19 de junio, 2014

C-196-2014

                                  

Dra. Sandra García Pérez

Municipalidad de San José

Alcalde

 

 Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República doy respuesta  a su oficio ALCALDIA-2468-2014 de 25 de abril de 2014.

 

Mediante el oficio ALCALDIA-2468-2014 de 25 de abril de 2014, la Alcalde de la Municipalidad de San José consulta si corresponde al Presidente de la República conocer y resolver la recusación que se haya planteado directamente en contra de la Alcaldía dentro de un procedimiento disciplinario cuya resolución corresponde a aquellas materias de su exclusiva competencia.

 

Luego consulta si en el caso de proceder la recusación, si corresponde designar al Vicealcalde para conozca de los asuntos disciplinarios correspondientes.

 

A efecto de cumplir lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se ha adjuntado el oficio DAJ-978-2014 fechado 25 de abril de 2014 (sic), elaborado por la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Municipalidad en el cual concluye que, efectivamente, corresponde al Presidente de la República conocer de la recusación que se planteé contra un alcalde municipal. Asimismo, se señaló que corresponde al Vicealcalde suplir al Alcalde en caso de que la recusación prospere.

 

Ergo, y en orden a atender la consulta es necesario abordar los siguientes extremos: a. Corresponde al Concejo Municipal conocer de la recusación del Alcalde, b. En orden a la suplencia del Alcalde en caso de su recusación.

 

 

A.                CORRESPONDE AL CONCEJO MUNICIPAL CONOCER DE LA RECUSACION DEL ALCALDE

 

Es indudable que el artículo 31 del Código Municipal ha establecido, de forma expresa, el procedimiento que debe seguirse en caso de que se presente  una gestión  de recusación que inhiba al Alcalde de participar en las deliberaciones del Concejo Municipal.

En este sentido, la disposición en comentario ha previsto que, en estos casos, es el Concejo, el órgano que debe resolver la recusación. Esto en el caso de que el Alcalde no se haya excusado.

 

“Artículo 31. — Prohíbese al alcalde municipal y a los regidores:

 

a) Intervenir en la discusión y votación en su caso, de los asuntos en que tengan ellos interés directo, su cónyuge o algún pariente hasta el tercer grado de consanguinidad o afinidad.

 

b) Ligarse a la municipalidad o depender de ella en razón de cargo distinto, comisión, trabajo o contrato que cause obligación de pago o retribución a su favor y, en general, percibir dinero o bienes del patrimonio municipal, excepto salario o dietas según el caso, viáticos y gastos de representación.

 

c) Intervenir en asuntos y funciones de su competencia, que competan al alcalde municipal, los regidores o el Concejo mismo. De esta prohibición se exceptúan las comisiones especiales que desempeñen.

 

d) Integrar las comisiones que se creen para realizar festejos populares, fiestas cívicas y cualquier otra actividad festiva dentro del cantón.

 

Si el alcalde municipal o el regidor no se excusare de participar en la discusión y votación de asuntos, conforme a la prohibición establecida en el inciso a) de este artículo, cualquier interesado podrá recusarlo, de palabra o por escrito, para que se inhiba de intervenir en la discusión y votación del asunto. Oído el alcalde o regidor recusado, el Concejo decidirá si la recusación procede. Cuando lo considere necesario, el Concejo podrá diferir el conocimiento del asunto que motiva la recusación, mientras recaban más datos para resolver.”

 

No obstante lo anterior, es notorio que el Código Municipal no contiene ninguna disposición expresa en relación con el procedimiento que debe seguirse para el supuesto de que la gestión de recusación se planteé, de forma, directa, contra un alcalde dentro de un procedimiento disciplinario cuya resolución corresponda a aquellas materias de su exclusiva competencia.

 

Luego, debe indicarse que ha sido posición sostenida de la jurisdicción contenciosa, actuando como jerarca impropio, que el alcalde municipal sí puede ser recusado aún en materia de su exclusiva competencia, y que por tanto, se encuentra sujeto, en términos generales, a lo que preceptúan los artículos 230 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública. Al respecto, conviene transcribir lo señalado en la resolución N.° 446-2011 de las 3:00 del 18 de noviembre de 2011:

 

“V.-

OBSERVACIONES.- No obstante las anteriores consideraciones, se estima no sólo conveniente, sino necesario indicarle al Órgano Director y Decisor del Proceso, que el Código Municipal, no tiene previsto la tramitación en cuanto a la recusación, por lo que se aplica supletoriamente lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública ; y que el artículo 238 de dicha ley dice: Artículo 238.-

1. Las resoluciones que se dicten en materia de abstención no tendrán recurso alguno.

2. Las que se dicten con motivo de una recusación tendrán los recursos administrativos ordinarios.

3. Lo anterior, sin perjuicio de la potestad del órgano de alzada y de los tribunales, al conocer del acto final, de revisar de oficio o gestión de parte, los motivos de abstención que hubieren podido implicar nulidad absoluta, así como de apreciar discrecionalmente los demás. (El subrayado no es del original.)

Por lo que en razón de la decisión que se tome en cuanto a la recusación, el administrado podrá interponer los recursos ordinarios (revocatoria y apelación), que los entrará a conocer el Alcalde Municipal, que es el competente por ser el superior de ambos órganos y no este Tribunal como jerarca impropio del Órgano Municipal.” (Ver también resoluciones  No. 13 -2012 de las 15:25 horas del veinte de enero del 2012, No.  446-2011-Bis de las 15:00 horas del treinta de marzo del 2012 y  No. 446-2011 del   dieciocho de noviembre del dos mil once)

 

            Ergo, es claro que, en aplicación del artículo 236.4 de la Ley General de la Administración Pública, de presentarse una recusación contra el alcalde en un procedimiento administrativo de su competencia – y, por supuesto, en la eventualidad de que éste no se abstenga -, la misma debe ser resuelta por el órgano llamado a resolver.

 

“Artículo 236.-

1. Cuando hubiere motivo de abstención, podrá también recusar al funcionario la parte perjudicada con la respectiva causal. 

2. La recusación se planteará por escrito, expresando la causa en que se funde e indicando o acompañando la prueba conducente. 

3. El funcionario recusado, al recibir el escrito, decidirá el mismo día o al siguiente si se abstiene o si considera infundada la recusación, y procederá, en todo caso, en la forma ordenada por los artículos anteriores. 

4. El superior u órgano llamado a resolver, podrá recabar los informes y ordenar las otras pruebas que considere oportunos dentro del plazo improrrogable de cinco días, y resolverá en la forma y términos señalados en los artículos anteriores.

5. No procederá la recusación del Presidente de la República” (El subrayado no es del original)

 

            En efecto, es claro que, por regla general, el órgano llamado a resolver la recusación es el superior jerárquico del funcionario recusado, sea el que conoce en alzada. Doctrina también de los numerales 231 y 232 de la Ley General de la Administración Pública.

 

            Sin embargo, es también notorio que el numeral 236.4, aquí subrayado, prevé que existan situaciones donde el órgano llamado a resolver la recusación no sea el superior jerárquico del recusado, aunque por supuesto, deba ser un órgano de la jerarquía superior de la administración, sea el responsable de mantener la buena marcha de la actividad del ente. Al respecto, conviene citar el dictamen C-116-2006 de 20 de marzo de 2006:

 

“Nos corresponde ahora responder la tercera interrogante de la consulta. La respuesta es que el órgano competente para conocer de las recusaciones que se planteen contra el Regulador (a) General en materia laboral, es la Junta Directiva. Esta conclusión tiene como fundamento, en primer lugar, tal y como lo establecimos en el dictamen C-196-2002, que la Junta Directiva deviene en el superior jerárquico, por regla general, en materia de agotamiento de la vía administrativa, por lo que debe de actuar de conformidad con el numeral 231 de la Ley General de la Administración Pública. Por último, debe quedar claro que la Junta Directiva, cuando conoce de la recusación, no está resolviendo el asunto propio de la materia laboral, sino otro muy distinto, aunque sea una especie de prejudicialidad que debe resolver el órgano legalmente competente antes de que se conozca el fondo del asunto. Desde esta perspectiva, no se podría afirmar que la Junta Directiva, al conocer y resolver la recusación, está usurpando una materia que el legislador le asignó al Regulador (a) General. Esta postura es insostenible por una cuestión elemental, y es que lo que se discute en el asunto previo es una materia diferente a la que se conoce en el asunto principal, pues en aquel lo que se trata de establecer es si se dan o no los supuestos que permitan aceptar o no la recusación planteada, por lo que la Junta Directiva no estaría conociendo de la materia laboral en estricto sentido.”

 

            Además es evidente que, un principio de Derecho, exige que  el órgano que resuelva la recusación, deba ser un funcionario distinto del que haya sido objeto de recusación. (FERNANDEZ RAMOS, SEVERIANO et. Al. LA IMPARCIALIDAD EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: ABSTENCION Y RECUSACION. Aranzadi, Madrid. 2012, P. 143)

 

En todo caso, debe subrayarse en que solamente en caso de que no exista un órgano jerárquico  superior con la competencia para conocer la recusación, ésta pueda ser conocida y resuelta por el Presidente de la República. Esto en virtud del artículo 232.2 de la Ley General de la Administración Pública. (Al respecto, puede verse el voto  de la Sala Constitucional N.° 339-1999 de las 2:48 horas del 20 de enero de 1999  relativo a la recusación de la Junta Directiva – órgano superior supremo – de un Banco Estatal)

 

En este orden de ideas, se impone señalar, en primer lugar, que es reconocido que entre el Alcalde y el Concejo Municipal no existe una relación jerárquica sino una relación interadministrativa de coordinación – pues ambos  integran el gobierno municipal-. Al respecto, puede verse el voto de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia N.° 776-C-S1-2008 de las 9:25 horas del 20 de noviembre de 2008:

 

“(…) debe destacarse que en el contexto actual, los ayuntamientos tienen un régimen bifronte, compuesto por dos centros jerárquicos de autoridad, los que, por disposición expresa del artículo 169 de la Constitución Política y 3 y 12 del Código Municipal, conforman el Gobierno Municipal (jerarquía superior) de las Corporaciones Municipales. Por un lado, el Concejo, integrado por regidores de elección popular, con funciones de tipo política y normativa (ordinal 12 del C.M), es decir, trata de un órgano de deliberación de connotación política. Por otro, el Alcalde, funcionario también de elección popular (artículo 12 del C.M.), con competencias de índole técnica, connotación gerencial y de ejecución (numerales 14 al 20 ibidem). Su marco competencial se vincula a funciones ejecutivas y de administración. Entre ambos, no existe un ligamen jerárquico, sino una relación interadministrativa de coordinación, necesaria para la labor de  administración de los intereses y servicios locales del cantón a cargo del Gobierno Municipal que ambos conforman, en los términos del artículo 169 constitucional. Más simple, el Alcalde no es inferior jerárquico del Concejo; son órganos con competencias coordinadas pero no sujetas que en definitiva deben complementarse para un funcionamiento eficiente y ágil de los ayuntamientos. Su deber de velar por el debido cumplimiento de los acuerdos municipales no presupone una sujeción jerárquica con el Concejo”

 

            Sin embargo, debe denotarse, en segundo lugar, que el órgano superior supremo de las municipalidades es su respectivo Concejo Municipal por tratarse del órgano superior jerárquico del gobierno municipal no solamente representativo sino de carácter deliberativo y plural. Al respecto, conviene citar lo señalado en el dictamen C-321-2011 de 19 de diciembre de 2011 – reiterado por el C-37-2014 de 7 de febrero de 2014-:

 

“Si bien debe admitirse que los ayuntamientos tienen un “régimen bifronte”, compuesto por dos centros jerárquicos de autoridad, que por disposición expresa del artículo 169 de la Constitución Política y 3 y 12 del Código Municipal, conforman el Gobierno Municipal (jerarquía superior) de las Corporaciones Municipales: Por un lado, el Concejo, integrado por regidores de elección popular, con funciones de tipo política y normativa (ordinal 12 del C.M); es decir, se trata de un órgano de deliberación de connotación política. Y por otro, el Alcalde, funcionario también de elección popular (artículo 12 del C.M.), con competencias de índole técnica, connotación gerencial y de ejecución (numerales 14 al 20 ibidem). Y que entre ambos no existe un ligamen jerárquico, sino una relación interadministrativa de coordinación necesaria para la labor de  administración de los intereses y servicios locales del cantón a cargo del Gobierno Municipal que ambos conforman (artículo 169 constitucional) (Al respecto véase la resolución Nº 000776-C-S1-2008 de las 09:25 horas del 20 de noviembre de 2008, Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia). Lo cierto es que en el caso de las corporaciones municipales, dadas las atribuciones que le son asignadas en el artículo 13 del Código Municipal, no cabe duda de que el “órgano superior supremo de la jerarquía administrativa” es el Concejo municipal, tal y como lo hemos sostenido en el dictamen C-048-2004^[4] de 2 de febrero de 2004 (confirmado en el C-028-2010 de 25 de febrero de 2010) –esto con base en la resolución N° 3683-94 de las 8:48 hrs. de 22 de julio de 1994, de la Sala Constitucional-; por lo que  sería ese cuerpo colegiado quien tendría la legitimación para declarar la nulidad, en vía administrativa, de un acto favorable al Administrado.”

            Así las cosas, debe indicarse que corresponde al Concejo Municipal - en el tanto dicho órgano deliberante es el órgano superior supremo del ayuntamiento y en por tanto responsable por la buena marcha de la municipalidad - conocer de la recusación planteada contra el respectivo alcalde aún dentro de un procedimiento disciplinario en materia exclusiva de su competencia.

 

            Debe precisarse, en todo caso, que  cuando el Concejo Municipal conozca de la recusación del Alcalde, no se estaría avocando el conocimiento del asunto de fondo – mucho menos resolviéndolo – sino que se circunscribiría a determinar si existe una causa o motivo legal de abstención que requiera, en pro de la imparcialidad y la buena administración, que el Alcalde se aparte del conocimiento y resolución de un procedimiento administrativo en particular.

           

 

B.                EN ORDEN A LA SUPLENCIA DEL ALCALDE EN CASO DE SU RECUSACION.

 

            Luego, en el supuesto de que un Alcalde sea efectivamente recusado, lo procedente es que se aplique lo dispuesto en el artículo 14 del Código Municipal a efecto de que el Vicealcalde Primero le supla.

 

            En relación con el alcance del artículo 14 en comentario y de la figura del Vicealcalde primero conviene transcribir lo señalado en la Opinión Jurídica OJ-006-2014 de 14 de enero de 2014 – la cual comprende una relación circunstanciada de los precedentes administrativos de nuestra jurisprudencia -:

 

“A.                EN ORDEN A NUESTROS ANTECEDENTES EN RELACION CON EL ARTÍCULO 14 DEL CODIGO MUNICIPAL

 

            Corresponde al artículo 14 del Código Municipal (CM) regular las suplencias del alcalde municipal y la función que desempeñan los Vicealcaldes Primero y Segundo en la satisfacción de dichas suplencias. Por claridad, se transcribe el artículo 14 CM:

 

“Artículo 14.-

Denomínase alcalde municipal al funcionario ejecutivo indicado en el artículo 169 de la Constitución Política.

            Existirán dos vicealcaldes municipales:  un(a) vicealcalde primero y un(a) vicealcalde segundo. El (la) vicealcalde primero realizará las funciones administrativas y operativas que el alcalde titular le asigne; además, sustituirá, de pleno derecho, al alcalde municipal en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.

            En los casos en que el o la vicealcalde primero no pueda sustituir al alcalde, en sus ausencias temporales y definitivas, el o la vicealcalde segundo sustituirá al alcalde, de pleno derecho, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.

            En los concejos municipales de distrito, el funcionario ejecutivo  indicado en el artículo 7 de la Ley N.° 8173, es el intendente distrital quien tendrá las mismas facultades que el alcalde municipal. Además, existirá un(a) viceintendente distrital, quien realizará las funciones administrativas y operativas que le asigne el o la intendente titular; también sustituirá, de pleno derecho, al intendente distrital en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.

            Todos los cargos de elección popular a nivel municipal que contemple el ordenamiento jurídico serán elegidos popularmente, por medio de elecciones generales que se realizarán el primer domingo de febrero, dos años después de las elecciones nacionales en que se elija a las personas que ocuparán la Presidencia y las Vicepresidencias de la República y a quienes integrarán la Asamblea Legislativa. Tomarán posesión de sus cargos el día 1º de mayo del mismo año de su elección, por un período de cuatro años, y podrán ser reelegidos.”

 

Ahora bien, es oportuno señalar que ya este Órgano Superior Consultivo se ha pronunciado sobre el alcance de este artículo 14 CM.

 

Al respecto, es importante transcribir las conclusiones del criterio emitido a través del dictamen C-109-2008 de 8 de abril de 2008 – criterio reiterado en el dictamen C-235-2011 de 16 de setiembre de 2011 y C-49-2011 de 2 de marzo de 2011:

 

“1.                      El vicealcalde primero es el funcionario llamado a sustituir al alcalde municipal en el evento de que éste último se ausente temporal o definitivamente, sustitución que opera de pleno derecho y apareja las mismas responsabilidades y competencias del alcalde durante el tiempo que se prolongue la sustitución.

 

2.                      El vicealcalde segundo deberá sustituir al acalde municipal únicamente en el supuesto de que el vicealcalde primero no lo pueda hacer. Para tales efectos, tendrá las mismas responsabilidades y competencias del alcalde durante el plazo que le corresponda sustituirlo.

 

3.                      La ausencia temporal o definitiva del vicealcalde primero no implica en modo alguno que el vicealcalde segundo pase a ocupar su puesto –cuyas funciones, según vimos, son de tiempo completo–, sino que, ante la ausencia del vicealcalde primero, únicamente le corresponde asumir la sustitución del alcalde en los casos en que, como dijimos, éste se ausente temporal o definitivamente.”

 

            Así las cosas, debe insistirse, en que el tenor literal del artículo 14 CM ha establecido que el Vicelalcalde primero, suplirá de pleno derecho, al Alcalde en sus ausencias, incluyendo aquellas ausencias definitivas suscitadas por su renuncia. (Sobre la renuncia del Alcalde, ver artículo 14.f CM)

 

            Luego, si el Vicealcalde primero se encuentra en un caso en que está imposibilitado para suplir la ausencia del Alcalde, ésta sería suplida, de pleno derecho, por el Vicealcalde Segundo.          

 

Sin embargo, en la especie de la ausencia definitiva del Vicealcalde primero, ocasionada también por su eventual renuncia, la Ley no ha previsto que el Vicealcalde segundo pueda suplir esa vacancia emergente. Tampoco lo podría hacer en el supuesto de ausencias temporales.

 

            Dicho de otro modo, conforme el artículo 14 CM, el Vicealcalde segundo no es el suplente natural y de pleno derecho del Vicealcalde primero.

 

            Ergo, en el supuesto en que el Vicealcalde Primero deba suplir la ausencia, temporal o definitiva, del Alcalde y por tanto funja como tal, la Ley no ha dispuesto que el Vicealcalde Segundo, a su vez, supla a aquel en sus funciones administrativas  y operativas.  Igualmente debe indicarse que la renuncia del Vicealcalde primero no implica que el Vicealcalde Segundo le sustituya en el cargo.”

 

            Así las cosas, es claro que, conforme el artículo 14 del Código Municipal, corresponde al Vicealcalde primero, de pleno derecho, suplir las ausencias temporales del Alcalde.

 

            Ahora bien, conforme se indicó en el dictamen C-33-2009 de 10 de febrero de 2009 – concordado con el C-79-2006 de 28 de febrero de 2006 -, debemos entender que en caso de impedimento de un alcalde para resolver un procedimiento por causa de impedimento, excusa o recusación, nos hallamos ante una ausencia temporal para el ejercicio de una función específica, sea el ejercicio de la potestad disciplinaria.

 

            Ergo, corresponde al Vicealcalde primero suplir al Alcalde en dicho supuesto.

 

            No obstante lo cual, debe precisarse que en este tipo de casos, de suplencia del Alcalde por recusación dentro de un procedimiento administrativo, la competencia del Vicealcalde Primero se circunscribiría única y exclusivamente a la función específica de conocer y resolver ese procedimiento. Esto en aras de evitar el ejercicio simultáneo y, por ende, que haya duplicidad de funciones. Por claridad, se transcribe lo señalado en el dictamen C-33-2009:

 

“(…)de esta manera, si el alcalde titular está imposibilitado, por algún motivo de impedimento, excusa o recusación, de tramitar un determinado procedimiento administrativo sancionatorio contra subalternos suyos (asuntos en los que le corresponde decidir); ello significa que, el ejercicio de su potestad disciplinaria se ve limitada con respecto a ese procedimiento en particular, no así con respecto a sus otras atribuciones -contempladas en el numeral 17 del Código Municipal- dentro de las cuales podría ejercer su competencia en materia disciplinaria con respecto a otros procedimientos administrativos sancionatorios.

       Consecuentemente, si bien no estamos ante el caso de una ausencia temporal en sentido estricto, en virtud de que realmente lo que se daría es una ausencia temporal para el ejercicio de una función específica, es decir para el ejercicio de la potestad disciplinaria en un determinado procedimiento administrativo; ello no impide -con fundamento en los numerales 14 y 17 inciso b) del Código Municipal y 2.1, 26.e y 89.2 de la Ley General de la Administración Pública- designar a alguno de los alcaldes suplentes electos para que ejerza la potestad disciplinaria en el procedimiento administrativo sancionatorio en que él esté imposibilitado de conocer y resolver. En ese sentido, -obviamente- la competencia del suplente se vería limitada única y exclusivamente a esa función específica, en aras de evitar el ejercicio simultáneo y, por ende, que haya duplicidad de funciones.”

 

 

C.                CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto, se concluye que corresponde al Concejo Municipal conocer y resolver de la recusación planteada contra un Alcalde dentro de un procedimiento administrativo que, por competencia, le corresponde resolver y en el cual agote vía administrativa.

 

En caso de recusación del Alcalde, y conforme el artículo 14 del Código Municipal, le corresponde al Vicealcalde Primero, de pleno derecho, suplirlo. Su competencia, sin embargo, queda circunscrita al conocimiento y resolución del procedimiento administrativo de cuyo conocimiento haya sido apartado el Alcalde.

 

 

                                                                                Atentamente;

 

                                                                                Jorge Andrés Oviedo Alvarez                      

                                                                                Procurador Adjunto 

 

JOA/jmd