28 de mayo, 2014

OJ-057-2014

 

Sra. Nery Agüero Montero

Jefe Comisión Permanente Especial de Seguridad y Narcotráfico

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su oficio CJ-258-2014 de 10 de abril de 2014.

 

Mediante oficio CJ-258-2014 de 10 de abril de 2014 se nos ha puesto en conocimiento el acuerdo de la Comisión Permanente Especial de Seguridad y Narcotráfico de  someter a consulta el texto sustitutivo del expediente N° 18.867 “Ley del Servicio penitenciario nacional y de acceso a la justicia para la ejecución de la pena.”

 

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).

 

Con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los tres siguientes extremos: a. En orden a las competencias de vigilancia y cuestiones de técnica legislativa, b. En relación con las competencias exclusivas del juez de ejecución de la pena.

 

A.                EN ORDEN A LAS COMPETENCIAS DE VIGILANCIA Y CUESTIONES DE TECNICA LEGISLATIVA

 

El proyecto de Ley que se ha sometido a consulta tiene por objeto, de un lado, establecer una nueva regulación para la ejecución de las medidas y penas privativas de libertad – artículo 1 del proyecto de Ley -, y de otro extremo, establecer un nuevo marco institucional y de competencias para ejercer las funciones de custodia y atención de la personas privadas de libertad – artículo 40 del proyecto de Ley -.

 

Ahora bien debe advertirse, en primer lugar, que el proyecto de Ley reformaría la Dirección General de Adaptación Social, la cual sería sustituida por la denominada Dirección General de Servicios Penitenciarios cuya función principal, según el artículo 41, sería asegurar el cumplimiento de las penas dentro del marco del respeto a los derechos fundamentales.

 

Debe insistirse. El proyecto de Ley establecería que la nueva Dirección General de Servicios Penitenciarios tendría amplias competencias para organizar el servicio penitenciario nacional – esto según el numeral 42 del proyecto -. Esto es para reorganizar el sistema de adaptación social hoy vigente y asumir las competencias en materia de ejecución de la pena y de custodia de los privados de libertad.

 

No obstante, el proyecto de Ley no contempla ni regula un capítulo en materia de vigilancia y seguridad.

 

En efecto, es reconocido que uno de los fines naturales de los sistemas penitenciarios es la seguridad y control sobre los internos, y que en esa medida la administración debe contar con la posibilidad de implementar medidas de seguridad y control. Al respecto, conviene citar lo indicado por JUANATEY:

 

“como fin primordial de las instituciones penitenciarias, junto a la reeducación y la reinserción social de los sentenciados a penas y medidas penales privativas de libertad, están la retención y custodia de detenidos, presos y penados”. (JUANATEY DORADO, CARMEN. MANUAL DE DERECHO PENITENCIARIO. Iustel, Madrid, 2011, P. 189)

 

Usualmente estas medidas ordinarias de seguridad y control son: a. los registros, b. los recuentos, c. las requisas de las instalaciones, d. la observación de comportamientos, y e. los controles e intervenciones.

Además es de suyo reconocido que la administración penitenciaria pueda implementar medidas para garantizar la seguridad externa de los centros penitenciarios

 

En este sentido, cabe transcribir lo indicado por la Sala Constitucional en su voto N.° 10492-2004 de las 15:00 horas del 28 de setiembre de 2004:

 

“Considerando que la ejecución de las sentencias jurisdiccionales en que son impuestas penas privativas de libertad implica el uso de la fuerza por parte del Estado, tolerado tan sólo por la violación grave de bienes jurídicos de importancia para la colectividad y luego de un proceso en que ha sido garantizado el ejercicio de su defensa material y técnica, es claro que muchas de las actividades que implica la Administración del sistema penitenciario importan el uso de potestades de imperio del Estado, pues habilitan a éste a actuar aun contra la voluntad de los privados de libertad y de terceros, incluso estando habilitado para hacer uso de la fuerza física, en casos excepcionales, con el objeto de asegurar una adecuada convivencia intracarcelaria, asegurar la efectiva aplicación de la pena  y proteger los derechos de los propios privados de libertad, del personal penitenciario, etc.”

 

            Ahora bien, el proyecto de Ley se ha circunscrito proponer una cierta regulación de las denominadas medidas especiales que la administración penitenciaria puede implementar en situaciones de evasión, actos violentos o motines – según lo indica el artículo 179 -, sin embargo, no contiene ninguna previsión en relación con las medidas ordinarias de seguridad y control.

 

        Lo anterior resulta relevante toda vez que, de acuerdo con el artículo 2 del proyecto de Ley, las potestades de la administración penitenciaria serían únicamente aquellas contempladas expresamente en la Ley. En todo caso, no conviene ignorar que en el momento actual, la seguridad de los centros penitenciarios constituye un tema clave en el análisis del sistema penitenciario. (Ver: COSTA RICA 2013 HUMAN RIGHTS REPORT)

 

En todo caso, es oportuno reiterar que efectivamente el proyecto de Ley, específicamente en su artículo 178, contiene una enumeración taxativa, incluso, de las medidas especiales de seguridad, a saber, la administración penitenciaria podría eventualmente implementar: a. El secuestro o retención de objetos de tenencia no prohibida, b. Ubicación en celda de prevención, c. Esposamiento, d. Ubicación en otro ámbito de convivencia, e. Ubicación en un programa de mayor concentración. Estas serían las únicas medidas que podrían implementarse en situaciones de evasión, protestas masivas, motines, riñas, resistencia activa a las autoridades penitenciarias.

 

Sin embargo,  debe indicarse que la proposición de Ley carece de una regulación integral de esas medidas especiales de seguridad.

 

Por principio, la literatura especializada ha indicado que las denominadas medidas para situaciones extraordinarias – violencia activa, resistencia de los internos, motines – implica la utilización de medios coercitivos, verbigracia la utilización de fuerza física personal, las defensas de goma y esposas, entre otros. Todo esto, por supuesto, de forma sujeta al principio de proporcionalidad. Sobre el concepto de medidas coercitivas citamos a BARRIOS FLORES:

 

“La acción conveniente o los elementos necesarios que pueden ser utilizados para impedir o reprimir determinadas actuaciones de los internos que, debido a su gravedad, requieren una respuesta cuasi-inmediata o inmediata” (BARRIOS FLORES, LUIS FERNANDO. Ponencia presentada al VII Encuentro estatal de Derecho Penitenciario: “Salud y prisión”, Córdoba, 2005)

 

        Así las cosas, es claro que el proyecto de Ley tampoco contiene una regulación integral de las medidas especiales de seguridad que la administración penitenciaria podría implementar en situaciones extraordinarias y graves que podrían poner peligro la seguridad del centro, las vidas e integridad físicas de las personas, tanto privados de libertad como personal del sistema penitenciario y visitantes.

 

Luego conviene hacer dos observaciones de técnica legislativa.

 

La primera, es claro que la potestad que el artículo 42 del proyecto le atribuiría a la Dirección General de Servicios Penitenciarios de organizar ese servicio de forma integral, implicaría la derogatoria, por incompatibilidad, de porciones importantes de la Ley General de Adaptación Social, Ley N.° 4762 de 8 de mayo de 1971. Esto en el tanto esa norma es la que actualmente organiza el servicio penitenciario.

 

Sin embargo, lo más conveniente, de acuerdo con la técnica legislativa sería que el proyecto estableciera una norma que contemplara la derogación expresa de la Ley General de Adaptación Social y el alcance de esa abrogación. (Ver: http://www.asamblea.go.cr/Iniciativa_Popular/Documentos%20relevantes/Manual%20de%20t%C3%A9cnica%20legislativa%20para%20la%20elaboraci%C3%B3n%20de%20proyectos%20de%20ley.pdf)

        No debe escapar al análisis que la actual Ley General de Adaptación no solamente regula aspectos sustantivos de la actividad penitenciaria, sino también elementos centrales de su gestión administrativa, entre estos, lo relacionado con las competencias, potestades y funcionamiento del Patronato de Construcciones, Instalaciones y Adquisiciones de Bienes – artículos 13 y 14 de la Ley General de Adaptación Social-, institución a la cual, el proyecto de Ley en su artículo 248, incluso le estaría otorgando destinos específicos provenientes de multas de tránsito.

 

Así las cosas, desde la técnica legislativa lo recomendable sería incluir una disposición derogatoria que estableciera con claridad el alcance del efecto abrogador que la eventual nueva Ley operaría sobre la Ley General de Adaptación Social.

 

La segunda, debe advertirse que el proyecto de Ley no ha previsto expresamente que la Dirección General de Servicios Penitenciarios pertenezca al Ministerio de Justicia, sino que se ha limitado a señalar, en su numeral 252, que se reformaría el nombre de la Dirección General de Adaptación Social para que en toda la normativa nacional vigente, en adelante, se denomine “Dirección Nacional de Servicios Penitenciarios”.

 

Ahora bien, aunque es cierto que el artículo 252 del proyecto podría servir para entender  reformada  la Ley Orgánica del Ministerio de Justicia N.° 6739 de 28 de abril de 1982 - en el sentido de que donde ella dice “Dirección General de Adaptación Social” debe entenderse “Dirección Nacional de Servicios Penitenciarios”-, lo cierto es que, desde la técnica legislativa, lo más recomendable es establecer, de forma expresa, que la nueva Dirección continuaría siendo parte de ese Ministerio. Lo anterior, particularmente, por cuando es obvio que el funcionamiento de la Dirección encargada de los servicios penitenciarios importa el eventual ejercicio de potestades de imperio, por lo cual es una tarea de la Ley asignar dichas competencias con claridad y precisión.

 

 

B.                EN RELACIÓN CON LAS COMPETENCIAS ESPECIALIZADAS DEL JUEZ DE EJECUCIÓN DE LA PENA

 

            Actualmente, las competencias del Juez de Ejecución de la Pena están reguladas en el Código Procesal Penal. Así el artículo 482 de ese Código ha dispuesto que, con carácter de especialidad, los jueces de la ejecución de la pena tengan competencia para mantener y modificar tanto las penas como las medidas de seguridad que se impongan.

 

            Asimismo, tienen competencia especializada para ordenar las medidas correctivas en las condiciones y actividad de los centros penitenciarios cuando se estime que sus condiciones afectan los derechos fundamentales o penitenciarios de los privados de libertad.

 

            Tendrían competencia, además, para conocer, vía recurso, de los reclamos por sanciones disciplinarias impuestas a los privados de libertad y sobre las medidas especiales.

 

“ARTICULO 482.-

Atribuciones de los jueces de ejecución de la pena 

Los jueces de ejecución de la pena controlarán el cumplimiento del régimen penitenciario y el respeto de las finalidades constitucionales y legales de la pena y de las medidas de seguridad. Podrán hacer comparecer ante sí a los condenados o a los funcionarios del sistema penitenciario, con fines de vigilancia y control.

Les corresponderá especialmente:

a) Mantener, sustituir, modificar o hacer cesar la pena y las medidas de seguridad, así como las condiciones de su cumplimiento.

b) Visitar los centros de reclusión, por lo menos una vez cada seis meses, con el fin de constatar el respeto de los derechos fundamentales y penitenciarios de los internos, y ordenar las medidas correctivas que estimen convenientes.

c) Resolver, con aplicación del procedimiento previsto para los incidentes de ejecución, las peticiones o quejas que los internos formulen en relación con el régimen y el tratamiento penitenciario en cuanto afecten sus derechos.

d) Resolver, por vía de recurso, las reclamaciones que formulen los internos sobre sanciones disciplinarias.

e) Aprobar las sanciones de aislamiento por más de cuarenta y ocho horas, en celdas.”

 

            Así las cosas, es claro que la Ley ha creado la figura del Juez de Ejecución como un juez especializado que  con ese carácter ha asumido las funciones de control de la legalidad penitenciaria y de garantía contra la eventual arbitrariedad administrativa en materia penitenciaria.

 

            Ahora, como ha indicado la Doctrina, los jueces de ejecución de la pena han asumido, con el carácter de jurisdicción especializada, tanto, funciones propias de la ejecución penal  como de control contencioso administrativo específicamente sobre la administración penitenciaria. Al respecto, citamos lo escrito por PEREZ CEPEDA:

 

“(..)los jueces de Vigilancia ejercerán funciones jurisdiccionales – sustituyendo a los órganos sentenciadores – en lo relativo a ejecución y, en segundo lugar, desarrollarán control jurisdicción sobre la administración penitenciaria.

En consecuencia, puede afirmarse que el JVP ejerce una doble jurisdicción:

a. Jurisdicción en la ejecución de las penas privativas de libertad (….)

b. Jurisdicción de control contencioso administrativo.” (PEREZ CEPEDA, ANA ISABEL. EL JUEZ DE VIGILANCIA PENITENCIARIA Y SUS COMPETENCIA. En: LECCIONES Y MATERIALES PARA EL ESTUDIO DEL DERECHO PENAL. TOMO VI. DERECHO PENITENCIARIO. Iustel, Madrid. 2010. P. 270)

 

            En efecto, debe subrayarse que las competencias especializadas, y por tanto exclusivas,  de ejecución del Juez de Ejecución son aquellas relativas al cumplimiento de la pena – así como medidas de seguridad - y su modificación, y las contenciosas administrativas son aquellas relacionadas con las condiciones de los centros penitenciarios, incluyendo las condiciones de hacinamiento,  y la resolución de los recursos relacionados con reclamos interpuestos por los privados de libertad, especialmente los vinculados con sus derechos penitenciarios y las sanciones disciplinarias que se les hallan impuesto.

 

            Ahora bien, el proyecto de Ley no modifica la naturaleza de las competencias especializadas y exclusivas del Juez de Ejecución de la Pena.

 

            Por el contrario, el proyecto de Ley, específicamente en sus artículos 194 y 205, se circunscribe a reafirmar el alcance general de las competencias del Juez de Ejecución de la Pena, el cual se conceptualiza como un Juez Especializado que tiene competencias exclusivas sobre ejecución de la penal y que ejerce el control de legalidad sobre la administración penitenciaria a efecto de controlar eventuales arbitrariedades y en protección de los derechos de los privados de libertad. Esta competencia, se reafirma, se extiende no sobre los privados de libertad por penas impuestas, sino a las personas recluidas por medidas de seguridad. Esto según lo dispone expresamente el artículo 238 del proyecto de Ley.

 

            Luego, conviene subrayar que el proyecto de Ley reformaría expresamente el Código Penal, específicamente sus artículos 98, 99 y 100, a efecto de disponer que las personas a las que se les aplique una medida seguridad que implique reclusión, deberán ser internadas en el Centro de Atención a Personas con Enfermedad Mental en conflicto con la Ley creado, al efecto,  en virtud de lo ordenado por la Sala Constitucional en su voto  N.° 4555-2009 de las 08:23 horas de 20 de marzo de 2009. Centro que evidentemente permanecería bajo la competencia del juez de ejecución de la pena.

 

            Finalmente, debe subrayarse una cuestión de técnica legislativa que eventualmente podría incidir directamente el funcionamiento futuro del Centro de Atención a Personas con Enfermedad Mental en conflicto con la Ley.

 

            En este orden de ideas, se impone apuntar que el artículo 97 del proyecto reserva la competencia para imponer medidas de seguridad, incluyendo la reclusión en el Centro, a favor del tribunal sentenciador. Sin embargo, la proposición de Ley, en su numeral 98, dispondría que para la aplicación de esas medidas se requiera el dictamen médico psiquiátrico de la medicatura forense o del equipo multidisciplinario del propio Centro.

 

            Es decir que el proyecto de Ley le permitiría, eventualmente, al Juez de la Pena a requerir el dictamen médico psiquiátrico – necesario para comprobar las capacidades mentales superiores disminuidas – ya sea a la medicatura forense o al equipo técnico del propio Centro.

 

            Lo anterior podría conllevar algunas dificultades, tal y como el supuesto en que los criterios utilizados por la medicatura forense difieran, sustancialmente, de aquellos utilizados por el personal del Centro. Esto, por supuesto, podría implicar conflictos técnicos que afectarían el funcionamiento del centro – por ejemplo en punto a la definición del perfil que debe tener una persona para ingresar al Centro – pero también podría afectar la seguridad jurídica del sistema penal, particularmente en orden a su previsibilidad para determinar cuáles personas en conflicto con la Ley Penal deben ser recluidas en un centro penitenciario y cuáles deben ir al Centro especializado en medidas de seguridad.

 

 

C.                CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto se tiene por evacuada la consulta del texto sustitutivo del proyecto de Ley N.° 18.867.

 

 

                                                                                Atentamente,

 

 

 

                                                                                Jorge Oviedo Álvarez

                                                                                Procurador Adjunto 

 

JOA/jmd