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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 194
 
  Dictamen : 194 del 18/06/2014   

18 de junio de 2014


C-194-2014


 


MSc. Marlene Salazar Alvarado


Directora General a.i


Dirección de Geología y Minas


Ministerio de Ambiente y Energía


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio n° DGM-OD-167-2014 del 4 de abril del 2014, recibido en este Despacho ese mismo día, mediante el cual solicita el criterio de esta Procuraduría respecto de una situación relacionada con el cumplimiento de un  convenio de cooperación suscrito con el Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Comercio Exterior para hacer frente a los gastos que surjan en la defensa del Gobierno de Costa Rica  en procesos de arbitrajes internacionales.


 


 


I.              LA CONSULTA PLANTEADA PRESENTA PROBLEMAS DE ADMISIBILIDAD


 


Sobre los requisitos de admisibilidad que debe cumplir toda gestión consultiva presentada ante este Despacho, nos permitimos recordar lo dispuesto por el artículo 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982), que señalan:


 


ARTÍCULO 3°.- ATRIBUCIONES:


Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:


b) Dar los informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. La Procuraduría podrá, de oficio, reconsiderar sus dictámenes y pronunciamientos.


 


ARTÍCULO 4.- CONSULTAS


Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.


 


ARTICULO 5.-


“No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.”


 


A partir de los artículos anteriores, la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría ha señalado la existencia de una serie de requisitos para la admisibilidad de las consultas. En el dictamen C-319-2002 del 28 de noviembre del 2002, manifestamos:


 


“Las anteriores normas, en relación con el artículo 3 inciso b) de la misma Ley que indica que los dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que brinde la Procuraduría General se harán sobre "… cuestiones jurídicas…", han permitido a la jurisprudencia administrativa emanada de este Órgano Asesor el establecimiento de los siguientes requisitos mínimos de admisibilidad, que han ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presentan:


 


*Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.


 


*Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.


 


*Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa.


 


Del análisis de la consulta presentada se observa que la misma incumple con  varios de los requisitos de admisibilidad, por cuan no es planteada por el Jerarca Institucional, versa sobre materia presupuestaria, se refiere a un caso concreto y no aporta el criterio legal correspondiente.


 


Sobre el primer punto, en el dictamen C-088-2003 del 27 de marzo del 2003, manifestamos lo siguiente:


 


“Del artículo supra citado se desprende que nuestro criterio técnico jurídico debe ser solicitado por "los jerarcas de los diferentes niveles administrativos"; y valga indicar que en el supuesto de que el jerarca administrativo sea un "órgano colegiado", compuesto por varias personas físicas colocadas en situación de igualdad, que manifiestan colectivamente la voluntad del órgano (véase al respecto, entre otros, ORTIZ ORTIZ, Eduardo. "Tesis de Derecho Administrativo", Tomo II, Primer Edición, San José, Costa Rica, Editorial Stradtmann, 2000, p. 97 y ss; ALESSI, R. "Instituciones de Derecho Administrativo", Tomo I, Bosch Casa Editorial, Barcelona, 1970, p.110; GARCÍA TREVIJANO, F. "Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Volumen I, Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid, 1971, p. 481), se ha estimado que es el órgano como tal, o bien su Presidente, el que tiene legitimación necesaria para plantear la consulta (Véase al respecto, entre otros muchos, el dictamen C-311-2001 de 9 de noviembre del 2001, así como el C-040-2002 de 13 de febrero del 2002). “


 


Respecto al fondo de la consulta debemos señalar que lo que se solicita es el criterio de este Órgano consultivo respecto a la legalidad o no del cumplimiento de una cláusula del citado Convenio de Cooperación referente a si procede destinar una partida de dos millones dólares del superávit del año 2013 para la defensa del país en arbitrajes internacionales, lo cual no sólo refiere a un caso concreto sino que se trata de materia presupuestaria y de manejo de fondos públicos, que es una materia sobre la cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia exclusiva y excluyente.


 


En este sentido, debemos recordar que la función consultiva de esta Procuraduría General está dirigida a “aclarar dudas de orden jurídico que les acongojen, con la peculiaridad de que dichos pronunciamientos son, por regla general, de acatamiento obligatorio y constituyen jurisprudencia administrativa. Atendiendo a que la Procuraduría tradicionalmente se ha negado a tramitar peticiones de esa índole cuando se trate de ‘casos concretos’, para no sustituir a la administración activa en el cumplimiento de sus deberes, la función consultiva que despliega tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstractos considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas. Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento" (SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. "La Procuraduría General Órgano Constitucional o Legal". En Revista del Seminario Hacia una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la Procuraduría en el Nuevo Milenio, San José- Costa Rica, 1999, páginas 97 y 98. Las negritas no corresponden al original. “(Dictamen C-188-2007 del 11 de junio del 2007, el resaltado es del original)


 


  Aunado a lo anterior, sobre la competencia excluyente de la Contraloría General en materia presupuestaria y de manejo de fondos públicos hemos indicado:


 


“I. COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.


    La Contraloría General de la República es el órgano constitucional fundamental del Estado encargado del control y fiscalización superior de la Hacienda Pública con independencia funcional y administrativa (artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1°, 2 y 11 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994); en consecuencia es el órgano estatal llamado a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos o recursos públicos, sino también en relación con “los procedimientos de gestión y la función de control en sí misma considerada.” (Procuraduría General de la República. Dictamen N° C-120-2005 del 1° de abril de 2005 en igual sentido el N° C-161-2005 del 2 de mayo del 2005).


 


“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:


 


“La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra disposición de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)” (Las negritas no corresponden al original).” (Dictamen C-339-2005 del 30 de setiembre del 2005)


 


Para finalizar, en cuanto al incumplimiento del requisito de acompañar la consulta del criterio de la asesoría legal interna, debe señalarse que el objetivo de tal exigencia es permitir a este Despacho visualizar la posición que mantiene la institución en orden a los puntos consultados, opinión legal que hemos definido como “ un estudio específico de las diferentes variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración (...) Lo anterior permite a este Órgano Asesor analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa; brindando elementos de estudio que se reaccionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano. De suerte tal que devenga en un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense." (Dictamen N° C-151-2002 del 12 de junio del año 2002)


 


Así las cosas, la intención de acompañar la consulta que formula el jerarca del respectivo criterio legal, tiene la finalidad de acreditar que aquel ha tenido a la vista la opinión de su asesoría jurídica, y que aun así persiste alguna inquietud jurídica que amerita requerir de nuestro pronunciamiento, a fin de que el asunto de que se trate sea dilucidado de manera vinculante.


 


 


II.           CONCLUSIÓN


 


De conformidad con todo lo expuesto se concluye que la consulta planteada incumple varios de los requisitos para ser admitida, pues, en primer término, es formulada por su persona en calidad de Directora de Geología y Minas y no por el Ministro de Ambiente y Energía, jerarca de la institución; no se adjunta a la consulta el criterio legal correspondiente, el tema objeto de la consulta es materia sobre la cual la CGR ejerce una competencia exclusiva y refiere  a un caso concreto, razones por las cuales nos resulta imposible ejercer la función consultiva que se solicita.


 


De usted con toda consideración, suscribe,


 


       Xochilt López Vargas


Procuradora de Derecho Público


XLV/gcc