26 de setiembre, 2013

C-204-2013                                                                                                             

 

Señor

Leonardo Garnier Rímolo

Ministro de Educación Pública

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República doy respuesta al oficio DM-1168-09-2013 de 13 de setiembre de 2013 mediante el cual se solicita el dictamen preceptivo y favorable, requerido por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, en orden a anular, por nulidad absoluta, evidente y manifiesta, el acto administrativo de inscripción del Título de Bachiller en Administración de Empresas de la señora xxx, expedido por la Universidad Católica de Costa Rica. Título expedido el 4 de diciembre de 2009 y visible al tomo 66, folio 34 N.° 6053 del Consejo Nacional de Enseñanza  Superior Universitaria Privada.

 

 

I.                    ANTECEDENTES

 

            Luego del análisis del expediente administrativo que se adjuntó a la gestión, consideramos oportuno mencionar los siguientes antecedentes de importancia para la decisión de este asunto:

 

a.    Por oficio CONESUP-SA-649-2011 de 5 de mayo de 2011, el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada (CONESUP) puso en conocimiento del Ministro de Educación el acuerdo tomado en la sesión ordinaria N.° 671-2011 de 23 de marzo de 2011 que consiste en la aprobación de un Informe Curricular N.° 037-03-2011 relativo a una solicitud del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas para anular el acto de inscripción del título universitario expedido por la Universidad Católica de Costa Rica a favor de xxx. En dicho Informe se indicó que la Universidad Católica habría convalidado 10 asignaturas que la señora xxx habría cursado en el Instituto Latino de Formación Integral – institución para universitaria -, siendo que 8 de dichos cursos habrían sido aprobados por la señora xxx sin haber obtenido el respectivo título de bachillerato en educación media. (Ver folios del 2 al 15 del expediente administrativo.)

b.    Por resolución N.° 36-2011 de las 10:00 horas del 25 de mayo de 2011, el Ministro de Educación Pública ordenó abrir un procedimiento administrativo para anular el acto de inscripción del título universitario de la señora xxx y designó al efecto al órgano director. (Ver folios del 16 al 17 del expediente administrativo.)

c.    Por oficio de 6 de junio de 2011, el señor Jean Fabricio Sanabria Alvarez, funcionario designado como órgano director, se excusó de conformar el órgano director. Esto en atención a un acuerdo celebrado entre la Directora Ejecutiva del CONESUP y el Ministro de Educación. (Ver folio 18 del expediente administrativo.)

d.   Por oficio CONESUP-DGA-15-2012 de 8 de febrero de 2012, el señor Esteban Villalobos González, Jefe del Departamento de Gestión Administrativa, remitió copia certificada del expediente administrativo de la señora xxx al señor Diego Solano Ramírez, funcionarios del Departamento Procesa y Procedimental. (Ver folio 24 del expediente administrativo.)

e.    En el expediente administrativo que se remitió consta el título de bachiller en educación media de la señora xxx de fecha 19 de noviembre de 1997. (Ver folio 36 del expediente administrativo.)

f.     En el expediente administrativo consta también la certificación del Instituto Latino de Formación Integral, de acuerdo con la cual, la señora xxx cursó y aprobó  en dicho instituto un total de 13 materias durante los dos primeros trimestres de 1997. (Ver folio 41 del expediente administrativo.)

g.    Además en el expediente administrativo consta la certificación expedida por la Universidad Católica el día 11 de enero de 2010, y que indica que a la señora xxx se le convalidaron 10 materias de las que cursó en Instituto Latino de Formación Integral. (Ver folio 42 del expediente administrativo.)

h.    Que en el expediente administrativo consta el informe de la rectoría de la Universidad Católica de fecha 11 de junio de 2010 (RUC-274-2010) indicando que la boleta de la solicitud de convalidación formulada por la señora xxx señalaba que los cursos del Instituto se habrían concluido en los años 2000 y 2001. (Ver folio 49 del expediente administrativo.)

i. Que en el expediente consta que la señora xxx matriculó la carrera de administración de empresas de la Universidad Católica el 29 de agosto de 2007. (Ver folio 53 del expediente administrativo.)

j. Que mediante resolución N.° 988-2013.MEP de las 15:22 del 19 de febrero de 2013, el Ministro de Educación Pública sustituyó al órgano director anteriormente nombrado, y designó al efecto a los señores Grettel Alfaro Rojas, Heriberto Rojas Cascante y Daniel Barquero Rivera y ordenó nuevamente la apertura del procedimiento administrativo por nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de inscripción del título universitario de la señora xxx (Ver folios 253 a 255 del expediente administrativo.)

k.    Por resolución N.° 1156-2013-MEP se sustituyó a la señora Alfaro Rojas por el señor Olman Hernández Salazar. (Ver folios 259-260 del expediente administrativo.)

l. Por resolución N.° MEP-OD-R-FCG-01 de fecha 9 de abril de 2013, se dictó el acto de inicio del procedimiento administrativo. En dicho acto se indicó la naturaleza y carácter del procedimiento de nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Asimismo se identificó el acto a anular y se señaló el vicio imputado en los siguientes términos “que la convalidación de las dos asignaturas mencionadas anteriormente se realizó en contravención de lo estipulado en el artículo 14, inciso e del Reglamento General del CONESUP que dispone lo siguiente: Para ingresar a cualquier carrera es requisito insoslayable que el estudiante posea el título de Bachiller en Enseñanza Media”. Finalmente se convocó a audiencia oral y privada el 19 de junio de 2013 y se puso a disposición de la parte interesada el expediente respectiva, amén de señalarle los recursos administrativos disponibles. (Ver folios del 263 al 265 del expediente administrativo.)

m.  De acuerdo con constancia de 25 de abril de 2013, suscrita por Heriberto Rojas Cascante, en un primer momento, no fue posible notificar a la señora xxx el acto de inicio del procedimiento administrativo. (Ver folio 266 del expediente administrativo.)

n.    De acuerdo con constancia fechada el 28 de mayo de 2013, la resolución de inicio fue notificada a la señora xxx hasta el 28 de mayo de 2013. (Ver folio 272 del expediente administrativo.)

o.    La audiencia oral y privada se celebró el 19 de junio de 2013 con la presencia de la comparecencia de la señora xxx. (Ver folios 276 a 278 del expediente administrativo.)

p.    En el Informe Final del Órgano Director, N.° MEP-OD-R-FCG-02, se concluyó que el vicio acusado no constituye una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en el tanto su determinación requiere un proceso complejo de investigación e interpretación.

 

 

II.                IMPROCEDENCIA DE RENDIR EL DICTAMEN PRECEPTIVO Y FAVORABLE REQUERIDO

 

Examinados los antecedentes es necesario indicar que no es posible rendir el dictamen preceptivo y favorable.

 

En este sentido debe indicarse que la potestad prevista en el numeral 173 de la Ley General de Administración Pública, tiene un carácter excepcional y extraordinario, por lo que dicho poder anulatorio de actos declarativos de derechos, solamente puede ser ejercitado por la administración en aquellos casos en que la invalidez del acto declaratorio de derechos,  sea no solamente suficientemente grave, pero también tan notoria y palpable que despoja al acto de la protección jurídica que, normalmente, se garantiza a los actos declarativos de derechos a través del procedimiento de lesividad. Al respecto, conviene citar el dictamen C-140-2010 de 15 de julio de 2010:

 

“Así las cosas, la posibilidad de que la Administración anule sus propios actos declarativos de derechos, ha quedado circunscrita a supuestos excepcionales, sea aquellos donde la ausencia de uno o varios de los elementos del acto administrativo sea perceptible aún para una persona sin conocimiento en Derecho. Esto por supuesto excluye todas aquellas situaciones donde, a pesar de la concurrencia de un vicio de nulidad absoluta,  este no resulta perceptible en forma patente, y se requiere por tanto alguna labor de interpretación jurídica para determinarlo. Este criterio fue expuesto con contundencia en el Manual de Procedimiento Administrativo, elaborado por este Órgano Superior Consultivo, en el cual se indicó:

 

“Y en tal sentido, con el fin de no caer en repeticiones innecesarias, debemos indicar que hemos hecho nuestro el criterio expresado por el Tribunal Supremo español, en sentencia de 26 de enero de 1961, en el sentido de que la ilegalidad manifiesta es aquella “--- declarada y patente, de suerte que se descubra por la mera confrontación del acto administrativo con la norma legal, sin necesidad de acudir a interpretación o exégesis”. (Arguedas Chen Apuy y otros. Manual de Procedimiento Administrativo. Procuraduría General. 2007. P. 197)

 

Conviene indicar que el artículo 173 LGAP ha adoptado, entonces, la denominada Teoría de la Evidencia. De acuerdo con esta teoría, los supuestos de nulidad de pleno derecho, declarables por la propia Administración, deben limitarse a aquellos supuestos en los que un ciudadano medio, con conocimiento de todas las circunstancias del caso concreto, puede apreciar la gravedad de la infracción de que adolece el acto. (Al respecto, GARCIA LUENGO, JAVIER. Los supuestos de nulidad de pleno derecho al margen de la Ley de Procedimiento Común. En Revista de Derecho Administrativo. N.° 159. 2002.)

 

A modo de referencia, cabe advertir que la teoría de la evidencia ha sido receptada también por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, cuya jurisprudencia la ha formulado en los siguientes términos: la nulidad de pleno derecho es aquella cuyo vicio es especialmente grave y evidente. (Sentencias del Tribunal de Justicia de 25 de junio de 2000 y 22 de marzo de 2001)

 

No está demás señalar que el carácter manifiesto del vicio es precisamente el fundamento para que se permita a la Administración ostentar la potestad extraordinaria de anular un acto declaratorio de derechos. ORTIZ ORTIZ lo explica al indicar que en el supuesto de una nulidad evidente y manifiesta, el administrado no tiene derecho a que se proteja la seguridad y confianza de su situación jurídica. Al respecto, conviene transcribir las explicaciones que el mismo ORTIZ ORTIZ expuso ante la Comisión Legislativa que dictaminó la actual Ley General de la Administración Pública:

 

“El juicio de lesividad es una protección a la seguridad jurídica del administrado en el sentido de que si él tiene un derecho derivado de  un acto administrativo, puede tener la confianza de que no le será suprimido sin un juicio con todas las garantías de un proceso judicial. Pero se dice y la Comisión creyó que con razón, y esto empezó a decirse en España, no en Costa Rica, que cuando la nulidad del acto es absoluta, evidente, clara, el administrado no tiene derecho a esa seguridad, pues está refiriendo un derecho en condiciones que obviamente no pueden garantizarse, porque él mismo sabe que el acto que se está realizando es absolutamente nulo y en consecuencia, no tiene una expectativa bien fundada en poder mantener el derecho.”(Expediente Legislativo N.° A23e5452 Acta de la Comisión de Gobierno y Administración N.° 103 de 2 de abril de 1970)

 

La Doctrina Alemana lo explica también al señalar que un acto administrativo en el que faltan perceptiblemente todos los supuestos legales para su conformación, debe ser anulado de oficio por la propia Administración. Esto porque un acto así dictado no goza de la protección jurídica que dispensa el principio de confianza legítima. (Ver FORSTHOFF, ERNST. Tratado de Derecho Administrativo. Instituto de Estudios Políticos. Madrid. 1958, P. 516)”   

 

Ahora bien, es claro que en el caso que nos ocupa, el acto a anular – sea , el acto administrativo de inscripción del Título de Bachiller en Administración de Empresas de la señora xxx, expedido por la Universidad Católica de Costa Rica. Título expedido el 4 de diciembre de 2009 y visible al tomo 66, folio 34 N.° 6053 del Consejo Nacional de Enseñanza  Superior Universitaria Privada – no presenta un vicio que pueda ser calificado como evidente y manifiesto.

 

En efecto, en la resolución N.° MEP-OD-R-FCG-01 de fecha 9 de abril de 2013 – acto de inicio del procedimiento – se ha acusado que el acto de inscripción se encuentra invalidado por un vicio por ser conforme con el artículo 14.e del Decreto N.° 29631 de 18 de junio de 2001 – Reglamento General del Consejo de Enseñanza Superior Universitaria Privada (Reglamento General)-. Norma que dispone que es requisito insoslayable para ingresar en una carrera universitaria, el poseer el título de Bachiller de Enseñanza Media o su equivalente reconocido por por el Consejo Superior de Educación. Se transcribe la norma de interés:

 

“e) Requisitos académicos de ingreso y criterios de admisión al programa de estudios de cada grado. Para ingresar a cualquier carrera es requisito insoslayable que el estudiante posea el título de Bachiller de Enseñanza Media o su equivalente debidamente reconocido por el Consejo Superior de Educación.”

 

            Debe insistirse. El artículo 14.e del Reglamento General ha dispuesto de forma expresa que un presupuesto esencial para ingresar en una carrera universitaria es el contar con un título de bachillerato de educación media. Es decir que no es posible para una persona que no ha completado su ciclo educativo diversificado, y que por consecuencia, carece de título de bachillerato, puede siquiera matricular o ser admitido  válidamente para cursar una carrera universitaria.

 

            Ahora bien, examinados los antecedentes, debe destacarse, en primer lugar, que es indudable que el momento de matricular la carrera de administración de empresas en la Universidad Católica el día 29 de agosto de 2007, la señora xxx ya contaba con su título de bachiller en educación media, el cual obtuvo en fecha  19 de noviembre de 1997. (Ver folio 36 del expediente administrativo.)

 

            Luego, debe indicarse que revisados los antecedentes, se advierte que la administración, particularmente en el  Informe Curricular N.° 037-03-2011 aprobado por el Consejo de Enseñanza Superior Universitaria Privada, y en la resolución N.° MEP-OD-R-FCG-01 de fecha 9 de abril de 2013, lo que discute, in concreto, es si el hecho de que la Universidad Católica convalidara materias aprobadas en un Instituto parauniversitario con anterioridad al momento en que la señora xxx obtuviese el título de bachiller en educación media, constituye una suerte de violación del requisito impuesto por el artículo 14 del Reglamento General. Es decir que el vicio imputado por la administración presume que el artículo 14 no solamente exige tener el título de bachillerato – o su equivalente – en el momento de ingresar en una carrera universitaria, sino que constituye un límite a las posibilidades de las universidades de convalidar materias aprobadas también  antes de obtener ese título.

 

            Asimismo, debe señalarse que si bien el Reglamento General ha establecido en el artículo 47 un límite máximo a las materias que pueden ser convalidadas, debe insistirse en que el artículo 29.1.iii del Reglamento General indica que  corresponde a cada Universidad establecer su política y procedimiento para la convalidación de estudios. Además el artículo 14 del Reglamento General no ha establecido, al menos expresamente, ningún requisito en materia de convalidaciones.

 

            Así las cosas, se coincide con el Informe Final del órgano director, N.° MEP-OD-R-FCG-02, en el sentido de que es claro que determinar si efectivamente si la convalidación de las materias aprobadas por la señora xxx en el Instituto Latino de Formación Integral, constituye una violación del artículo 14 del Reglamento General no es una tarea que pueda realizarse de la mera confrontación del acto administrativo con la norma reglamentaria. Por el contrario, se impone advertir que dicha operación requeriría una operación interpretativa e integrativa del artículo 14 a la luz tanto de la normativa reglamentaria como legal y de las circulares que al efecto haya emitido el Consejo de Enseñanza Superior Universitaria Privada. Es decir que no se trata de un vicio calificable como de evidente y manifiesto. Un caso similar al presente fue examinado en el dictamen C-58-2011 de 14 de marzo de 2011:

 

“Igual  ocurre con el tema de la convalidación de siete materias, por exámenes de suficiencia, de cursos impartidos por la Universidad de Costa Rica y el INCAE, que la UTC, conforme a su Reglamentación interna, le hizo al señor XXX. Máxime cuando la convalidación de estudios implica que, en concordancia con sus parámetros de excelencia académica y conforme con sus prescripciones reglamentarias, cada universidad privada analiza y valora los contenidos de los estudios realizados por el estudiante y los hace propios como parte de sus procesos de enseñanza y aprendizaje, siempre y cuando éstos cumplan los requisitos y contenido del plan de estudios de forma tal que exista una congruencia de, al menos 90% de los objetivos y de los contenidos de los cursos objeto de reconocimiento y los cursos de la carrera (art. 30 del Decreto Ejecutivo Nº 29631-MEP-001, op. cit.).

Y en el presente caso no se advierte la existencia de alguna otra norma –susceptible de ser confrontada con la situación del señor XXX-, que señale, de manera concreta, un límite transgredido por aquellas convalidaciones. Ante lo cual, la posible nulidad del acto de inscripción del Título de Bachiller en Administración de Empresas, por la convalidación de materias, debe someterse igualmente a un proceso interpretativo que resulta incompatible con el carácter “evidente y manifiesto” que exige el artículo 173 de la LGAP. 

A manera de síntesis, debemos concluir que no estimamos que los vicios acusados , sean de tal magnitud que dé motivos para afirmar la existencia de nulidades susceptibles de ser catalogadas como absolutas, evidentes y manifiestas, porque dichos presuntos vicios no resultan patentes, notorios ni ostensibles por la mera confrontación del acto administrativo acusado de inválido con la normativa reglamentaria de comentario. Al contrario, para verificarlos es necesario desarrollar todo un proceso interpretativo o exegético integrativo, tanto de la normativa reglamentaria y de las interpretaciones que de ella ha efectuado el CONESUP a través de circulares, así como una ponderación de la prueba contradictoria aportada por las partes en el expediente administrativo; lo cual conlleva a la apertura de un margen de potencial disputa y opinabilidad jurídica, como bien se infiere del propio informe final del órgano director.”

 

Lo anterior, sin perjuicio de que en caso de que la Administración, luego de valorar adecuadamente el asunto, mantenga su voluntad de revertir aquél acto de inscripción por parte del CONESUP, podría optar por acudir al proceso contencioso de lesividad, (arts. 183.3 LGAP, 10.5 y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo (CPCA), Ley Nº 8508); trámite que no debe ir precedido por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la declaratoria de lesividad por parte del órgano superior jerárquico supremo de la jerarquía administrativa correspondiente –Ministro del ramo en este caso-; todo esto en el entendido de que como el acto de inscripción que se pretende anular es de fecha posterior al 28 de agosto de 2008, con base en lo dispuesto por el artículo 34.1 del CPCA, la posibilidad de pretender su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa se mantiene , siempre y cuando, en primer lugar, el vicio del que adolezcan constituya una nulidad absoluta, en los términos del artículos 166 y 167 de la LGAP; y en segundo término, mientras sus efectos perduren.

 

 

III.             CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto, se devuelve sin el dictamen afirmativo solicitado la gestión tendiente acto administrativo de inscripción del Título de Bachiller en Administración de Empresas de la señora xxx, expedido por la Universidad Católica de Costa Rica. Título expedido el 4 de diciembre de 2009 y visible al tomo 66, folio 34 N.° 6053 del Consejo Nacional de Enseñanza  Superior Universitaria Privada.

 

                                                                                Atentamente;

 

 

 

 

 

                                                                                Jorge Andrés Oviedo Alvarez                            

                                                                                Procurador Adjunto

 

 

JOA/jmd