24 de junio de 2014

C-202-2014

 

Señor

Luis Antonio Barrantes Castro

Presidente

Federación Occidental de Municipalidad de Alajuela

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero a su oficio FEDOMA 037-2012 del 15 de marzo del 2012, mediante el cual solicita criterio técnico jurídico sobre las siguientes interrogantes:

 

¿Qué debemos entender las municipalidades pro vías públicas?

¿Para los efectos de cobro del Servicio de Limpieza de Vías se puede considerar vías públicas las carreteras nacionales y las calles municipales que No cuenten con aceras cordón y caño, ni cunetas?

¿A quiénes deben considerar las municipalidades como usuarios del Servicio de Limpieza?

 

            Aunado a estas interrogantes, la Federación Occidental de Municipalidades de Alajuela plantea las siguientes preguntas:

 

“¿El Principio de Solidaridad Tributaria se podría aplicar indistintamente al cobro de impuestos y de tasas por servicios?

¿En aplicación del Principio de Solidaridad Tributaria, la Municipalidad podría establecer el cobro de tasas por servicios, proporcionalmente entre los contribuyentes de un mismo distrito, según el valor de la propiedad; aunque NO todos reciban el servicio en forma directa?

¿Se podría conceptualizar el Servicio de Limpieza de Vías, como el beneficio de mantener limpia la calle, acera y cuneta en frente de una propiedad o podría ampliarse al beneficio de la colectividad, asumiendo el pago de un servicio sobre áreas por donde debe transitar aún cuando no se le brinde en forma particular?”

 

            De conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, cuando una entidad administrativa presenta una consulta ante este Órgano Técnico Asesor, la misma debe venir acompañada del respectivo criterio legal de la entidad consultante como requisito de admisibilidad. No obstante, en el presente caso mediante el oficio OFICIO FEDOMA 038-2012 del 15 de marzo del 2012, se hace la salvedad de que la entidad no cuenta con asesor legal que vierta el criterio requerido, y solicita se exonere de este requisito.

 

            En razón de lo anterior, y a fin de responder los puntos consultados se concedió audiencia al Consejo Nacional de Vialidad, para que se pronunciara al respecto. Dicha audiencia fue atendida mediante  el oficio número GAJ-10-12-1496 de fecha 30 de Julio de 2012, y en lo que interesa concluyó:

 

·         Que le corresponde a las municipalidades de cada cantón el cuido y administración de las vías que se encuentren bajo su jurisdicción, lo anterior fundamentado en el artículo 2 de la Ley General  de Caminos. Asimismo, el artículo primero de la Ley de Construcciones (ley N° 833) es claro en cuanto al ámbito de aplicación de la entidad competente de la limpieza de vías públicas,  el artículo primero del citado cuerpo normativo  señala:

“Artículo 1°-.

Las Municipalidades de la República son las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad y belleza en sus vías públicas, y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos” (el subrayado no es del original).

 

·         Que el hecho de que a partir de la entrada en vigencia de la Ley de Creación del Consejo Nacional de Vialidad (Ley N° 7798), se procede a distinguir conceptos básicos para referirse al sistema de Red Vial Nacional, no quiere decir que por tales definición se tienda a crear una confusión en cuanto a las competencias por servicio de limpieza de vías públicas, ya que con la ley de creación del CONAVI, se definen funciones que son de una naturaleza jurídica distinta al municipal. En ese sentido la génesis del Consejo Nacional de Vialidad versa sobre la construcción, conservación de carreteras y puentes de la red vial nacional, para el desarrollo de nuevas rutas y mantenimiento de las ya existentes, por lo que no se establece la obligación del CONAVI el servicio de limpieza de vías públicas, la cual ya está definida claramente en la Ley de Construcciones y además en el Código Municipal, donde el artículo 74 le permite el cobro de la tasa respectiva por servicios municipales.

 

 

I.                   SOBRE EL FONDO

 

            La presente consulta gira en torno al cobro de la tasa prevista en el artículo 74 del Código Municipal por  concepto de limpieza de vías públicas, el alcance del concepto y sobre el principio de solidaridad tributaria en relación con el cobro de la tasa. De previo debe aclararse que el artículo 74 en cuestión regula lo concerniente al cobro de  “tasas” y “precios públicos”, y no a “impuestos” como indistintamente lo menciona la Federación en su documento, toda vez que tales figuras son de naturaleza jurídica diferente.

 

            Debemos señalar que el Código de Normas y Procedimientos Tributarios, en su artículo 4, atendiendo la doctrina tributaria predominante, ha definido lo que debe entenderse por “tasa", e indica que es “el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación (…)”.

 

Sobre la figura de la tasa, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en la resolución N° 158-F-1991 del 11 de setiembre de 1991, ha precisado:

 

“… El concepto de tasa como ingreso público, es uno de los más debatidos. La concepción tradicional de este tributo lo vincula con el elemento "contra-prestación", es decir la tasa como ingreso que se paga al Estado -lato sensu-, como retribución de un servicio público que de él se recibe. Ese criterio ha servido para delimitarla del "impuesto", en el cual no existe contraprestación. Se liga así a la tasa con el pago de un servicio, y éste a su vez como algo útil al sujeto que lo recibe y lo paga. Definir la tasa en estos términos equivale a dar una conceptualización subjetivista de ella, en el entendido de que lo que se recibe del "Estado" es un beneficio individual. La tasa, entendida así, sirve como categoría económica, pero no necesariamente como categoría jurídica pública, conforme a la perspectiva en que debe ser ubicada, puede llevar a la configuración de la tasa como un "precio", y a la relación jurídica que se establece entre el Estado y el obligado a pagar, como una relación de "Derecho Privado", basada en la voluntad del sujeto de demandar y pagar el servicio, lo que no es posible admitir, pues la tasa es indudablemente un ingreso de "Derecho Público". Posteriormente es considerada la tasa no como pago de un servicio, que es prestado individualmente a un sujeto, sino como un tributo que se exige "con ocasión" de la prestación de un servicio que se define en la ley como presupuesto de hecho para cobrarlo. El tributo se cobra porque existe una ley que define el deber de pagarlo, y se aplica a todo sujeto que se encuentre en el presupuesto de hecho tipificado, y es que este elemento de la tipificación legal que es fundamental en la teoría de la relación jurídica tributaria, también lo es para la definición de la tasa. En la evolución conceptual de la tasa todavía algunos sostienen que la tasa consiste en la retribución de una ventaja o beneficio especial obtenido por el particular, señalando que en tanto la medida del impuesto es la riqueza, esto es, la capacidad contributiva, la medida de la tasa consistiría en el valor de esa ventaja, aunque en ciertos casos podía graduarse por el costo del servicio, pero hoy la doctrina y la jurisprudencia se orientan hacia una conceptualización más allá de las expuestas, pues cada vez se tiende a considerar la tasa no con respecto al servicio y al beneficio obtenido, sino con respecto a la capacidad contributiva del contribuyente, sobre la productividad económica de la explotación que determina y soporta el servicio o la entidad económica de la actividad o del bien a propósito de los cuales se presta el servicio, con ello se ha querido elevar la tasa en igualdad de condiciones que el impuesto. Se atiende entonces a la existencia de un servicio organizado o creado por el ente administrativo y a que no resulten vulnerados los principios de igualdad y de respeto a la propiedad privada -confiscación- en armonía con el principio de razonabilidad del tributo. (…)”

 

            Se tiene entonces que el concepto de tasa, se deslinda partiendo de dos postulados básicos, el primero su carácter de tributo como tal, con todas la implicaciones jurídica que esto tiene, y el segundo, en que el hecho generador de la prestación del servicio público a financiar con la tasa puede ser efectivo o potencial. Sobre este segundo punto es importante hacer hincapié en que la tasa es utilizada por el legislador para financiar ciertos servicios públicos individualizados en el contribuyente de forma efectiva o potencial cuya recaudación debe ser destinada a la realización del servicio.

 

            Ahora bien, el numeral 74 del Código Municipal, Ley N° 7794 del 30 de abril de 1998, fue reformado por la Ley N°8839 del 24 de junio del 2010, Ley para la Gestión integral de Residuos, la cual en su artículo 58, reformó expresamente lo referente a las tasas municipales por servicios públicos; dispone el actual artículo 74:

 

Artículo 74. — Por los servicios que preste, la municipalidad cobrará tasas y precios que se fijarán tomando en consideración su costo más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos.  Una vez fijados, entrarán en vigencia treinta días después de su publicación en La Gaceta.

Los usuarios deberán pagar por los servicios de alumbrado público, limpieza de vías públicas, recolección separada, transporte, valorización, tratamiento y disposición final adecuada de los residuos ordinarios, mantenimiento de parques y zonas verdes, servicio de policía municipal y cualquier otro servicio municipal urbano o no urbano que se establezcan por ley, en el tanto se presten, aunque ellos no demuestren interés en tales servicios.

En el caso específico de residuos ordinarios, se autoriza a las municipalidades a establecer el modelo tarifario que mejor se ajuste a la realidad de su cantón, siempre que este incluya los costos, así como las inversiones futuras necesarias para lograr una gestión integral de residuos en el municipio y cumplir las obligaciones establecidas en la Ley para la gestión integral de residuos, más un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo.  Se faculta a las municipalidades para establecer sistemas de tarifas diferenciadas, recargos u otros mecanismos de incentivos y sanciones, con el fin de promover que las personas usuarias separen, clasifiquen y entreguen adecuadamente sus residuos ordinarios, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley para la gestión integral de residuos.

Además, se cobrarán tasas por los servicios y el mantenimiento de parques, zonas verdes y sus respectivos servicios.  Los montos se fijarán tomando en consideración el costo efectivo de lo invertido por la municipalidad para mantener cada uno de los servicios urbanos. Dicho monto se incrementará en un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo; tal suma se cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según el valor de la propiedad.  La municipalidad calculará cada tasa en forma anual y las cobrará en tractos trimestrales sobre saldo vencido.  La municipalidad queda autorizada para emanar el reglamento correspondiente, que norme en qué forma se procederá para organizar y cobrar cada tasa. (Así reformado por el artículo 58 aparte a) de la ley para la Gestión Integral de Residuos, N° 8839 del 24 de junio de 2010)

            Tanto antes como después de la reforma, los elementos esenciales del tributo (tasa) se encuentran bien definidos en la norma de mérito, a saber: hecho generador, constituido por la prestación de los servicios municipales, la base imponible constituida por el costo del servicio más un diez por ciento de utilidad, el sujeto activo: la Municipalidad y los sujetos pasivos: aquellas personas que son receptores efectivos o potenciales del servicio a prestar.

            En lo referente a la tasa por limpieza de vías, es claro que la norma se refiere a la red de caminos cantonales en los términos contenidos en el artículo 1° de la Ley N° 5060 del 22 de agosto de 1972, Ley General de Caminos, el cual establece una clasificación de los caminos públicos de acuerdo a su función y el órgano administrativo encargado de su administración. Así se establece la Red Vial Nacional, cuya administración corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y estará constituida por:

 

“a) Carreteras primarias: Red de rutas troncales, para servir de corredores, caracterizados por volúmenes de tránsito relativamente altos y con una alta proporción de viajes internacionales, interprovinciales o de larga distancia.

b) Carreteras secundarias: Rutas que conecten cabeceras cantonales importantes -no servidas por carreteras primarias- así como otros centros de población, producción o turismo, que generen una cantidad considerable de viajes interregionales o intercantonales.

c) Carreteras terciarias: Rutas que sirven de colectoras del tránsito para las carreteras primarias y secundarias, y que constituyen las vías principales para los viajes dentro de una región, o entre distritos importantes.

El Ministerio de Obras Públicas y Transportes designará, dentro de la Red vial nacional, las carreteras de acceso restringido, en las cuales sólo se permitirá el acceso o la salida de vehículos en determinadas intersecciones con otros caminos públicos. También designará las autopistas, que serán carreteras de acceso restringido, de cuatro o más carriles, con o sin isla central divisoria.”

 

            Asimismo establece “la Red Vial Cantonal”, la cual se conforma por los caminos que no administra el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) dentro de la red vial de su competencia, y es administrada por las municipalidades, a saber:

 

“a) Caminos vecinales: Caminos públicos que suministren acceso directo a fincas y a otras actividades económicamente rurales; unen caseríos y poblados con la Red vial nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia.

b) Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red vial nacional.

c) Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento. (Así reformado por ley N° 6676 de 18 de setiembre de 1981, artículo 1º).”

 

            Como corolario de lo expuesto se tiene que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes es el encargado de administrar la red vial nacional, mientras que las Municipalidades son las asignadas por ley para administrar la red vial cantonal, conformada por aquellos caminos (calles) que no sean incluidos por el Ministerio dentro de su red vial nacional.

 

            Precisamente, y contrario a lo dicho por el Consejo Nacional de Vialidad, es sobre las vías que componen la Red Vial Cantonal (sin importar si cuentan o no con aceras, cunetas o caños) que las entidades municipales deben aplicar la tasa por servicios de limpieza, ya que por disposición legal la administración de dichas vías corresponde a las entidades municipales de cada cantón, por lo que resulta lógico que los recursos económicos que deriven de la imposición de tasas se revierta en el mantenimiento y limpieza de las vías cantonales; y tales tasas deben ser pagadas por los habitantes del cantón cuando efectiva o potencialmente reciban el servicio, y como bien lo dispone el párrafo segundo del artículo 74, cuando los usuarios del servicio no muestren interés en recibirlo.

 

            Ahora bien, en lo que se refiere al principio de solidaridad tributaria en relación al cobro de las tasas municipales, es importante indicar que este principio deriva de la relación de los artículos 18 y 33 de la Constitución Política, según el cual  los habitantes de la república (del Cantón en el caso de las municipalidades) están obligados a “contribuir con los gastos públicos” de manera equitativa y en proporción a su capacidad económica. Esta perspectiva nos hace afirmar que el principio de “solidaridad tributaria” se basa en que el ordenamiento tributario costarricense tenga un equilibrio entre monto de la contribución para el sostenimiento de los gastos públicos y las manifestaciones de riqueza que concurran en el contribuyente.

 

            No obstante, si nos atenemos a la letra del artículo 74 del Código Municipal, concretamente el párrafo primero, advertimos que en la prestación de servicios públicos municipales priva el concepto de servicio al costo con una rentabilidad tasada por el legislador ( diez por ciento de utilidad ) que permita desarrollarlos, sin que éste haya establecido parámetros objetivos para determinar la base imponible del tributo, como lo serían los metros lineales o el valor de la propiedad, de suerte tal que si se establecieran tasas diferenciadas para los servicios públicos municipales dentro de los contribuyentes de un mismo distrito, se estaría propiciando la violación al principio de igualdad tributaria. Debe quedar claro entonces que por disposición expresa del legislador no se puede establecer el cobro diferenciado a los habitantes del cantón, de manera que las tasas deben ser aplicadas a aquellos habitantes en que se cumpla el hecho generador de las obligación tributaria, o sea, en las personas que reciban efectiva o potencialmente el servicio, o bien, o que estén en dicha condición y no muestren interés en tales servicios como lo dispone el párrafo segundo del artículo 74 del Código Municipal.

           

            Sin perjuicio de lo dicho, el legislador en el párrafo segundo del artículo 74, establece un trato diferente para el caso específico de los residuos ordinarios, ya que autoriza expresamente a la entidad municipal para establecer modelos tarifarios que se ajusten a la realidad del cantón, siempre y cuando en la tarifa se incluyan los costos, así como las inversiones futuras necesarias para lograr una gestión integral de residuos en el municipio, y un diez por ciento de utilidad para desarrollarlos. La intención del legislador para autorizar a la entidad municipal para establecer tarifas diferenciadas lo es promover la separación, clasificación y entrega adecuada de los residuos ordinarios, ello conforme con el artículo 39 de la Ley de Gestión Integral de Residuos.

 

Finalmente valga indicar, que el servicio de limpieza de vías se vería concretizado con la eliminación de los desecho, desperdicios, vegetación menor y cualquier otro material ajeno de las vías públicas cantonales.

 

 

II.                   CONCLUSIONES

 

            De conformidad con lo expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República:

 

1.                  Que de conformidad con el párrafo primero del artículo 74 del Código Municipal, la municipalidad cobrará tasas y precios, que se fijarán tomando en cuenta el costo del servicio y un diez por ciento de utilidad para desarrollarlos, sin que puedan establecerse tarifas diferentes para los habitantes del cantón partiendo de criterios objetivos como el valor de la propiedad.

 

2.         Que de conformidad con el párrafo segundo del artículo 74 del Código Municipal, en el caso de los residuos ordinarios, el legislador autoriza a las entidades municipales a establecer modelos tarifarios que se ajusten a la realidad del cantón, siempre y cuando se incluya el costo del servicio, inversiones futuras y un diez por ciento de utilidad para su desarrollo. La intención del legislador para que se puedan establecer tarifas diferencias en la recolección de residuos ordinarios, lo es para que los usuarios del servicio separen, clasifiquen y entreguen adecuadamente sus residuos ordinarios.

 

3.         Que para efectos del cobro de la tasa prevista en el artículo 74 del Código Municipal en lo que refiere a limpieza a vías públicas, debe entenderse por estas las vías cantonales ello a tenor de lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 5060 de 22 de agosto de 1972, cuya administración corresponde a las entidades municipales de cada Cantón.

 

4.         Que la tasa por limpieza de vías debe ser aplicada a aquellos habitantes del cantón que reciban efectiva o potencialmente el servicio por parte de la municipalidad, o cuando no muestren interés en tal servicio, tal y como deriva del párrafo segundo del artículo 74 del Código Municipal.

 

5.         Que por servicio de limpieza de vías debe entenderse la eliminación de los desechos, desperdicios, vegetación menor y cualquier otro material que no sea propio de las vías públicas cantonales.

 

Con toda consideración suscribe atentamente;

 

 

 

 

Lic. Juan Luis Montoya Segura

Procurador Tributario

 

JLMS/Kjm

Código 6202-2012