C-090-94

San José, 6 de junio de 1994

Señor

Ing. René Castro Salazar

Ministro

Ministerio de Recursos Naturales,

Energía y Minas

S. D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos es grato referirnos a la gestión formulada por su Despacho en oficio Nº DAJ-257-94, del 19 de mayo del presente año y suscrito por el Sr. Marco Antonio González S. en su condición de Ministro a.i. Adjunto a dicha comunicación, se remite a esta Procuraduría copia de las piezas que integran el expediente que corresponde a un procedimiento administrativo iniciado por su Dependencia ministerial (Nº 2044 de la Dirección de Geología y Minas, a nombre de la empresa "Distribuidora A. Lizano S.A."), a efectos de declarar la nulidad de la concesión de explotación de tajo de que era beneficiaria la empresa aludida. Dicha remisión tiene como propósito que la Procuraduría General de la República rinda dictamen sobre el supuesto carácter absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad de dicho acto administrativo, en conformidad con lo dispuesto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública.

En el referido oficio se nos informa de las siguientes circunstancias:

"1. Mediante resolución #241-89-MIRENEM de las trece horas treinta minutos del once de julio de 1989, ... se otorgó concesión de explotación de cantera a favor de la sociedad Distribuidora A. Lizano S.A., el plazo de vigencia de la concesión otorgada es de 25 años.- ...

2. ... mediante oficio #005673 de fecha 22 de mayo de 1990, la Contraloría General de la República aprueba la cesión de derechos a favor de la Sociedad Tajo Industrial El Aeropuerto S.A.; oficio que fue notificado mediante resolución DGM\RNM- 897 de las 8 horas 52 minutos del primero de junio de 1990 ...

3. Mediante, resolución DGM\RNM #1256 de las 10 horas diez minutos del tres de agosto de 1992, se declaró la nulidad de la concesión otorgada, por incumplimiento a lo establecido en el artículo 82 del Código de Minería ...

4. Que la sociedad de Tajo Industrial El Aeropuerto S.A., interpuso ante la Sala Constitucional, recurso de amparo alegando que el actuar de la administración al emitir la resolución 1256 y las que declaran sin lugar los recursos de revocatoria y apelación contra la misma, transgrede lo establecido en los artículos 11, 39 y 41 de la Constitución Política.

6. Que la Sala Constitucional mediante Voto #5808-93, comunicado mediante resolución de las 16 horas 42 minutos del diez de noviembre de 1993, notificada el 6 de enero de 1994, declara CON LUGAR el recurso de amparo incoado, manifestando que la administración debe emplear el procedimiento establecido en los artículos 173 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, cuando se trata de efectuar la declaratoria de nulidad de derechos. Habiéndose solicitado a la Sala Constitucional adición y aclaración del Voto #5808-93, mediante Voto #71-94, comunicado mediante resolución de las 14 horas 36 minutos del 8 de febrero de 1994, notificada el 18 de abril de 1994, confirma el Voto #5808-93".

Sobre la gestión así formulada, nos permitimos manifestarle lo siguiente:

I. LA ANULACION DE ACTOS DECLARATORIOS DE DERECHOS Y LA EVENTUAL PARTICIPACION DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA EN LOS PROCEDIMIENTOS RESPECTIVOS:

En un pronunciamiento reciente (C-080-94 del 17 de mayo de 1994), esta Procuraduría caracterizó su participación en el procedimiento disciplinado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, de la siguiente manera:

"El proceso de lesividad constituye una garantía para los administrados, en cuya virtud debe entenderse proscrita la posibilidad de que la Administración declare, en vía administrativa, la nulidad de actos suyos creadores de derechos subjetivos favorables a aquéllos. Para el logro de tal finalidad debe, más bien, demandar la anulación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, debiendo --a tales efectos-- haber declarado previamente que el acto es lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza (artículos 10.4 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Empero, dicha regla conoce una excepción, establecida en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. A su tenor, queda la Administración autorizada a declarar, en la vía administrativa y sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad, la nulidad de un acto declaratorio de derechos, cuando la misma, además de ser absoluta, sea evidente y manifiesta. Aún así y también en garantía del administrado, en el procedimiento respectivo subsiste la intervención de un órgano ajeno al autor del acto en cuestión: la Procuraduría General de la República. Su actuación en estas hipótesis, se plasma mediante la emisión de un dictamen vinculante, que reviste la naturaleza de un acto de control preventivo de legalidad; lo anterior, en el tanto que dicho dictamen, que ha de rendirse antes de dictar el acto final del procedimiento, debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la Administración, en el sentido de acreditar que en la especie los vicios del acto son efectivamente de tal magnitud".

A lo dicho en la oportunidad referida, cabe agregar que el órgano administrativo legitimado para hacer una declaratoria de tal jaez, cuando se trate de actos provenientes del Estado, lo es el Consejo de Gobierno; de manera que sería dicho órgano el que, previa instrucción del expediente correspondiente, debe requerir el pronunciamiento de esta Procuraduría, antes de dictar el acto final del procedimiento. Así se le hizo ver al titular de Recursos Naturales, Energía y Minas, en una comunicación de 30 de mayo de 1994, suscrita por el Lic. Román Solís Zelaya, en su condición de Procurador Fiscal y con la aprobación del Sr. Procurador General de la República:

"Así entonces y tal y como lo ha establecido de manera reiterada nuestra jurisprudencia administrativa (ver entre otros, los dictámenes PGR-150 de 25 de agosto de 1993 y PGR- 216 de 28 de setiembre de 1993) se requiere de tal declaratoria de nulidad así calificada la haga el Consejo de Gobierno, cuando verse sobre actos administrativos emanados del Poder Ejecutivo y siguiendo el debido procedimiento administrativo ordinario que regula los numerales 308 y siguientes de la Ley de repetida cita, con la necesaria participación de todos y cada uno de los destinatarios de los efectos de acto que se persigue así anular, procedimiento este que se instruye ante el propio Consejo de Gobierno (art. 33, inciso c) de la Ley General)".

II. LOS ARTICULOS 61, INCISO E), Y 82 DEL CODIGO DE MINERIA, A LA LUZ DEL VOTO # 5803-93 DE LA SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA:

El numeral 61 del Código de Minería, Ley Nº 6797 del 4 de octubre de 1982, en lo conducente dispone:

"Serán nulos los permisos y concesiones otorgados en contravención a la ley, y en especial los siguientes: ...

e) Las concesiones de explotación no delimitadas en el terreno de acuerdo con las condiciones y el plazo fijado en el artículo 82 de esta ley La nulidad podrá ser declarada por la Dirección de Geología, Minas e Hidrocarburos, de oficio o a petición de parte".

Por su parte, dicho artículo 82, en el que se asienta la pretensión anulatoria de la Administración que ahora nos ocupa, literalmente reza:

"Dentro de los seis meses siguientes a la inscripción, en el Registro Nacional Minero, de la resolución de otorgamiento de concesión de explotación dictada por el Ministerio, el titular deberá hacer, en el terreno, la delimitación exacta de la concesión. Esta delimitación será hecha por un miembro del Colegio de Ingenieros Topógrafos de Costa Rica, de acuerdo con el reglamento de esta ley, y deberá ser aprobada por la Dirección de Geología y Minas e Hidrocarburos. Si no se cumpliere con esta obligación dentro del término fijado, la concesión será declarada nula por la Dirección, de oficio o a petición de parte".

Los alcances de dicha potestad anulatoria, sin embargo, deben analizarse a la luz de la precisión contenida en el referido voto de la Sala Constitucional:

"En el caso de los recurrentes, la Administración dictó un acto administrativo que otorgaba una concesión, sea que existió un acto declarativo de derechos el cual aún cuando se encontraba firme fue posteriormente anulado sin cumplir para ello con el procedimiento legal necesario, causando con ello un evidente perjuicio a los Administrados [sic] y una evidente violación a los principios de legalidad, del debido proceso y del derecho de defensa. *Por ello, si la Administración consideró que era preciso anular tal concesión, debió de haberlo hecho a través de los remedios establecidos en la Ley General de la Administración Pública en sus artículos 173 y siguientes, o bien conforme a lo dispuesto en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa* ..." ((*)el destacado es nuestro).

Con ello, el pronunciamiento constitucional desecha la interpretación de la Administración --contenida en el informe rendido dentro de las diligencias de amparo, según refiere el voto en cuestión--, en el sentido de que las normas citadas del Código de Minería contienen un régimen de nulidades que, por especialidad, prevalece sobre el que, de manera general, disciplinan la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y la Ley General de la Administración Pública.

En este orden de consideraciones y sobre la base de una interpretación sistemática de las normas correspondientes, en la situación en que nos encontramos, la Dirección dicha del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas sólo es competente para poner el asunto en conocimiento de su jerarca. Corresponderá a este último hacer la respectiva declaratoria de lesividad, como antecedente necesario para interponer el proceso contencioso- administrativo correspondiente (artículos 10.4 y 35.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa) o, en su defecto, gestionar ante el Consejo de Gobierno que se declare en vía administrativa la nulidad, en los términos del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública y con remisión de lo actuado. Es a dicho Consejo a quien compete, de estimar procedente tal gestión, recabar oportunamente el criterio de la Procuraduría General de la República, de previo a dictar el acto final del caso.

III. CONCLUSION:

No procede dar curso a la petición formulada por el Ministro de Recursos Naturales, Energía y Minas, por cuanto la misma es inadmisible por prematura. En su momento y si así lo tiene a bien solicitarlo el Consejo de Gobierno, accediendo a una eventual solicitud de las autoridades del Ministerio dicho en tal sentido, se procederá a rendir el dictamen vinculante previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública

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Del señor Ministro de Recursos Naturales, Energía y Minas, atentamente se suscribe,

Dr. Luis Antonio Sobrado González

PROCURADOR ADJUNTO

LAS.e

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