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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 273
 
  Dictamen : 273 del 04/09/2014   

04 de setiembre de 2014


C-273-2014


                                                                                                         


Dra.


María Elena López Núñez


Ministra de Salud


Estimada señora:


Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio DM-RM-4521-2014 del 4 de agosto del 2014, por el cual se solicita el criterio de este Órgano Asesor “con respecto al inicio de las campañas de etiquetado de las cajetillas de cigarrillos y a la eventual prórroga de dos meses entre campaña y campaña.”


Adjunto a la consulta, se nos remite el criterio de la Dirección Jurídica del Ministerio de Salud, emitido por oficio DAJ-RM-1831-2014 del 4 de agosto del 2014, en el cual se concluye lo siguiente:


“1. La Ley No. 9028 Ley General de Control del Tabaco y sus efectos nocivos en la salud, vigente a partir del 5 de abril del 2012, derogó la Ley 7501 Ley de Regulación de Tabaco.


2. Es a partir de la Ley No.9028 que se establece el tema de mensajes y advertencias sanitarias rotativas por periodos de un año, denominados Campañas.


3. La industria tabacalera cuenta con un plazo de doce meses contados a partir de la notificación y entrega de los diseños por parte de la Dirección de Promoción de la Salud, para la implementación de los nuevos mensajes sanitarios y advertencias. Dicho plazo se extiende desde el 19 de setiembre del 2013 al 18 de setiembre del 2014.


4. La primera Campaña con los mensajes y advertencias sanitarias inicia el 19 de setiembre del 2014 y se extiende hasta el 18 de setiembre del 2015.  Es a partir de esta última fecha en que empezaría a regir un plazo de 2 meses improrrogable para que se dé la transición de una campaña a otra, lapso único en que pueden utilizarse los anteriores y nuevos diseños establecidos por el Ministerio de Salud.  Todo esto de acuerdo con las disposiciones contenidas en el artículo 9 de la Ley No. 9028.


5. A partir del 19 de setiembre de 2014, fecha en que inicia la primera Campaña, no rige el plazo improrrogable de 2 meses que se explica en el punto anterior, por cuanto no existe un proceso de transición entre Campaña y Campaña, situación que sí se daría a partir del 19 de setiembre del 2015.”


I. SOBRE LAS ADVERTENCIAS SANITARIAS EN LAS ETIQUETAS DE LAS CAJETILLAS DE CIGARRILLOS.


El fumado ha sido considerado como una epidemia mundial, en razón del alto índice de mortalidad que le es asociado.  Así, según datos de la Organización Mundial de la Salud:


 


El  consumo de tabaco mata a más de 5 millones de personas al año y es responsable de la muerte de 1 de cada 10 adultos.  Entre los cinco principales factores de riesgo de mortalidad, es la causa de muerte más prevenible.  El 11% de las muertes por cardiopatía isquémica, la principal causa mundial de muerte, son atribuibles al consumo de tabaco. Más del 70% de las muertes por cáncer de pulmón, bronquios y traquea son atribuibles al consumo de tabaco. Si se mantienen las tendencias actuales, el consumo de tabaco matará a más de 8 millones de personas al año en 2030. La mitad de los más de 1000 millones de fumadores morirán prematuramente de una enfermedad relacionada con el tabaco.”  (Organización Mundial de la Salud, información obtenida en la dirección http://www.who.int./tobacco/health_priority/es/index.html)


 


Asimismo, estudios de la Organización Mundial de la Salud han determinado que esta adicción es una enfermedad en aumento, pues cada año existen una mayor cantidad de fumadores nuevos. 


 


“El consumo de tabaco es un problema de ámbito mundial: hay casi mil millones de hombres y 250 millones de mujeres que fuman en el planeta. Se calcula que cada día empiezan a fumar entre 82 000 y 99 000 jóvenes; muchos de ellos son niños de menos de 10 años y la mayoría vive en países de ingresos bajos y medios. En todo el mundo se hace marketing del tabaco dirigido a los niños. La industria tabacalera reconoce que hay que captar a nuevos fumadores para sustituir a los que dejan de fumar o mueren de enfermedades relacionadas con el tabaco. Según las proyecciones actuales, el número de fumadores aumentará a 1600 millones en todo el mundo en los próximos 25 años.   (Lando A, Harry; El Tabaco es un problema que afecta a los niños en el mundo entero, información obtenida en http:/www.who.int./bulletin/volumes/88/1/09-069583/es/index.html)


 


Esta situación motivó que se adoptara el Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud (OMS) para el Control del Tabaco (en adelante Convenio Marco), aprobado por Costa Rica mediante Ley 8655. 


 


Interesa resaltar las afirmaciones contenidas en el preámbulo del Convenio Marco, y que explican las motivaciones de la Comunidad Mundial para adoptar este tipo de instrumentos:


 


“Preámbulo


Las Partes en el presente Convenio,


Determinadas a dar prioridad a su derecho de proteger la salud pública,


Reconociendo que la propagación de la epidemia de tabaquismo es un problema mundial con graves consecuencias para la salud pública, que requiere la más amplia cooperación internacional posible y la participación de todos los países en una respuesta internacional eficaz, apropiada e integral,


Teniendo en cuenta la inquietud de la comunidad internacional por las devastadoras consecuencias sanitarias, sociales, económicas y ambientales del consumo de tabaco y de la exposición al humo de tabaco en el mundo entero,


Seriamente preocupadas por el aumento del consumo y de la producción de cigarrillos y otros productos de tabaco en el mundo entero, particularmente en los países en desarrollo, y por la carga que ello impone en las familias, los pobres y en los sistemas nacionales de salud,


Reconociendo que la ciencia ha demostrado inequívocamente que el consumo de tabaco y la exposición al humo de tabaco son causas de mortalidad, morbilidad y discapacidad, y que las enfermedades relacionadas con el tabaco no aparecen inmediatamente después de que se empieza a fumar o a estar expuesto al humo de tabaco, o a consumir de cualquier otra manera productos de tabaco,


Reconociendo además que los cigarrillos y algunos otros productos que contienen tabaco están diseñados de manera muy sofisticada con el fin de crear y mantener la dependencia, que muchos de los compuestos que contienen y el humo que producen son farmacológicamente activos, tóxicos, mutágenos y cancerígenos, y que la dependencia del tabaco figura como un trastorno aparte en las principales clasificaciones internacionales de enfermedades,


Reconociendo también que existen claras pruebas científicas de que la exposición prenatal al humo de tabaco genera condiciones adversas para la salud y el desarrollo del niño,


Profundamente preocupadas por el importante aumento del número de fumadores y de consumidores de tabaco en otras formas entre los niños y adolescentes en el mundo entero, y particularmente por el hecho de que se comience a fumar a edades cada vez más tempranas,


Alarmadas por el incremento del número de fumadoras y de consumidoras de tabaco en otras formas entre las mujeres y las niñas en el mundo entero y teniendo presente la necesidad de una plena participación de la mujer en todos los niveles de la formulación y aplicación de políticas, así como la necesidad de estrategias de control del tabaco específicas en función del género,


Profundamente preocupadas por el elevado número de miembros de pueblos indígenas que fuman o de alguna otra manera consumen tabaco,


Seriamente preocupadas por el impacto de todas las formas de publicidad, promoción y patrocinio encaminadas a estimular el consumo de productos de tabaco,


Reconociendo que se necesita una acción cooperativa para eliminar toda forma de tráfico ilícito de cigarrillos y otros productos de tabaco, incluidos el contrabando, la fabricación ilícita y la falsificación,


Reconociendo que el control del tabaco en todos los niveles, y particularmente en los países en desarrollo y en los países con economías en transición, necesita de recursos financieros y técnicos suficientes adecuados a las necesidades actuales y previstas para las actividades de control del tabaco,


Reconociendo la necesidad de establecer mecanismos apropiados para afrontar las consecuencias sociales y económicas que tendrá a largo plazo el éxito de las estrategias de reducción de la demanda de tabaco,


Conscientes de las dificultades sociales y económicas que pueden generar a mediano y largo plazo los programas de control del tabaco en algunos países en desarrollo o con economías en transición, y reconociendo la necesidad de asistencia técnica y financiera en el contexto de las estrategias de desarrollo sostenible formuladas a nivel nacional,


Conscientes de la valiosa labor que sobre el control del tabaco llevan a cabo muchos Estados y destacando el liderazgo de la Organización Mundial de la Salud y los esfuerzos desplegados por otros organismos y órganos del sistema de las Naciones Unidas, así como por otras organizaciones intergubernamentales internacionales y regionales en el establecimiento de medidas de control del tabaco,


Destacando la contribución especial que las organizaciones no gubernamentales y otros miembros de la sociedad civil no afiliados a la industria del tabaco, entre ellos órganos de las profesiones sanitarias, asociaciones de mujeres, de jóvenes, de defensores del medio ambiente y de consumidores e instituciones docentes y de atención sanitaria, han aportado a las actividades de control del tabaco a nivel nacional e internacional, así como la importancia decisiva de su participación en las actividades nacionales e internacionales de control del tabaco,


Reconociendo la necesidad de mantener la vigilancia ante cualquier intento de la industria del tabaco de socavar o desvirtuar las actividades de control del tabaco, y la necesidad de estar informados de las actuaciones de la industria del tabaco que afecten negativamente a las actividades de control del tabaco,


Recordando el artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966, en el que se declara que toda persona tiene derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental,


Recordando asimismo el preámbulo de la Constitución de la Organización Mundial de la Salud, en el que se afirma que el goce del grado máximo de salud que se pueda lograr es uno de los derechos fundamentales de todo ser humano sin distinción de raza, religión, ideología política o condición económica o social,


Decididas a promover medidas de control del tabaco basadas en consideraciones científicas, técnicas y económicas actuales y pertinentes,


Recordando que en la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 18 de diciembre de 1979, se establece que los Estados Partes en dicha Convención adoptarán medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en la esfera de la atención médica,


Recordando además que en la Convención sobre los Derechos del Niño, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989, se establece que los Estados Partes en dicha Convención reconocen el derecho del niño al disfrute del más alto nivel posible de salud,


 


Ahora bien, en el tema que nos ocupa, el Convenio Marco impone obligaciones a los Estados en relación con las advertencias sanitarias que deben cumplir.  Indican los artículos 4 y 11, lo siguiente:


 


“Artículo 4


Principios básicos


Para alcanzar los objetivos del Convenio y de sus protocolos y aplicar sus disposiciones, las Partes se guiarán, entre otros, por los principios siguientes:


1. Todos deben estar informados de las consecuencias sanitarias, la naturaleza adictiva y la amenaza mortal del consumo de tabaco y de la exposición al humo de tabaco y se deben contemplar en el nivel gubernamental apropiado medidas legislativas, ejecutivas, administrativas u otras medidas para proteger a todas las personas del humo de tabaco.


2. Se requiere un compromiso político firme para establecer y respaldar, a nivel nacional, regional e internacional, medidas multisectoriales integrales y respuestas coordinadas, tomando en consideración lo siguiente:


a) la necesidad de adoptar medidas para proteger a todas las personas de la exposición al humo de tabaco;


b) la necesidad de adoptar medidas para prevenir el inicio, promover y apoyar el abandono y lograr una reducción del consumo de productos de tabaco en cualquiera de sus formas;


c) la necesidad de adoptar medidas para promover la participación de las personas y comunidades indígenas en la elaboración, puesta en práctica y evaluación de programas de control del tabaco que sean socialmente y culturalmente apropiados para sus necesidades y perspectivas; y


d) la necesidad de adoptar medidas para que, cuando se elaboren estrategias de control del tabaco, se tengan en cuenta los riesgos relacionados específicamente con el género.


3. La cooperación internacional, particularmente la transferencia de tecnología, conocimientos y asistencia financiera, así como la prestación de asesoramiento especializado, con el objetivo de establecer y aplicar programas eficaces de control del tabaco tomando en consideración los factores culturales, sociales, económicos, políticos y jurídicos locales es un elemento importante del presente Convenio.


4. Se deben adoptar a nivel nacional, regional e internacional medidas y respuestas multisectoriales integrales para reducir el consumo de todos los productos de tabaco, a fin de prevenir, de conformidad con los principios de la salud pública, la incidencia de las enfermedades, la discapacidad prematura y la mortalidad debidas al consumo de tabaco y a la exposición al humo de tabaco.


5. Las cuestiones relacionadas con la responsabilidad, según determine cada Parte en su jurisdicción, son un aspecto importante del control total del tabaco.


6. Se debe reconocer y abordar la importancia de la asistencia técnica y financiera para ayudar a realizar la transición económica a los cultivadores y trabajadores cuyos medios de vida queden gravemente afectados como consecuencia de los programas de control del tabaco, en las Partes que sean países en desarrollo y en las que tengan economías en transición, y ello se debe hacer en el contexto de estrategias nacionales de desarrollo sostenible.


7. La participación de la sociedad civil es esencial para conseguir el objetivo del Convenio y de sus protocolos.


 


Artículo 11


Empaquetado y etiquetado de los productos de tabaco


1. Cada Parte, dentro de un periodo de tres años a partir de la entrada en vigor del Convenio para esa Parte, adoptará y aplicará, de conformidad con su legislación nacional, medidas eficaces para conseguir lo siguiente:


a) que en los paquetes y etiquetas de los productos de tabaco no se promocione un producto de tabaco de manera falsa, equívoca o engañosa o que pueda inducir a error con respecto a sus características, efectos para la salud, riesgos o emisiones, y no se empleen términos, elementos descriptivos, marcas de fábrica o de comercio, signos figurativos o de otra clase que tengan el efecto directo o indirecto de crear la falsa impresión de que un determinado producto de tabaco es menos nocivo que otros, por ejemplo expresiones tales como «con bajo contenido de alquitrán», «ligeros», «ultra ligeros» o «suaves»; y


b) que en todos los paquetes y envases de productos de tabaco y en todo empaquetado y etiquetado externos de los mismos figuren también advertencias sanitarias que describan los efectos nocivos del consumo de tabaco, y que puedan incluirse otros mensajes apropiados. Dichas advertencias y mensajes:


i) serán aprobados por las autoridades nacionales competentes;


ii) serán rotativos;


iii) serán grandes, claros, visibles y legibles;


iv) deberían ocupar el 50% o más de las superficies principales expuestas y en ningún caso menos del 30% de las superficies principales expuestas;


v) podrán consistir en imágenes o pictogramas, o incluirlos.


2. Todos los paquetes y envases de productos de tabaco y todo empaquetado y etiquetado externos de los mismos, además de las advertencias especificadas en el párrafo 1(b) de este artículo, contendrán información sobre los componentes pertinentes de los productos de tabaco y de sus emisiones de conformidad con lo definido por las autoridades nacionales.


3. Cada Parte exigirá que las advertencias y la información textual especificadas en los párrafos 1(b) y 2 del presente artículo figuren en todos los paquetes y envases de productos de tabaco y en todo empaquetado y etiquetado externos de los mismos en su idioma o idiomas principales.


4. A efectos del presente artículo, la expresión «empaquetado y etiquetado externos» en relación con los productos de tabaco se aplica a todo envasado y etiquetado utilizados en la venta al por menor del producto.


 


Adicionalmente, el Convenio Marco impone obligaciones a los Estados a efectos de establecer normativa que regule la responsabilidad penal y civil relacionada con el tabaco.   Dispone el artículo 19 de ese instrumento internacional, lo siguiente:


 


“PARTE VI:


CUESTIONES RELACIONADAS CON LA RESPONSABILIDAD


Artículo 19


Responsabilidad


1. Con fines de control del tabaco, las Partes considerarán la adopción de medidas legislativas o la promoción de sus leyes vigentes, cuando sea necesario, para ocuparse de la responsabilidad penal y civil, inclusive la compensación cuando proceda.


2. Las Partes cooperarán entre sí en el intercambio de información por intermedio de la Conferencia de las Partes, de conformidad con el artículo 21, a saber:


a) información, de conformidad con el párrafo 3(a) del artículo 20, sobre los efectos en la salud del consumo de productos de tabaco y la exposición al humo de tabaco; y


b) información sobre la legislación y los reglamentos vigentes y sobre la jurisprudencia pertinente.


3. Las Partes, según proceda y según hayan acordado entre sí, dentro de los límites de la legislación, las políticas y las prácticas jurídicas nacionales, así como de los tratados vigentes aplicables, se prestarán recíprocamente ayuda en los procedimientos judiciales relativos a la responsabilidad civil y penal, de forma coherente con el presente Convenio.


4. El Convenio no afectará en absoluto a los derechos de acceso de las Partes a los tribunales de las otras Partes, donde existan esos derechos, ni los limitará en modo alguno.


5. La Conferencia de las Partes podrá considerar, si es posible, en una etapa temprana, teniendo en cuenta los trabajos en curso en foros internacionales pertinentes, cuestiones relacionadas con la responsabilidad, incluidos enfoques internacionales apropiados de dichas cuestiones y medios idóneos para apoyar a las Partes, cuando así lo soliciten, en sus actividades legislativas o de otra índole de conformidad con el presente artículo.”


 


Las obligaciones anteriores han sido desarrolladas por la Conferencia de las Partes del Convenio Marco, a través de una serie de directrices que orientan a los Estados en la forma en que debe ser cumplido el Convenio Marco.  Para nuestros efectos, nos interesa resaltar las recomendaciones contenidas en las Directrices para la Aplicación del Artículo 11, que en lo que interesa, disponen:


 


Propósito


1. En concordancia con otras disposiciones del Convenio Marco de la OMS para el Control del Tabaco y con las intenciones de la Conferencia de las Partes en el Convenio, las presentes directrices tienen por objeto ayudar a las Partes a cumplir con sus obligaciones adquiridas en virtud del artículo 11 del Convenio y proponer medidas que las Partes puedan aplicar para  aumentar la eficacia de sus medidas relativas a empaquetado y etiquetado. El artículo 11 establece que cada Parte adoptará y aplicará medidas eficaces relativas a empaquetado y etiquetado dentro de un plazo de tres años a partir de la entrada en vigor del Convenio para  esa Parte.


 


Principios


2. El artículo 4 del Convenio dice que, para alcanzar los objetivos del Convenio y de sus protocolos y aplicar sus disposiciones, las Partes se guiarán, entre otros, por el principio de que todos deberían estar informados de las consecuencias sanitarias, la naturaleza adictiva y la amenaza mortal del consumo de tabaco y de la exposición al humo de tabaco.


3. A nivel mundial, muchas personas no son plenamente conscientes de los riesgos de morbilidad y de mortalidad prematura resultantes del consumo de tabaco y de la exposición al humo de tabaco, o malentienden o subestiman esos riesgos. Se ha demostrado que la incorporación de advertencias sanitarias y otros mensajes apropiados bien diseñados en los envases de productos de tabaco es un medio costo eficaz para sensibilizar al público acerca de los efectos sanitarios del consumo de tabaco y un medio eficaz para reducir dicho consumo. Las advertencias sanitarias eficaces y otros mensajes y medidas apropiados relativos al empaquetado y etiquetado de los productos de tabaco son componentes decisivos de un método integrado de control del tabaco.


4. A la hora de determinar nuevas medidas sobre empaquetado y etiquetado y proponerse


aplicar las medidas más eficaces posibles, las Partes deberían considerar los datos probatorios existentes y la experiencia adquirida por otros….


 


7. Las advertencias sanitarias y otros mensajes apropiados bien diseñados forman parte de


una variedad de medidas eficaces para comunicar los riesgos sanitarios y reducir el consumo de tabaco. Hay pruebas de que la eficacia de dichas advertencias y mensajes aumenta con su vistosidad. En comparación con las advertencias sanitarias pequeñas consistentes solamente en un texto, las advertencias más grandes acompañadas de imágenes llamarán más la atención, comunicarán mejor los riesgos sanitarios, provocarán una mayor respuesta emocional y motivarán más a los consumidores de tabaco a disminuir y abandonar dicho consumo. Las advertencias cuyas imágenes sean más grandes también tenderán a seguir siendo eficaces con el transcurso del tiempo y resultan particularmente eficaces para comunicar los efectos sanitarios a poblaciones con escaso nivel de alfabetización, así como a niños y jóvenes. Otras formas de aumentar la eficacia consisten en ubicar dichas advertencias y mensajes en las superficies principales expuestas y en la parte superior de esas superficies principales; utilizar varios colores y no sólo blanco y negro; exigir la aparición simultánea de múltiples advertencias sanitarias y otros mensajes apropiados, y revisar periódicamente esas advertencias y mensajes…


 


Contenido de los mensajes


23. La utilización de una diversidad de advertencias sanitarias y otros mensajes apropiados aumenta las posibilidades de que éstos surtan efecto, ya que diferentes advertencias y mensajes tienen diferente resonancia en diferentes personas. Las advertencias y mensajes deberían abordar diferentes cuestiones relacionadas con el consumo de tabaco, además de los efectos sanitarios nocivos y los efectos a la exposición al humo de tabaco, por ejemplo:


consejos sobre el abandono del tabaco;


la naturaleza adictiva del tabaco;


resultados económicos y sociales adversos (por ejemplo los costos anuales de comprar productos de tabaco); y


las repercusiones del consumo de tabaco en los seres queridos (por ejemplo, enfermedad prematura del padre a causa del tabaco o muerte de un ser querido debido a la exposición al humo de tabaco).


24. Las Partes también deberían considerar la inclusión de contenidos innovadores en otros mensajes apropiados, por ejemplo sobre efectos ambientales adversos y prácticas de la industria tabacalera.


25. Es importante transmitir de manera eficaz las advertencias sanitarias y otros mensajes apropiados; el tono debería ser autoritario e informativo, pero no crítico. Se deberían presentar en un lenguaje sencillo, claro y conciso, y culturalmente apropiado. Se pueden presentar de diversas formas, por ejemplo, como testimonios e información positiva y favorable.


26. Hay datos indicativos de que las advertencias sanitarias y otros mensajes apropiados probablemente sean más eficaces si suscitan asociaciones emocionales desfavorables al consumo de tabaco y si la información está personalizada para hacerlos más creíbles y personalmente pertinentes. Las advertencias y mensajes que generan emociones negativas, como el miedo, pueden ser eficaces en particular si van combinados con información diseñada para fortalecer la motivación y la confianza de los consumidores de tabaco en su capacidad para abandonar éste.


27. La aparición de asesoramiento sobre el abandono y sobre fuentes específicas de ayuda  al abandono en los paquetes de tabaco, por ejemplo una dirección de Internet o un número de teléfono gratuito de ayuda al abandono, puede ser importante para ayudar a los consumidores de tabaco a cambiar de comportamiento. Las Partes deberían tener presente que un aumento de la demanda de servicios relacionados con el abandono tal vez requiera mayores recursos….


 


Responsabilidad


51. De conformidad con el artículo 19 del Convenio, las Partes deberían considerar la posibilidad de incluir disposiciones que dejen claro que el requisito de mostrar las advertencias sanitarias y otros mensajes apropiados o de ofrecer cualquier otra información acerca de un producto de tabaco no elimina ni reduce en modo alguno las obligaciones de la industria tabacalera, y entre otras la obligación de advertir al consumidor acerca de los riesgos para la salud que se derivan del consumo de tabaco y de la exposición al humo de tabaco…


 


Obligación legal de cumplimiento


55. Las Partes deberían especificar que los fabricantes, importadores, mayoristas y expendedurías de productos de tabaco tienen la obligación legal de cumplir las medidas relativas al envasado y el etiquetado.


 


Sanciones


56. Para disuadir del incumplimiento de la ley, las Partes deberían especificar un conjunto de multas u otras sanciones proporcionales a la gravedad de la infracción y a su grado de reincidencia.


57. Las Partes deberían considerar la posibilidad de introducir cualquier otro tipo de sanción


conforme con el ordenamiento jurídico y la cultura de la Parte de que se trate, entre ellas la


tipificación de infracciones y las medidas coercitivas correspondientes y la suspensión, limitación o cancelación de licencias de actividad y de importación.”


 


Tal y como se desprende de lo expuesto, es claro que el país ha adoptado una serie de compromisos internacionales a efectos de imponer obligaciones a los productores, importadores, distribuidores y comerciantes de productos de tabaco, para que se incluyan leyendas sanitarias dentro de los paquetes de cigarrillos.  Dichas obligaciones traen aparejadas el desarrollo de instrumentos normativos que permitan imponer sanciones ante el incumplimiento de las obligaciones relativas a las leyendas sanitarias, pero también está sujetas a un plazo de cumplimiento, pues de conformidad con lo indicado en el artículo 11 transcrito líneas atrás, los Estados deben cumplir con las  medidas de etiquetado asumidas, en un plazo de tres años contados desde que el Convenio entró en rigor en el país respectivo.


 


De acuerdo con el artículo 36, el convenio entra en rigor para Costa Rica noventa días después de que se ha depositado el instrumento de ratificación, que para el caso de Costa Rica fue el día 19 de noviembre del 2008, según la información que consta en la página web de la Organización Mundial de la Salud.


 


A partir de lo expuesto, podemos afirmar que la inclusión de los mensajes sanitarios en las cajetillas de cigarrillos, es una obligación internacional que exige al Estado Costarricense, y que tiene un plazo de cumplimiento definido por el Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud (OMS) para el Control del Tabaco.


 


II. SOBRE EL INICIO DE LAS CAMPAÑAS PARA EL ETIQUETADO DE LAS CAJETILLAS DE CIGARRILLOS.


Nos consulta el Ministerio de Salud, sobre la fecha en que debe iniciarse la primera campaña de etiquetado de las cajetillas de cigarrillos, y la posibilidad de otorgar una prórroga de dos meses para el inicio del mismo.


La Ley 9028, Ley General de Control de Tabaco y sus Efectos Nocivos para la Salud, constituye el desarrollo normativo de las obligaciones contenidas en el Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud para el Control del Tabaco, por lo que constituye el instrumento por el cual el Estado de Costa Rica cumple con las obligaciones internacionales asumidas en el referido convenio.


Dispone el artículo 1 de la Ley 9028, lo siguiente:


ARTÍCULO 1.- Objeto


La presente ley es de orden público y su objeto es establecer las medidas necesarias para proteger la salud de las personas de las consecuencias sanitarias, sociales, ambientales y económicas del consumo de tabaco y de la exposición al humo de tabaco. 


Esta ley regula las medidas que el Estado implementará para instrumentalizar el Convenio Marco para el Control del Tabaco (CMCT) de la Organización Mundial de la Salud (OMS), Ley N.º 8655, de 17 de julio de 2008, con el objeto de controlar el consumo de tabaco y reducir su prevalencia, así como la exposición al humo de este. “


Dentro del tema del etiquetado de las cajetillas de cigarrillos, la Ley 9028 dispone que las mismas deberán incluir mensajes sanitarios sobre los riesgos y daños a la salud producto del consumo de cigarrillos.  Disponen al respecto, en lo que interesa, los artículos 4, 9 y transitorio II de dicha norma, lo siguiente:


ARTÍCULO 4.- Definiciones


Para los propósitos de la presente ley, los términos que se indican a continuación deberán entenderse de la siguiente manera: 


….


d) Empaquetado: está constituido por lo siguiente: 


1.- Empaque primario o cajetilla: todo recipiente que tiene contacto directo con el producto de tabaco, con el fin de protegerlo contra su deterioro, contaminación o adulteración y facilitar su manipulación. 


2.- Empaque secundario o cartón: todo recipiente que contenga dos o más empaques primarios con el objeto de protegerlos y facilitar su comercialización hasta llegar al consumidor final. El empaque secundario es usualmente utilizado para agrupar en una sola unidad de expendio varios empaques primarios. 


e) Etiquetado: se entiende por etiquetado o rotulado el conjunto de inscripciones, leyendas, marcas y disposiciones que se imprimen en cualquier envase primario o secundario que contenga cigarrillos o algún derivado de productos del tabaco


i) Mensaje sanitario: advertencias dirigidas al consumidor y al público sobre los riesgos y daños a la salud que produce el consumo de productos del tabaco y la exposición al humo de los productos de tabaco. Pueden consistir en pictogramas, imágenes, leyendas y similares


 


ETIQUETADO DE LOS PRODUCTOS DE TABACO 


ARTÍCULO 9.- El etiquetado de los productos de tabaco


En toda cajetilla y cartón de los productos de tabaco deberán aparecer impresos de forma permanente, en sus caras externas o superficies principales expuestas, los mensajes sanitarios que describan los efectos nocivos del tabaco, de acuerdo con lo establecido en la presente ley y su reglamento


a) El Ministerio de Salud definirá y aprobará los mensajes sanitarios y advertencias que deberán ser claros, variados, visibles, legibles y en idioma español y abarcarán, obligatoriamente, los espacios y porcentajes siguientes de la cajetilla o cartón: el cincuenta por ciento (50%) de las superficies principales expuestas para el mensaje sanitario. Ambas caras deberán llevar la imagen o pictograma y el cien por ciento (100%) de una de las caras laterales para la información cualitativa de los contenidos. Además, deberán colocarse las leyendas: "Para venta exclusiva en Costa Rica" y "Venta prohibida a personas menores de edad", en un espacio que no afecte el destinado específicamente para las advertencias sanitarias o la información del Ministerio de Salud. 


b) Los mensajes serán rotativos, de acuerdo con las directrices del Ministerio de Salud y la industria tabacalera tendrá un plazo de doce meses, contado a partir de la notificación y entrega de los respectivos diseños, para la implementación de los nuevos mensajes sanitarios y advertencias. 


Los fabricantes y comerciantes de productos de tabaco no podrán alterar la información consignada en las cajetillas y cartones. Tampoco, podrán colocar etiquetas u otros materiales que las oculten.


 


TRANSITORIO II.- Plazo de cumplimiento


Los importadores, exportadores, fabricantes, comercializadores, distribuidores y vendedores de productos de tabaco tendrán doce meses, a partir de la publicación del reglamento de esta ley, para cumplir a cabalidad con todas las disposiciones contenidas en esta ley y su reglamento, salvo aquellas disposiciones que por su naturaleza no requieran desarrollo y sean de aplicación directa e inmediata con la entrada en vigencia de la ley. 



Por su parte, el Reglamento de Etiquetado de los productos de tabaco y sus derivados, reglamento número 3778 que entró en vigor el 18 de julio del 2013, dispone, en lo que interesa, lo siguiente:


 


“Artículo 1°-Objetivo. El presente reglamento tiene como objetivo establecer las regulaciones sobre el etiquetado de los empaques primarios y empaques secundarios de todos los productos de tabaco y sus derivados.


 


a) Informar a toda la población y advertir a los consumidores sobre las consecuencias sanitarias nocivas, la naturaleza adictiva y la amenaza mortal del consumo de tabaco y la exposición al humo de tabaco ajeno, así como de los beneficios de la cesación del consumo de tabaco;


 


b) Desestimular el consumo de tabaco y promover el abandono del tabaco al momento de su compra y de su consumo;


 


c) Asegurar que el empaquetado y etiquetado no contenga información o términos que generen confusión en el consumidor o que alienten su consumo o que perjudiquen o debiliten el mensaje de las advertencias sanitarias.


 


Artículo 2°-Ámbito de aplicación. Este reglamento es aplicable a todos los productos de tabaco y sus derivados que se vendan en el país.


 


Artículo 3°-Definiciones y terminología:


 


a) Campaña: Para los efectos del presente reglamento, entiéndase como campaña, cada uno de los períodos anuales en que la industria tabacalera, debe incorporar los mensajes y las advertencias sanitarias, de conformidad con lo establecido en el artículo 9 de la Ley N° 9028.


 


f) Empaquetado: Está constituido por lo siguiente:


 


i. Empaque primario o cajetilla: Todo recipiente que tiene contacto directo con el producto de tabaco, con el fin de protegerlo contra su deterioro, contaminación o adulteración y facilitar su manipulación.


 


ii. Empaque secundario o cartón: Todo recipiente que contenga dos o más empaques primarios con el objeto de protegerlos y facilitar su comercialización hasta llegar al consumidor final. El empaque secundario es usualmente utilizado para agrupar en una sola unidad de expendio varios empaques primarios.


 


g) Etiquetado: Se entiende por etiquetado o rotulado el conjunto de inscripciones, leyendas, marcas y disposiciones que se imprimen en cualquier empaque primario o secundario que contenga cigarrillos o algún derivado de productos de tabaco. 


 


l) Mensaje sanitario: Advertencias dirigidas al consumidor y al público sobre los riesgos y daños a la salud que produce el consumo de productos del tabaco y sus derivados y la exposición al humo de los productos de tabaco. Pueden consistir en pictogramas, imágenes, leyendas y similares.…


 


Artículo 6°-Los fabricantes, importadores y distribuidores de productos del tabaco y sus derivados, deben adaptar los empaques de productos de tabaco en cualquier presentación destinados al consumidor final, a las disposiciones establecidas en este Reglamento. No se permitirá, la venta y distribución, de ningún producto de tabaco y sus derivados, que no cumpla con las disposiciones aquí establecidas.


 


Especificaciones de etiquetado


 


Artículo 8°-El Ministerio de Salud establecerá los diseños a utilizarse en cada una de las campañas, incluyendo las características del tipo de letra, tamaño, color de fondo de la imagen o pictograma, vía resolución ministerial, la cual se publicará en el Diario Oficial La Gaceta. Se establece un año para que todos los productos de tabaco y sus derivados cumplan con las disposiciones establecidas en este Reglamento. Las nuevas campañas serán notificadas por el Ministerio de Salud a los fabricantes, importadores y distribuidores de productos del tabaco y sus derivados, con 12 meses de anticipación a la vigencia de los nuevos diseños. Se establece un plazo de 2 meses improrrogable para que se dé la transición de una campaña a la otra, lapso único en que pueden utilizarse los anteriores y nuevos diseños establecidos por el Ministerio de Salud. Todo esto de acuerdo con las disposiciones contenidas en el artículo 9 de la Ley N° 9028.


 


Transitorio: La industria tabacalera tendrá un plazo de doce meses, contado a partir de la notificación y entrega de los respectivos diseños por parte del Ministerio de Salud, para la implementación de los nuevos mensajes sanitarios y advertencias.


De acuerdo con las normas antes transcritas, los mensajes sanitarios que deben incluir los productos de tabaco y sus derivados, deberán permanecer en los empaques por espacio de un año, siendo que cada grupo de mensajes sanitarios aprobados por el Ministerio de Salud se denominará campaña.


Por su parte, el transitorio II de la Ley es claro en señalar que para la implementación por primera vez de las obligaciones por parte de la industria tabacalera, se tendrá un plazo de 12 meses contado a partir de la publicación del reglamento respectivo.


Ahora bien, en torno al momento en que deberá considerarse que debe iniciarse con la primera campaña, en nuestro criterio las normas citadas también resultan claras.


En efecto, tal y como se desprende del artículo 9 de la Ley 9028, los mensajes sanitarios deberán colocarse en las cajetillas de cigarros, en el plazo de doce meses, contados desde que el Ministerio de Salud comunique los diseños a la industria tabacalera.


Por su parte, el Reglamento de Etiquetado dispone en su artículo 8 que los diseños de cada campaña se darán a conocer por el Ministerio de Salud mediante resolución ministerial, la cual será publicada en el diario oficial, siendo que a partir de la publicación de dichos mensajes y su respectiva notificación y entrega, la industria tabacalera cuenta con un plazo de un año para incorporarlos a las cajetillas. 


En el caso concreto, los mensajes fueron publicados en el diario oficial La Gaceta número 154 del 13 de agosto del 2013, mediante Directriz 6095 del 19 de julio del 2013, que incorpora la resolución ministerial DM-UAL-6095-13 y que indica lo siguiente:


Artículo 1°-Comunicar a la industria tabacalera, los seis (6) juegos de pictogramas que deberán ser impresos en los empaques primarios y secundarios de los productos de tabaco y sus derivados que se comercialicen en el territorio nacional durante la Campaña Anual 2014, que aparecen a continuación, los cuales se entregarán a las tabacaleras, por parte de la Dirección de Mercadotecnia de la Salud del Ministerio de Salud, en disco compacto en formatos CS6, PDF, Photoshop e Ilustrador, con seis juegos diferentes de mensajes sanitarios, para ser colocados de manera que cubran el 50% de la parte inferior de la cara frontal y posterior expuesta de los empaques primarios y secundarios de los productos de tabaco y sus derivados, así como el mensaje en el 100% de la cara lateral derecha. Asimismo mismo dichos mensajes sanitarios los podrían accesar en la dirección electrónica del Ministerio de Salud: http://www.ministeriodesalud.go.cr.


Artículo 2°-Advertir a la industria tabacalera, que los mensajes sanitarios y advertencias, en los  empaques primarios y secundarios de los productos de tabaco y sus derivados, deberán reproducirse  en proporciones iguales durante toda la campaña y para todas las marcas.


Artículo 6°-La industria tabacalera tendrá un plazo de doce meses contados a partir de la notificación y entrega de los diseños por parte de la Dirección de Mercadotecnia de la Salud, para la implementación de los nuevos mensajes sanitarios y advertencias, conforme a lo dispuesto en el transitorio del Decreto Ejecutivo Nº N° 37778-S del 09 de julio del 2013 "Reglamento de etiquetado de los productos de tabaco y sus derivados."


De acuerdo con la información que consta en el expediente de consulta, se señala que la Dirección de Promoción de la Salud notificó y entregó los diseños en fecha 19 de setiembre del 2013, por lo que la campaña deberá iniciar el 18 de setiembre del 2014, fecha en que se cumple el periodo de doce meses desde la notificación y entrega de los diseños de la campaña aprobada por parte de esa dependencia ministerial.


A partir de lo expuesto, en nuestro criterio, es claro que la primera campaña debe iniciarse en la fecha indicada por la Dirección de Promoción de la Salud, sin que exista ninguna norma que indique que la fecha en que debe iniciar la campaña sea otra distinta.


 


Por otra parte, tal y como lo advierte la Dirección de Asesoría Jurídica del Ministerio de Salud, no resulta procedente la aplicación de la prórroga de dos meses establecida en el Reglamento de Etiquetado, pues esta prórroga corresponde al periodo de transición entre una campaña de etiquetado y otra, siendo que durante estos dos meses, la industria tabacalera podrá utilizar los mensajes aprobados por el Ministerio de Salud durante la campaña anterior, y mientras se ajustan las etiquetas de los productos a la nueva campaña aprobada por el Ministerio de Salud.


 


Tampoco resulta procedente la interpretación de que los mensajes de advertencias incorporados en las etiquetas de las cajetillas de cigarrillos como producto de la aplicación de la Ley de Regulación del Tabaco, puedan considerase como la campaña anterior.


 


En primer término, porque la Ley de Regulación del Tabaco fue derogada totalmente por la Ley actual, sin que se haya establecido una norma transitoria que permitiera considerar los mensajes de advertencia señalados como sinónimos de una campaña en los términos de la Ley 9028.


 


Nótese sobre este particular que el propio reglamento de etiquetado, al definir lo que debe entenderse por campaña, señala claramente que serán aquellas que se realicen en el marco de la Ley 9028, por lo que el razonamiento expuesto resulta improcedente.


 


Adicionalmente, debe considerarse que, como lo indicamos líneas atrás, los mensajes sanitarios incorporados en la Ley 9028, constituyen el cumplimiento del Estado Costarricense de las obligaciones incorporadas en el Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud para el control del Tabaco, siendo que el Estado se comprometió a adoptar las medidas legislativas y a incorporar las leyendas de las etiquetas en el plazo de tres años, por lo que una interpretación como la que se señala, conduciría a que el Estado Costarricense incumpla con las obligaciones internacionales asumidas.


 


Bajo esta misma línea de pensamiento, la Ley 9028, en su transitorio II es clara en señalar que la industria tabacalera tiene un plazo de un año para cumplir con las obligaciones señaladas en la Ley, plazo que empezará a contar a partir de la emisión del reglamento correspondiente, por lo que de nuevo, la normativa no deja ninguna posibilidad de que se apliquen campañas diferentes a las señaladas en el reglamento específico, ni permiten otorgar prórrogas para el inicio de la primera campaña.


 


 


IV. CONCLUSIONES


 


De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría General de la República llega a las siguientes conclusiones:


 


1.      La primera campaña para el etiquetado de las cajetillas de productos de tabaco, debe iniciarse doce meses después de que se notificó y entregó a la industria tabacalera, los mensajes sanitarios de advertencia que deben ser incorporados en los productos de tabaco.  De acuerdo con la información de la Dirección de Promoción de la Salud, oficina del Ministerio de Salud encargada del tema, dicho plazo se cumple el día 18 de setiembre del 2014.


 


2.      No resulta procedente la aplicación de la prórroga de dos meses establecida en el Reglamento de Etiquetado, pues esta prórroga corresponde al periodo de transición entre una campaña de etiquetado y otra, siendo que durante estos dos meses, la industria tabacalera podrá utilizar los mensajes aprobados por el Ministerio de Salud durante la campaña anterior, y mientras se ajustan las etiquetas de los productos a la nueva campaña aprobada por el Ministerio de Salud.


 


3.      Para la primera campaña, no existe ninguna campaña anterior aprobada, por lo que no resulta procedente pretender la aplicación de la prórroga.


 


4.      Tampoco resulta procedente la interpretación de que los mensajes de advertencias incorporados en las etiquetas de las cajetillas de cigarrillos como producto de la aplicación de la Ley de Regulación del Tabaco derogada, puedan considerase como la anterior campaña.


 


 


 


Cordialmente,


 


 


 


Grettel Rodríguez Fernández


Procuradora