C-148-92

25 de agosto de 1992

Lic. Edwin Ramírez Chacón

Presidente Colegio de Profesionales en

Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales

Apartado 454-2120, San Francisco

Guadalupe, San José

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy curso a su oficio sin número de fecha 5 de los corrientes, mediante el cual solicita el criterio de esta Procuraduría en relación con las empresas que realizan encuestas o sondeos de opinión pública sobre temas políticos, las cuales en su criterio.... "deben estar incorporadas en nuestro Registro de Inscripciones pues la publicación de sus resultados lleva implícito una interpretación del mismo, lo cual requiere de un conocimiento objetivo y sistemático, para evitar que los ciudadanos sean incorrectamente informados de la realidad política..." etc.

Efectuado el estudio respectivo, damos respuesta a su consulta en los siguientes términos:

I.- Lo primero que se impone abordar es la afirmación que formula esa Presidencia, a manera de justificación, para la exigencia de que las empresas que se ocupan de realizar encuestas de opinión pública sobre temas políticos, en cuanto que "deben estar incorporadas en nuestro Registro de Inscripciones pues la publicación de sus resultados lleva implícito una interpretación de los mismos..." (sic).

El anterior criterio no es de aceptación pues parte de una premisa falsa, esto es, que la publicación por sí misma, del resultado de una encuesta política o de la índole que sea, "lleva implícito una interpretación de los mismos". En efecto, con alguna frecuencia cuando se publica el resultado de una encuesta sobre cualquier tema de interés general, sea político o no, se acompaña a la publicación el comentario o la opinión de algún experto, científico o funcionario público relacionado con el asunto (Salud Pública, Educación, Sexualidad, Política, etc.) que no es, necesariamente la opinión de la empresa consultora o encuestadora que ha realizado el trabajo de campo en la encuesta. Las opiniones o comentario a que puede dar lugar una encuesta surgen por lo general de una fuente distinta a la entidad o empresa que hizo la recolección de la información de que se trate.

II.- Tal y como certeramente se expresa en el dictamen jurídico que acompaña a la consulta, el artículo 28 de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Políticas Nº 7106 del 4 de noviembre de 1988 dispone que: "Las empresas consultoras privadas nacionales y extranjeras que desarrollen actividades en el país dentro del campo de las ciencias políticas y de las relaciones internacionales deben inscribirse en el Colegio y cumplir con los requisitos legales correspondientes"; pero de esa disposición no se desprende que la obligación de pertenecer al Colegio, sea aplicable de modo específico a las empresas nacionales o extranjeras que realizan, como su actividad principal u ocasionalmente, encuestas de opinión pública. Del mismo modo, tampoco tiene sustento legal la tesis de la realización de tales encuestas o sondeos, constituyan una "actividad propia de las ciencias políticas o de las relaciones internacionales".

Es en el Reglamento a la Ley del Colegio de Profesionales en Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales, donde se viene a establecer --no a desarrollar-- los conceptos no contemplados por la ley, en el aspecto que nos ocupa. En efecto la normativa de cita, en su artículo 21 es la que se encarga de establecer imperativamente y sin mayor fundamento que la realización de "encuestas de opinión pública y similares" constituye una actividad propia del campo de las ciencias políticas y de las relaciones internacionales y que en consecuencia las empresas nacionales o extranjeras que se dediquen a estas actividades, deberán acreditarse ante el Colegio, agregando también a contrapelo de la ley, que deben estar dirigidas" por un profesional responsable (miembro activo) que esté debidamente incorporado al mismo. "El reglamento de cita fue promulgado por Decreto Ejecutivo número 19026-P de 31 de mayo de 1989 y publicado en el Diario Oficial "La Gaceta" Nº 113 del 14 de junio de aquel año.

Frente al imperativo categórico de la disposición reglamentaria citada, sale sobrando cualquier discusión acerca del significado y alcances de la expresión "actividades propias del campo de las ciencias políticas", al menos en cuanto a que dentro de tal concepto se comprende a las empresas nacionales o extranjeras que realizan de forma ocasional o permanente sondeos o encuestas de opinión pública sobre temas de interés político, por ese sólo hecho. Del mismo modo, no queda más que aceptar que tales empresas se encuentran obligadas a inscribirse en el Colegio respectivo y estar dirigidas por un profesional en esas materias.

Empero, la anterior situación normativa, bastante forzada por cierto, da lugar a la formulación de algunas consideraciones adicionales sobre las consecuencias que se derivan de esta disposición reglamentaria.

III.- La Procuraduría General de la República ha sostenido reiteradamente la tesis de que los reglamentos debidamente promulgados deben ser aplicados mientras estén vigentes, es decir, hasta tanto no sean derogados por la autoridad administrativa que los promulgó, o bien, anulados por la autoridad judicial competente, sea en vía contencioso-administrativa por ilegalidad, o en sede constitucional por violación a la Constitución Política.

Lo anterior no significa --como luego se dirá-- que la Procuraduría avale la permanencia del ordenamiento jurídico abiertamente ilegal o evidentemente inconstitucional.

En el caso sub examine, somos del criterio que la disposición reglamentaria que obliga a la colegiatura o afiliación de una persona física o jurídica como requisito para una actividad que parece ser netamente privada (recabar la opinión de la gente sobre algún tema  de interés general, sea político o no) podría estar infringiendo los artículos 25 y 46 de la Constitución Política, que garantizan la libertad de asociación y de empresa, respectivamente; y a su vez violando de modo indirecto el artículo 140, inciso 3), en virtud de un exceso en la potestad reglamentaria, toda vez que se están imponiendo restricciones al ejercicio de una actividad empresarial que sólo podría limitarse por mandato legal, ya que en este caso la propia ley reglamentada no contempla tal posibilidad. Dicho de otro modo, la ley Nº 7106 por ningún lado dispone o establece que la actividad de realizar encuestas de opinión pública sobre temas políticos sea algo "propio de las Ciencias Políticas" ni autoriza al Poder Ejecutivo para someter por la vía reglamentaria a las empresas que generalmente realizan este tipo de trabajos, a las regulaciones de esta normativa.

Antes bien, tomando en consideración que las disposiciones del Poder Ejecutivo contrarias a la Constitución Política padecen del vicio de nulidad absoluta, el ordenar su ejecución podría producir responsabilidad civil, administrativa y eventualmente penal del funcionario responsable de su aplicación; todo de conformidad con los términos de los artículos 170 y 190 de la Ley General de la Administración Pública.

Finalmente, cabe agregar que la asimilación de la actividad consistente en realizar sondeos o encuestas de opinión pública, no es acorde ni puede enmarcarse dentro del elenco de especialidades de la ciencia política y de las relaciones internacionales que formula el artículo 18 del reglamento de comentario.

IV.- Esta Procuraduría no obstante mantener --en beneficio del principio de la seguridad jurídica-- la tesis de la observancia del ordenamiento jurídico incluyendo los reglamentos que pudieran ser catalogados de inconstitucionales o de ilegales, no puede soslayar su obligación de señalar la existencia de tales vicios, sobre todo en la normativa producida por el Poder Ejecutivo y, de instar su eliminación del ordenamiento jurídico por la vía de la derogación.

Sin otro particular, me suscribo, con toda consideración,

Lic. Francisco E. Villalobos González

PROCURADOR DE RELACIONES INTERNACIONALES

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