24 de junio, 2014

OJ-064-2014

 

Señora

Flor Sánchez Rodríguez

Jefa

Comisión Permanente Especial de Derechos Humanos

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su oficio DH-27-2014 de 16 de junio de 2014.

 

Mediante oficio DH-27-2014 de 16 de junio de 2014 se nos ha puesto en conocimiento el acuerdo de la Comisión Permanente Especial de Derechos Humanos de  someter a consulta el texto sustitutivo del expediente N° 18.405 “Ley de Protección de la Sociedad frente al Negocio de las Cuarterías que ponen en peligro la Vida y la Seguridad de las Personas”.

 

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).

 

Con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los tres siguientes extremos: a. En orden a la policía sanitaria en materia de edificaciones para la habitación de personas, b. Cuestiones de técnica legislativa.

 

 

A.                EN ORDEN A LA POLICÍA SANITARIA EN MATERIA DE EDIFICACIONES PARA LA HABITACIÓN DE PERSONAS

 

El poder de policía que ejerce el Poder Ejecutivo, en virtud del artículo 140.6 de la Constitución, comprende la denominada policía sanitaria, la cual conlleva la prevención en materia de salubridad de las viviendas y, por supuesto, la posibilidad de inspección para evitar un uso de las habitaciones que ponga en peligro no solamente la salubridad sino también la seguridad de sus moradores y de terceros. En el tema ver el dictamen C-222-2010 de 5 de noviembre de 2010 (También puede verse BIELSA, RAFAEL. COMPENDIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO. Buenos Aires, 1957, P. 336)

 

Luego, la Ley General de Salud (LGS), ha previsto una serie de disposiciones, vigentes, en relación con la salubridad de las viviendas.

 

Así, el artículo 312 LGS ha establecido que tanto la construcción, como la reparación y modificación de una edificación destinada a vivienda – permanente o transitoria – de personas, requiere cumplir con las normas sanitarias que dicte, al efecto, el Poder Ejecutivo. Estas normas sanitarias deben proteger la seguridad y la salud de las personas.

 

Asimismo, el numeral 313 LGS ha previsto que toda vivienda, familiar o multifamiliar, deba cumplir con los requisitos mínimos sanitarios, especialmente en relación con los materiales, la distribución interna de las viviendas, las dimensiones mínimas de los compartimentos, la iluminación y ventilación. Además de contar con abastecimiento continuo de agua, sistemas de eliminación de excretas y artefactos sanitarios primarios.

 

“ARTICULO 312.- Toda persona requerirá permiso del Ministerio para proceder a la construcción, reparación o modificación de cualquier edificación destinada a la vivienda permanente o transitoria de las personas y tal permiso sólo le será concedido cuando acredite, con los planos respectivos, que dará cumplimiento a las normas sanitarias dictadas por el Poder Ejecutivo, respecto de los requisitos que la edificación deberá llenar, según su naturaleza y destino, a fin de resguardar la seguridad y la salud de sus habitantes. Las edificaciones a que este artículo se refiere no podrán ser ocupadas, en parte o totalmente, sin la previa autorización del Ministerio.

ARTICULO 313.- Toda vivienda individual, familiar o multifamiliar, deberá cumplir con los siguientes requisitos sanitarios:

1. Localización en áreas que no ofrezcan peligro para la salud y el bienestar de los ocupantes.

2. Orientación adecuada, a fin de aprovechar las circunstancias naturales y artificiales del ambiente, en beneficio de la salud y bienestar de los ocupantes.

3. Construcción con materiales adecuados que ofrezcan estabilidad, seguridad y buenas condiciones sanitarias.

4. Distribución interior adecuada, a fin de hacerla funcional y conforme al uso para el cual se destine.

5. Dimensiones mínimas y áreas adecuadas de compartimientos.

6. Iluminación natural y artificial adecuadas.

7. Ventilación natural o artificial adecuadas.

8. Medios de saneamiento básico:

a) Abastecimiento continuo de agua potable, en cantidad y presión suficientes, accesibles a todos los ocupantes.

b) Sistemas adecuados de eliminación de excretas, de aguas negras, servidas y pluviales aprobados por la autoridad de salud.

c) Artefactos sanitarios primarios mínimos.”

 

            En este mismo sentido, conviene señalar que el artículo 315 LGS prevé expresamente  una obligación de los propietarios y administradores de viviendas destinadas al alquiler,  de cumplir con todas las obligaciones sanitarias respectivas.

 

“ARTICULO 315.- Los propietarios y administradores de viviendas y  locales de alquiler, están en la obligación de dotar a sus inmuebles de las condiciones, instalaciones y servicios exigidos por las normas sanitarias reglamentarias a fin de ofrecer a los arrendatarios y ocupantes, condiciones de sanidad y seguridad adecuados.”

 

            Ahora bien, la Ley General de Salud también ha otorgado al Ministerio de Salud competencias para ordenar medidas sanitarias en caso de que los propietarios o administradores de las edificaciones destinadas a viviendas, incluyendo aquellas que son de alquiler, incumplan con los requisitos sanitarios impuestos.

 

            En este orden de ideas, la Ley General de Salud habilita al Ministerio de Salud para ordenar al dueño el realizar las obras que se estimen necesarias e incluso para declarar inhabitable o insalubre una vivienda y de forzar su desalojo, lo cual, obviamente, incluye las cuarterías.

           

“ARTICULO 319.- Cuando un inmueble se constituyere, por su condición o estado, en peligro para la salud o seguridad de los ocupantes o de los vecinos, la autoridad sanitaria podrá ordenar al dueño que realice las obras necesarias o tome las medidas que hubiere menester dentro del plazo perentorio que fije y si el responsable no lo hiciere, la autoridad sanitaria podrá ejecutar directamente la acción correctiva a costa del causante.

 

ARTICULO 320.- Serán declarados inhabitables por la autoridad de salud las habitaciones y edificios que por su estado ruinoso o que por existir en ellos seguridad de sus moradores o sus vecinos.De igual manera serán declaradas insalubres las que no reúnan los requisitos que indican los reglamentos sanitarios y de construcciones.

 

ARTICULO 321.- Calificada de inhabitable o de insalubre una habitación o edificio, se comunicará al propietario o encargado fijándole un plazo dentro del cual debe proceder al desalojamiento, demolición o reparación, según el caso. Si no se cumpliere la orden dada se procederá a desalojar, por medio de la guardia civil si fuere necesario, a los moradores o a quienes permanezcan en la casa edificio o local y se dispondrá que se clausuren éstos por la misma guardia, o que se practiquen las reparaciones o demolición por el Ministerio.”

 

Además es necesario señalar que tal y como lo dispone el artículo  312 LGS, ya transcrito en relación con el numeral 380 de esa misma norma, las Municipalidades no pueden otorgar permisos de construcción a obras que no cuenten con la respectiva autorización sanitaria del Ministerio de Salud. En el tema conviene citar lo señalado en el dictamen C-259-2002 de 30 de setiembre de 2002:

 

 “De lo anterior, se desprende claramente que el rechazo de patentes municipales o de permisos de construcción debe estar fundamentado en una ley o un reglamento, de acuerdo con el artículo 81 del Código Municipal. Consecuentemente, al existir prohibición expresa en la Ley General de Salud de otorgar cualquiera de éstos, sin contar de previo con el permiso del Ministerio, lo convierte en un requisito imprescindible para el otorgamiento del permiso o patente por parte de la Municipalidad, sin el cual no sería posible otorgarlo.”

 

      Así las cosas, debe indicarse que el proyecto de Ley N.° 18.405, que aquí se comenta, sustancialmente innovaría en cuanto pretende adicionar expresamente una obligación de los inspectores municipales de denunciar administrativamente ante el Ministerio de Salud aquellas situaciones en que detecten una edificación en condiciones inhabitabilidad o que haya sido transformada en cuartería. Al respecto, transcribimos los párrafos que se pretenden agregar al artículo 75 del Código Municipal:

 

“Cuando los inspectores o funcionarios municipales detecten que una propiedad con construcción está siendo usada o convertida en cuartería deberán, de forma inmediata, poner en conocimiento al Ministerio de Salud y al Cuerpo de Bomberos, de esa circunstancia, a efecto de realizar los estudios y las inspecciones técnicas que determinen la habitabilidad, y constatar si se emitieron permisos constructivos.

Cuando en un lote exista una edificación inhabitable o convertida en cuartería que arriesgue la vida, el patrimonio o la integridad física de terceros, o cuyo estado favorezca la comisión de actos delictivos, la municipalidad deberá formular la denuncia correspondiente ante las autoridades de salud, migratorias, y de policía, y colaborar con ellas en el cumplimiento de la ley.”

 

        En todo caso, conviene apuntar que ya actualmente, la Ley de Construcciones, particularmente su artículo 87, le atribuye a las municipalidades una competencia de vigilancia edilicia que le habilita para verificar que los munícipes cumplan con las normas técnicas y legales fijados en el ordenamiento, lo cual conlleva una obligación de sus inspectores de denunciar las edificaciones en situación de insalubridad, inhabilidad o que hayan sido transformadas en cuarterías sin autorización sea sanitaria o municipal. En el tema citamos lo indicado en el dictamen C-259-2002 de 30 de setiembre de 2002:

 

“       La competencia de inspección o vigilancia edilicia atribuida a las municipalidades, constituye una forma más de manifestación de las potestades de imperio que poseen las entidades municipales a la hora no sólo de velar por las adecuadas condiciones de vida en las áreas urbanas, sino además en razón de sus atribuciones de planificación y desarrollo urbano sostenible (artículos 15 LPU y 26 y 27 de la ley orgánica del ambiente). Y es que según lo visto hasta ahora, esta potestad se encuentra en estrecha relación con el otorgamiento de licencias o permisos de construcción, pues es mediante la inspección o vigilancia de las construcciones, que el gobierno municipal puede verificar que los munícipes cumplan con las normas técnicas y legales fijados en el ordenamiento territorial y con las condiciones impuestas en la respectiva autorización. Al respecto, dispone la ley de construcciones:

 

“Artículo 87.- La Municipalidad ejercerá vigilancia sobre las obras que se ejecuten en su jurisdicción así como sobre el uso que se les esté dando. Los Inspectores Municipales son sus Agentes, que tienen por misión vigilar la observancia de los preceptos de este Reglamento.” (El resaltado no es del original)

 

Así las cosas, la ley delimita esta atribución asignándole un contenido mediante la imputación de dos potestades administrativas: primero, vigilar el ejercicio del derecho de edificación en su ámbito territorial y segundo, vigilar la conformidad con el ordenamiento del uso que se le dé a lo edificado, o sea, la regularidad en el uso urbanístico del suelo. Estas potestades implican injerencias administrativas en el ejercicio del ius aedficandi y el derecho de transformación, y en forma mediata, el derecho al usufructo, todas ellas manifestaciones del derecho a la propiedad privada a través de la atención a varias de sus manifestaciones.”

 

 

B.                CUESTIONES DE TECNICA LEGISLATIVA

 

            La técnica legislativa requiere que en el proceso de elaboración de la Ley, se determine si efectivamente, el proyecto de Ley que se examine, responde a una necesidad de innovar en el ordenamiento jurídico. Es decir que se examine si el proyecto de Ley realmente implica una innovación en el ordenamiento legal. (Al respecto, ver el Cuestionario Alemán utilizado usualmente en nuestro ámbito legislativo, MUÑOZ QUESADA, HUGO ALFONSO. LA SITUACIÓN DE LA TÉCNICA LEGISLATIVA EN COSTA RICA. En: LA TÉCNICA LEGISLATIVA EN CENTROAMÉRICA Y REPÚBLICA DOMINICANA. IIDH. San José, 2001)

 

            En este sentido, conviene apuntar que en el proyecto de Ley N.° 18.405 se pretende adicionar un artículo 355 Bis a la Ley General de Salud que habilite al Ministerio de Salud a ordenar la clausura de las edificaciones que sirvan de cuartería y que sean inhabitables o insalubres.

 

            Al respecto, debe insistirse en que los artículos 319 y siguientes de la Ley General de Salud le atribuyen al Ministerio de ese ramo, la potestad para declarar inhabitable o insalubre una edificación de vivienda, incluyendo los edificios que alberguen habitaciones para alquilar. Incluso dicha norma indica que las autoridades sanitarias contarán con el auxilio de la Fuerza Pública para el desalojo de esas edificaciones cuando sea necesario.

 

            En otro orden de cosas, es necesario apuntar que también la técnica legislativa requiere que se examine el impacto que la nueva regulación tendría en la actividad y en el financiamiento de las instituciones.

 

            En este orden de ideas, se impone acotar que el proyecto de Ley N.° 18.405 establecería que el Cuerpo de Bomberos, a petición de los colindantes, realizaría inspecciones y estudios para determinar el potencial peligro que implican las cuarterías.

 

            Esto implicaría, por consecuencia, que el Cuerpo de Bomberos, regulado por Ley N:° 8228 de 19 de marzo de 2002, debería prestar el servicio de estudios técnicos ante la simple presentación de la petición de un interesado. Esto a cuenta del propio Cuerpo de Bomberos.

 

            Así las cosas, se estima, a la luz de la técnica legislativa, que sería conveniente realizar los estudios técnicos necesarios para determinar el costo e impacto que esta nueva competencia eventualmente tendría sobre el Cuerpo de Bomberos, tanto en su financiamiento como actividad.

 

 

C.                CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto se tiene por evacuada la consulta del proyecto de Ley N.° 18.405.

 

 

                                                                                Atentamente,

 

                                                                                Jorge Oviedo Álvarez

                                                                                Procurador Adjunto 

JOA/jmd