. El artículo 19 del Reglamento Ejecutivo a la Ley reafirma la responsabilidad del Estado en la prevención de los desastres y obliga a que los distintos programas públicos incorporen los conceptos de gestión de reducción de riesgo y la adopción medidas para evitar su manifestación. La norma califica los programas y actividades de prevención como un “proceso de política pública que deberá operar en forma permanente y sostenida, con el enfoque sistémico y del Plan Nacional de Gestión del Riesgo”.

 

Un sistema que busca la integración y articulación de diversos elementos  requiere de la planificación y coordinación. La Comisión está obligada a diseñar y ejecutar un Plan Nacional de Gestión de Riesgo que permita esa “articulación sistémica e integral de los programas parte de los Subsistemas y, además, la delimitación de las competencias institucionales, la asignación de recursos, la organización y los mecanismos de verificación y control”, artículo 7. Un Plan que debe ser tomado en cuenta en los distintos procesos de planificación que realicen los organismos estatales, de manera que los planes, proyectos que se elaboren tomen en cuenta la necesidad de prevenir los riesgos y en su caso, mitigarlos.

 

Instrumento fundamental del Sistema es la coordinación de sus integrantes. Para lo cual se establecen instancias de coordinación, que comprenden tanto la Administración Central, la Descentralizada, las municipalidades pero también el sector privado y la sociedad civil organizada. Todos los cuales deben integrarse a las estructuras técnicas u operativas que conforme la Comisión, sea en cumplimiento de los artículos 9 y 10 de la Ley, sea a efecto de hacer realidad el Plan Nacional de Gestión del Riesgo y sus programas.

            La Ley prevé instancias de coordinación sectoriales, de carácter institucional; técnico-operativas; regional municipal; redes temáticas territoriales, el foro nacional sobre el Riesgo, comités de seguimiento a los subsistemas, subsistemas respecto de los cuales la Comisión debe establecer planes y programas de promoción y capacitación. En particular, capacitarlas y asesorarlas para que puedan preparar sus planes de gestión de riesgos.

 

 

B-.  UN DEBER DE PROMOCIONAR Y CAPACITAR A LAS INSTANCIAS DE COORDINACION.

 

            Se señala en la consulta que los artículos 11 y 14, incisos b) y g) de la Ley 8488 establecen el deber de la Comisión de garantizarle a la población en todos sus estratos o formas en que estas se encuentran distribuidas, la información, la educación, la capacitación y el entrenamiento adecuado para prevenir las situaciones que puedan causarles desastres, así como para adoptar diversas medidas que pueden llevar a cabo para protegerse de los efectos negativos que esas situaciones pueden originar en la población.

 

            Disponen los citados artículos:

 

Artículo 11.-Programas de promoción. La Comisión deberá contar con programas permanentes para la promoción, el fomento y la capacitación de las instancias de coordinación referidas en el artículo 10 de esta Ley.

 

“Artículo 14.-Competencias ordinarias de prevención de la comisión. La Comisión será la entidad rectora en lo que se refiera a la prevención de riesgos y a los preparativos para atender situaciones de emergencia. Deberá cumplir las siguientes competencias:

 

(…).

 

b) Realizar la promoción temática, por medio de programas permanentes de educación y divulgación.

 

(…).

 

g) Promover y fomentar la vigilancia y el manejo de situaciones de riesgo, mediante el estudio o la implantación de medidas de observación, vigilancia y alerta, que permitan prever, reducir y evitar el impacto y daños de los posibles sucesos de desastre. Además, en caso necesario, coordinar la vigilancia y el manejo de tales situaciones”. 

 

El artículo 11 establece, ciertamente, un deber para la Comisión, consistente en desarrollar programas permanentes de promoción, fomento y capacitación. Es de advertir, sin embargo, que la Ley dispone el destinatario de esos programas. Se trata de las instancias de coordinación referidas en el artículo 10 de la Ley. Sea de los:

 

 Comités Sectoriales de Gestión de Riesgo y Comités Institucionales para la Gestión del riesgo que integran las instancias sectoriales de carácter institucional; los comités sectoriales están integrados por representantes de las instituciones del sector y coordinados por el organismo rector de este. En tanto que los comités institucionales son instancias de coordinación al interno de cada una de las organizaciones públicas.

 

            Instancias técnico-operativas, como lo son el Centro de Operaciones de Emergencia y los Comités Asesores Técnicos.

 

Instancias regional- municipales, sea Comités Regionales, Municipales y Comunales de Emergencia. Instancias permanentes de coordinación a través de las cuales la Comisión  coordina con instituciones públicas, privadas, organismos no gubernamentales y la sociedad civil, que trabajan en la atención de emergencias o desastres.

 

            Redes temáticas territoriales, Instancias de análisis, seguimiento, planificación y coordinación para el tratamiento de temas específicos directamente relacionados con el riesgo para una región o una actividad determinada. Como su nombre lo evidencia, se trata de  redes especializadas.

 

El foro nacional sobre el Riesgo, instancia para dar seguimiento a la política de gestión del riesgo. Comités de seguimiento a los subsistemas: esta instancia de coordinación da seguimiento a los programas de los diferentes Subsistemas.

 

            Además, el Reglamento a la Ley establece los subsistemas de prevención y mitigación, de preparativos y respuesta y de rehabilitación y reconstrucción. Los que se complementan con programas de información para la gestión de riesgo que faciliten la toma de decisiones en el ámbito de la prevención, mitigación, preparativos, respuesta y reconstrucción.

Dada la relación que se establece entre los artículos 10 y 11  de la Ley se sigue que una promoción, una educación y capacitación impartida directamente por la CNE no está dispuesta para toda la población en general. Ámbito que es reafirmado a nivel del Reglamento Ejecutivo de la Ley, cuyo artículo 11 hace referencia a las instancias de coordinación.

 

Es de advertir, sin embargo, que a través de la capacitación y educación que se haga en instancias como la municipal, comunal o regional, se pueden coordinar actuaciones de organismos privados, organismos  no gubernamentales y en general la sociedad civil, en la medida en que estos participen en la atención de emergencias o desastres.

 

Una proyección más amplia está dispuesta, empero, en el artículo 14 inciso b) de la Ley. Notamos que dicho inciso se refiere en general a la promoción temática por medio de programas permanentes de educación y divulgación, sin que se defina el destinatario de estos programas. Por ende, dichos programas de educación y divulgación podrían tener como destinatario la población en general o sectores de esta.

 

En cuanto al inciso g) del artículo 14, debe señalarse que no se refiere propiamente a la adopción de programas de divulgación o educación. Antes bien, dispone sobre el establecimiento de programas de vigilancia y manejo de situaciones de riesgo para prevenir, reducir y evitar el impacto de los daños que esos sucesos podrían generar. 

 

Volviendo al inciso b) del artículo 14, la labor que la Ley exige a la Comisión es la elaboración de programas de educación y divulgación. Programas que podrían tener como contenido la elaboración de planes de prevención por parte de organizaciones públicas y privadas. Estos planes están previstos en el artículo 12 de la Ley 8488, que dispone:

 

“Artículo 12.-Preparativos para emergencias en centros de trabajo y sitios de afluencia masiva de personas. Los patronos o sus representantes, los responsables de los centros de trabajo o las personas, físicas o jurídicas, responsables de actos en sitios de afluencia masiva de personas, establecerán un plan de prevención y atención de emergencias, que considere la definición de una estructura de coordinación interna y los procedimientos correspondientes.

 

Los alcances de los planes de prevención y atención de emergencia serán definidos, mediante decreto ejecutivo, con las demás instancias del estado responsables de otorgar permisos de funcionamiento y acreditación de este tipo de instalaciones y planes”.

 

Se establece la obligación de los patronos y responsables de centros de trabajo o bien de quienes organicen actos con asistencia masiva de elaborar un plan de prevención y atención de emergencias. Para lo cual al interno de esos centros u organizaciones se puede establecer una estructura interna encargada de coordinar los procedimientos para dicha prevención o atención. Nótese que la Ley remite al reglamento ejecutivo para que determine el contenido de los planes de prevención y atención de emergencias, los cuales deben ser tomados en cuenta por los distintos organismos públicos competentes para otorgar permisos de funcionamiento y de acreditación.

 

Empero, lo anterior no puede llevar a considerar que la Comisión esté obligada a participar, asesorando, en la elaboración de cada uno de esos  planes de prevención que las distintas organizaciones realicen o que deba impartir una capacitación a cada organización que lo solicite. Así como tampoco que esté obligada a establecer programas de entrenamiento para la protección ante situaciones de riesgo, dirigidas a toda la población, independientemente de cómo se organice. Función esta última que podría ser más atinente de los comités municipales o comunales. Recordemos que el propio artículo 14 de la Ley atribuye a las municipalidades la responsabilidad de fomentar la organización de la población para reducir la vulnerabilidad a que puede verse enfrentada. Dispone el inciso h) de ese numeral:

 

“h) Asesorar a las municipalidades en cuanto al manejo de la información sobre las condiciones de riesgo que los afecta, como es el caso de la orientación para una política efectiva de uso de la tierra y del ordenamiento territorial. La asesoría deberá contribuir a la elaboración de los planes reguladores, la adopción de medidas de control y el fomento de la organización, tendientes a reducir la vulnerabilidad de las personas, considerando que, en el ámbito municipal, recae en primera instancia la responsabilidad de enfrentar esta problemática”.

 

            Se le asigna a la CNE una labor de asesoría pero esta se cumple respecto de las municipalidades y versa sobre el conocimiento que se tiene respecto de las condiciones de riesgo que afectan el municipio, sobre las condiciones que deben ser tomadas en cuenta para el uso del suelo y el ordenamiento territorial y la elaboración de los planes reguladores. Una asesoría que se asocia al fortalecimiento de las capacidades regionales, municipales y locales para el manejo de situaciones de emergencia (inciso k).

 

Por consiguiente, de dicha disposición tampoco puede derivarse un deber de la Comisión de dar asesoría directa a organizaciones sociales o a personas privadas para la elaboración de planes de prevención.

 

CONCLUSION:

 

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1.                 La prevención de riesgos constituye una función esencial del Estado, cuya rectoría está a cargo de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

 

2.                 Corresponde a la Comisión el planificar, organizar, controlar y coordinar la gestión de riesgo que debe ser un eje transversal de las políticas y programas públicos; así como elaborar el Plan Nacional de Gestión de Riesgo, al cual se sujetan las diversas organizaciones públicas y privadas que elaboren planes de gestión de riesgo.

 

3.                 Dado el carácter transversal de la gestión de riesgo, se establece un sistema nacional de gestión de riesgo, integrado coordinada y armónicamente por los órganos, estructuras, relaciones funcionales, métodos, procedimientos y recursos de la Administración Pública, Central y Descentralizada y las empresas públicas y que debe asegurar la coordinación con el sector privado y la sociedad civil organizada. Organismos todos que se articulan en las distintas instancias de coordinación establecidas en el artículo 10 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, N. 8488 de 22 de noviembre de 2005.

 

4.                 Esas instancias de coordinación están constituidas por comités sectoriales de gestión de riesgo, comités  de carácter institucional; técnico-operativas (Centro de Operaciones de Emergencia y Comités Asesores Técnicos); comités regionales,  municipales y locales; redes temáticas territoriales de carácter especializado, el foro nacional sobre el Riesgo, los comités de seguimiento a los subsistemas, subsistemas, respecto de los cuales la Comisión debe establecer planes y programas de promoción y capacitación.

 

5.                 Respecto de estas instancias de coordinación, la Comisión está obligada a desarrollar programas permanentes de promoción, fomento y capacitación, según lo establece el artículo 11 de la Ley.

 

6.                 Las instancias regionales, comunales y municipales permiten a la Comisión coordinar con instituciones públicas, privadas, organismos no gubernamentales y la sociedad civil que trabajen en la atención de emergencias o desastres, según se deriva del artículo 10 de la Ley.

 

7.                 Los programas permanentes de educación y divulgación dispuestos en el artículo 14 inciso b) de la Ley no tienen un destinatario específico, por lo que pueden estar dirigidos a  la población en general o a sectores de esta.

 

8.                 Lo anterior no significa, empero, que la Comisión tenga el deber jurídico de asesorar a personas privadas u organizaciones sociales concretas, particularmente en la elaboración de sus planes de prevención de riesgos o emergencias a que se refiere el artículo 12 de la Ley. O bien, que esté obligada a establecer programas de entrenamiento para la protección ante situaciones de riesgo, dirigidas a toda la población, independientemente de cómo esta se organice.

 

9.                 Dicha función podría ser realizada por los comités municipales o comunales, ya que las municipalidades tienen la responsabilidad de fomentar la organización de la población para reducir la vulnerabilidad a que puede verse enfrentada, artículo 14 de la Ley.

 

10.             La Comisión debe darles asesoría a las municipalidades sobre las condiciones de riesgo que afectan el territorio local, las condiciones que deben ser tomadas en cuenta para el uso del suelo y el ordenamiento territorial y para la elaboración de los planes reguladores. Todo con el objeto de evitar situaciones de riesgo y prevenir que la población se coloque en condiciones de vulnerabilidad.

 

11.       Consecuentemente, no puede derivarse de la Ley que la Comisión esté obligada a dar capacitación permanente y asesoría directa a organizaciones sociales o a personas privadas, incluso si se trata de la elaboración de planes de prevención.

 

 

 Atentamente,

 

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA GENERAL ADJUNTA

 

 

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