04 de setiembre de 2014

C-270-2014

 

Señora

Rocío Fernández Salazar

Directora General

Museo Nacional de Costa Rica

 

Estimada señora:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al oficio DG-051-2013 de fecha 29 de enero de 2013, suscrito en su oportunidad por el anterior director de esa institución, por medio del cual se solicita el criterio de este Órgano Superior Técnico Consultivo sobre la forma de proceder respecto de las eventuales acciones judiciales o administrativas a tomar con motivo de dos colisiones de tránsito en las que se han visto involucrados vehículos propiedad de esa institución.

Antes de referirnos a la gestión que aquí nos ocupa, nos permitimos ofrecer a esa Administración las disculpas del caso por el atraso sufrido en la emisión del presente dictamen, lo cual está motivado en la gran carga de trabajo que enfrenta este Despacho, principalmente en materia de atención de litigios en la vía judicial, que nos sujeta a plazos perentorios ineludibles.

I. LA CONSULTA PLANTEA PROBLEMAS DE ADMISIBILIDAD

            De manera preliminar, es necesario indicar que, vistos los términos en que la consulta fue planteada, resulta de gran importancia reseñar que la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), establece en sus artículos 4 y 5 una serie de requisitos de admisibilidad que deben ser cumplidos cuando se nos presenta una consulta para el respectivo análisis.

            Las citadas normas disponen literalmente que:

“ARTÍCULO 4: CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

“ARTÍCULO 5: CASOS DE EXCEPCIÓN: No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”.

            Así las cosas, se extrae que toda consulta debe venir formulada por el jerarca respectivo –salvo aquellos casos en que proceda su planteamiento directo por parte del auditor interno–, además, debe aportarse el criterio legal correspondiente y las interrogantes deben versar sobre cuestiones jurídicas genéricas, por lo que no debe consultarse sobre casos concretos que estén siendo ventilados en el seno de la Administración ni en estrados judiciales.

            En este sentido, es evidente que uno de los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas está referido a la obligatoriedad de que éstas versen sobre cuestiones jurídicas en términos genéricos, exigencia que debe ser verificada siempre antes de entrar a conocer el fondo de la consulta planteada. Al respecto, mediante dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, se indica:

“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que ‘… no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos.

La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.’.” (Dictamen C-141-2003 del 21 de mayo del 2003).

            Siguiendo la anterior línea de razonamiento, se han expresado las siguientes consideraciones:

“3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, ‘indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento’ (C-306-2002 del 12 de noviembre de 2002) y, de dar respuesta, ‘estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa.’ (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: ‘Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.’ (C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). ‘(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.’ (C-151-2002 del 12 de junio).’ (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del 2007, C-308-2007 del 4 de setiembre del 2007, C-090-2008 del 28 de marzo del 2008, C-162-2008 del 13 de mayo del 2008, C-327-2008 del 17 de setiembre del 2008, C-425-2008 del 1° de diciembre del 2008, C-166-2009 del 11 de junio del 2009, C-314-2009 del 9 de noviembre del 2009, C-064-2010 del 12 de abril del 2010, C-199-2010 del 21 de setiembre del 2010 y C-223-2011 del 12 de setiembre del 2011). (Dictamen C-250-2011 del 11 de octubre de 2011).

            Ahora bien, de conformidad con lo anterior y en atención a los términos en que fue planteada la consulta que aquí nos ocupa, es notable que éstas se refiere a dos casos concretos respecto de los cuales se nos solicita criterio, lo que innegablemente apareja la solicitud de un pronunciamiento sobre un tema que la propia administración debe resolver.

            En este sentido, debemos ser enfáticos en cuanto a que la consulta puede estar planteada sobre temas de fondo relacionados con la toma de una decisión, pero no puede trasladarse la toma de la decisión en sí misma, sobre algún asunto que esté siendo discutido en el seno de la Administración, pues ello conllevaría una indebida sustitución de competencias, ajena a la función consultiva que le ha sido encargada a esta Procuraduría General por el ordenamiento jurídico. 

            En virtud de todo lo expuesto, este Despacho arriba a la conclusión de que evidentemente, al tratar de resolver la consulta solicitada, estaríamos excediendo nuestras competencias legales, al pronunciarnos sobre un asunto que se discute en el seno de la Administración.

            Asimismo, dado que la consulta no estuvo acompañada del respectivo criterio legal, igualmente estamos ante el incumplimiento de uno de los requisitos de admisibilidad que nos impide verter el pronunciamiento de fondo solicitado.

            En virtud de lo expuesto, nos vemos imposibilitados de emitir el criterio solicitado, toda vez que no se ha cumplido con los requisitos de admisibilidad de las consultas, exigidos por el ordenamiento jurídico.

II. ANTECEDENTES SOBRE LAS CONSULTAS FORMULADAS

            Sin perjuicio de todo lo indicado en el aparte anterior, y en un afán de colaborar con la Administración, en el tanto este Órgano Asesor ya ha vertido pronunciamiento sobre aspectos relacionados con la consulta, a continuación se procede a destacar algunos antecedentes que forman parte de la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General sobre el asunto de interés, y que pueden servir de ayuda para analizar la situación concreta que se expone en la consulta:

“(…) En el orden que han sido formuladas las preguntas, evacuaremos el presente dictamen, en ejercicio de nuestras facultades consultivas. 1. ¿Procede establecer procedimientos administrativos sancionatorios o cobratorios, de previo a la conclusión de las sumarias de tránsito?, en caso afirmativo, ¿Cuáles serían los procedimientos a seguir y los plazos en que deben cumplirse?;

El cuerpo legal normativo que regula, o da origen a los procedimientos administrativos, se centra fundamentalmente en la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, Ley N° 7331 de 13 de abril de 1993, en cuyo articulado se encuentra inmerso todo un capítulo referente a los accidentes de tránsito en que intervienen los vehículos del Estado.

Dicha normativa específica comienza en el artículo 236 de la Ley, en la cual se exponen las reglas concretas para la aplicación de los procedimientos administrativos que tengan como origen el acaecimiento de un accidente de tránsito.

De conformidad con la primera interrogante que se plantea, es necesario hacer una distinción en lo referente al asunto de fondo que este siendo tratado en el procedimiento administrativo correspondiente. Por una parte tenemos el procedimiento administrativo sancionatorio, que sería el ejercicio efectivo de la potestad disciplinaria de la Administración Pública con relación a los funcionarios públicos. En este supuesto se encuentra inmerso la comisión de una falta que amerite la aplicación del régimen disciplinario.

El artículo 211 de la Ley General de la Administración Pública, en su inciso 1), señala que el servidor público estará sujeto a responsabilidad disciplinaria por sus acciones, actos o contratos opuestos al ordenamiento jurídico, cuando haya actuado con dolo o culpa grave, sin perjuicio del régimen disciplinario más grave previsto en otras leyes.

La determinación de este proceso se realizará con respeto absoluto a la garantía del debido proceso, ya que al servidor público no se le podrá imponer sanción alguna, sin la formación de expediente, con amplitud de audiencia al servidor para que haga valer sus derechos y demuestre su inocencia, señala el inciso 3) del artículo 211 de la LGAP.

En otro sentido se encuentra el procedimiento administrativo cobratorio, que implica el eventual resarcimiento por algún daño de carácter patrimonial que se haya generado en una colisión de tránsito.

Lo que podríamos estar hablando de la llamada responsabilidad civil del funcionario público.

Por imperativo legal, la Administración Pública deber recobrar plenariamente lo pagado por ella para reparar los daños causados a un tercero por dolo o culpa grave de su servidor, tomando en cuenta la participación de ella en la producción del daño, si la hubiere. Deberá sumarse a ello los daños y perjuicios causados a la Administración por la erogación hecha. Lo anterior es la doctrina que señala expresamente el numeral 203 de la LGAP.

Debemos de manifestar que ya esta Procuraduría ha emitido dictamen con relación a los alcances del artículo 239 de la Ley de Tránsito, N° 7331 de 22 de abril de 1993, en cuanto establece la obligación de la Sección de Transportes de los distintos Ministerios o Dependencias Públicas, de analizar todo accidente en el que se vea involucrado un vehículo oficial a su cargo.

En este sentido, con fecha 17 de marzo de 1994, en el dictamen C-048-94, dirigido al Jefe de Accidentes, del Departamento de Transportes del Ministerio de Agricultura y Ganadería, la institución exteriorizo el siguiente criterio:

"No comparte este Despacho dicha interpretación pues en realidad lo que establece el artículo 239 de la Ley de Tránsito, de repetida cita, es precisamente la obligatoriedad de la Sección de Transportes o de la oficina encargada, de analizar TODO ACCIDENTE EN QUE PARTICIPE UN VEHICULO A SU CARGO, de modo tal que si supeditamos ese análisis a la declaratoria jurisdiccional de responsabilidad, en el supuesto en que no se declare responsable al funcionario, se omitiría tal investigación incumpliéndose así lo dispuesto en la norma de referencia. Tómese en cuenta, por otra parte, que la declaratoria judicial de responsabilidad del conductor del vehículo oficial, no implica necesariamente una recomendación de sanción en los términos del artículo 238 de la Ley de Tránsito, por cuanto podrían existir eximentes de responsabilidad que beneficien al funcionario.

Debe tenerse presente que los funcionarios públicos, en el desempeño de las atribuciones asignadas, pueden incurrir en tres tipos básicos de responsabilidad, a saber: PENAL (que se desprende de la ejecución de actos o hechos penalmente sancionables): CIVIL (que parte de la premisa de que quien causa un daño a otro o a sus intereses debe repararlo junto con los perjuicios, razón por la que importa el resarcimiento de los daños y de los perjuicios provocados) y DISCIPLINARIA (aquella que se atribuye a un funcionario público que en su relación de servicio con la Administración Pública, infringe con su conducta, activa o pasiva, una o más normas de carácter administrativo, provocando con su accionar doloso o culposo, una lesión al buen ejercicio del cargo o deber público al que se encuentra obligado). Estos tres tipos básicos de responsabilidad se pueden exigir conjunta o separadamente, y se podrían derivar de un mismo acto o hecho atribuible al funcionario.

Consideramos que la finalidad del procedimiento que establece el numeral 239 de la Ley de Tránsito es, entre otras cosas, determinar precisamente los posibles tipos de responsabilidad en los que pudo haber incurrido el funcionario involucrado en un accidente de tránsito. Así la recomendación que emita la Sección de Accidentes, en donde establezca la responsabilidad disciplinaria del servidor, podrá ejecutarse incluso con anterioridad a la declaratoria de responsabilidad penal o civil en sede jurisdiccional. Solución diferente debe plantearse a la posibilidad del Estado de cobrar al funcionario el monto correspondiente del deducible que eventualmente tendría que girársele al Instituto Nacional de Seguros o las indemnizaciones que prevé el artículo 238 de la Ley de Tránsito, pues en tales supuestos, necesariamente debe esperarse el pronunciamiento condenatorio por parte de los Tribunales de Justicia.

Dicha posición encuentra fundamento además en los dispuesto en los artículos 203 y siguientes, y concretamente en el numeral 208 de la Ley General de la Administración Pública, en cuanto establece que en los casos en que el Estado sea condenado judicialmente por un hecho imputable a uno de sus agentes, aquél tendrá la posibilidad de repetir lo pagado dentro del año posterior a la ejecutoriedad de la fijación de la cantidad respectiva."

En el orden de la interrogantes hechas diremos que sí procede establecer procedimientos sancionatorios o cobratorios, de previó a la conclusión de las sumarias de tránsito. De esta forma, las conductas en las cuales puedan incurrir los funcionarios públicos y que den como resultado un accidente de tránsito, son de muy variada índole. Debemos recordar que, en la sumaria judicial de tránsito, los ilícitos que se investigarán lo son de conformidad con la Ley de Tránsito, siendo que no necesariamente todos los hechos ahí prescritos, agotan las posibilidades de sanción, desde el punto de vista disciplinario o de responsabilidad civil.

Es posible que la Administración investigue una posible falta disciplinaria del funcionario, y que de ese hecho se derive una responsabilidad no solo desde el punto de vista disciplinario, sino también civil, sin necesidad de esperar que la sumaria de tránsito se encuentre concluida.

En este orden de cosas, si el ministerio a su cargo tienen normas jurídicas concretas que se apliquen a los funcionarios del mismo, serán de aplicación los procedimientos ahí establecidos, y por supuesto con los plazos ahí estipulados, con garantía estricta del principio del debido proceso que debe respetarse en estos procedimientos. En su defecto, estaríamos señalando que el procedimiento a seguir sería el estipulado en el artículo 308 siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública, de acatamiento obligatorio en caso de ausencia de norma específica, o bien, en caso de suplir lagunas de la normativa existente.

No debemos olvidar, que la Sala Constitucional ha sido sumamente celosa en el resguardo absoluto del principio del debido proceso, y la misma ha creado toda una línea jurisprudencial que, sin duda alguna, es de ayuda para la claridad de la evacuación del presente dictamen y el entendimiento cabal del mismo. La Sala Constitucional ha fijado en sus sentencias, múltiples aspectos atinentes a la garantía del debido proceso, indicando en diversas sentencias los aspectos relativos a las garantías mínimas del procedimiento, a saber, la notificación al funcionario acerca del carácter y los fines que persigue el procedimiento administrativo que se encuentra en proceso, el respeto al derecho de defensa y de audiencia, lo cual implica, el ser oído y presentar los argumentos y producir las pruebas que considere pertinentes, igualmente su acceso al expediente, y las debidas notificaciones tanto de la resolución final y de todas aquellas que afecten directamente al funcionario.

Resulta imprescindible señalar lo que la Sala Constitucional ha manifestado en torno al principio constitucional de non bis in idem, lo cual quedo plasmado puntualmente en su sentencia N° 3484-94 de las doce horas del ocho de julio de mil novecientos noventa y cuatro, cuando señaló:

"Se alega también como argumento de inconstitucionalidad, que esta norma viola el principio constitucional de non bis in idem. Si bien es cierto que existe independencia entre el procedimiento administrativo sancionatorio y el juzgamiento de los hechos en la vía penal, no puede interpretarse, sin contrariar el derecho al debido proceso y el principio del non bis in idem, que si juzga un hecho en la vía penal y el imputado resulta absuelto, pueda ser disciplinariamente sancionado en vía administrativa por los mismos hechos. Se reconoce que uno de los límites de la potestad sancionatoria de la Administración es su subordinación a la Autoridad Judicial. De haber colisión entre una actuación jurisdiccional y una actuación administrativa, se debe resolver en favor de la primera. De este mismo principio se deriva la necesidad de que respete la cosa juzgada. Al respecto dijo el Tribunal Constitucional Español, en sentencia número 77 del tres de octubre de mil novecientos noventa y tres:

"El principio non bis in idem determina una interdicción de la duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto de unos mismos hechos, pero conduce también a la imposibilidad de que cuando el ordenamiento permite una dualidad de procedimientos y en cada uno de ellos ha de producirse un enjuiciamiento y una calificación de unos mismos hechos, el enjuiciamiento y la calificación que en el plano jurídico pueden producirse, se hagan con independencia, si resulta de la aplicación de normativas diferentes, pero que no pueda ocurrir lo mismo en lo que se refiere a la apreciación de los hechos, pues es claro que unos mismos hechos no pueden existir y dejar de existir para los órganos del Estado.

Consecuentemente de lo dicho, puesto en conexión con la regla de la subordinación de la actuación sancionadora de la Administración a la actuación de los Tribunales de Justicia es que la primera, como con anterioridad se dijo, no puede actuar mientras no lo hayan hecho los segundos y deban en todo caso respetar, cuanto actúen a posteriori, el planteamiento fáctico que aquellos hayan realizado..."

La sentencia de la Sala Constitucional se sobreentiende por si misma, en el tanto de los hechos que pudiesen haber sido juzgados en el proceso judicial de tránsito, no podrán ser los mismos que sirvan de base para el ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración. En este sentido hay que hacer reseña en que la valoración de los hechos se debe establecer para cada caso concreto, ya que derivado de la existencia de un accidente de tránsito, pueden existir diversas actuaciones del funcionario previas y posteriores que ameriten su juzgamiento unas en sede judicial y otras en sede administrativa, sin que por ello se violente el principio constitucional del non bis in idem.

Pongamos el ejemplo de que la colisión de tránsito se da con motivo de una diferencia entre conductores acerca de su derecho de vía en una intersección. El hecho a valorar en el proceso de tránsito será ese precisamente, y sobre la valoración de esos hechos no cabría para la Administración posibilidad alguna de juzgamiento pues se violentaría el principio constitucional del Non Bis In Idem. No obstante pueden existir valoraciones fácticas que circundan a la colisión de tránsito que ameritan su conocimiento en la vía del proceso administrativo, con el propósito de valorar una sanción disciplinaria y la responsabilidad civil que se pueda derivar del hecho. Basta señalar como uno de los tantos supuestos que el funcionario haya conducido el vehículo sin estar autorizado para ello, o bien, fuera de horas o días de oficina, etc.

Como se ve el procedimiento administrativo versará sobre la calificación de estos hechos, y sobre ellos se valorará la posibilidad de una sanción disciplinaria y sobre la responsabilidad civil.

En igual sentido podríamos mencionar un hecho posterior a la colisión de tránsito, cuando un funcionario público no dé aviso del accidente de tránsito al órgano ministerial, o bien que, realice un arreglo extrajudicial con el otro imputado de la colisión, y por ello se repare el vehículo oficial, sin haber notificado a la Administración.

Como se puede notar, la gama de hechos que pueden ser valorados en sede administrativa, no se llegarán a conocer en la jurisdicción de tránsito.

Por la materia que estamos tratando, régimen disciplinario y responsabilidad civil, el procedimiento que ha de seguirse sería el señalado en la Ley General de la Administración Pública como procedimiento administrativo ordinario, siendo que ya esta institución ha expuesto este criterio en múltiples dictámenes. Basta reseñar aquí lo que se exteriorizó en el dictamen C-137-96 del 23 de agosto de 1996, cuando se señalo lo siguiente:

"Así, a manera de principio, debe afirmarse que de previo a determinar la existencia de un crédito a favor de la Administración debe seguirse el procedimiento administrativo ordinario. La razón que da sustento a esta afirmación se encuentra en los propios fines por los cuales se regula la utilización de ese iter procedimental, ya que, como lo define el mismo artículo 308 su utilización se predica de aquellas situaciones en las que "...el acto final pueda causar perjuicio grave al administrado, sea imponiéndole obligaciones, suprimiéndole o denegándole derechos subjetivos, o por cualquier otra forma de lesión grave y directa a sus derechos o intereses legítimos." De tal suerte que sin importar la condición del sujeto pasivo, la utilización del procedimiento deviene en su requisito imprescindible para la Administración en las situaciones allí previstas.

Ello significa que, independientemente de que se puedan certificar posteriormente las sumas adeudadas a la Administración o que tenga que recurrirse a la vía ordinaria para plantear el correspondiente reclamo, debe anteceder el cumplimiento de un procedimiento ordinario administrativo que tendería a verificar la verdad real de la situación por la cual la Administración considera que se le adeudan dineros."

El plazo mediante el cual la administración hará reclamaciones a sus servidores por daños y perjuicios será de cuatro años y que cuentan desde que tenga conocimiento del hecho dañoso. Lo anterior lo prescribe con claridad el artículo 207 de la LGAP.

Como corolario de lo que hemos venido exponiendo, transcribiremos uno de los últimos votos de la Sala Constitucional, con relación a la utilización del procedimiento administrativo, en torno a la fijación de la responsabilidad civil de los funcionarios. En dicho voto la Sala expresó:

"III. La razonabilidad de la norma cuya constitucionalidad se cuestiona deriva del hecho de que la Administración Pública, para poder emitir título ejecutivo con fuerza ejecutiva, tiene como base un proceso ordinario administrativo en donde se determina la posible responsabilidad. Así, a través de un procedimiento ordinario, de obligado acatamiento para la Administración, garantizado y estructurado en la propia Ley General de la Administración Pública -artículos 308 y siguientes, se le permite al administrado ejercer su derecho de defensa, sin perjuicio de acudir ante los tribunales de justicia a defender sus derechos; procedimiento administrativo que reúne todas las garantías del debido proceso como lo ha exigido esta Jurisdicción Constitucional. Al respecto, esta Sala en reiteradas ocasiones ha señalado que el respeto del debido proceso no es únicamente garantía para los procesos que se tramitan ante los tribunales de justicia, sino que también se extiende a los procesos tramitados ante la vía administrativa. Así, si el procedimiento administrativo ordinario concluye con la determinación de responsabilidad y el establecimiento de una cantidad líquida exigible, la Administración procederá a dictar un acto administrativo respecto del cual existen los recursos pertinentes.

Posteriormente, si la ejecución se realiza administrativamente, la Administración procederá a certificar el adeudo, el que constituye título ejecutivo para su ejecución. De este modo, el administrado conserva siempre sus derecho de defensa ya sea dentro de ese procedimiento administrativo como también en la vía jurisdiccional..."(Voto N° 2360-96 de las 10:09 horas del 17 de mayo de 1996)

Para mayor abundamiento con relación al tópico de la interrogante puede verse el dictamen C-165-96 relacionado con el procedimiento administrativo señalado en el artículo 308 de la LGAP y los plazos del mismo.

2. ¿Es posible llevar a cabo arreglos extrajudiciales con particulares que hubieren colisionado con vehículos oficiales?, en caso afirmativo, ¿Cuáles serían los procedimientos a seguir y los plazos que deben cumplirse?

El aspecto concreto de la interrogante no hace especificación en cuanto a la referencia de si el arreglo es promovido por el funcionario público que se señala como imputado en la colisión de tránsito, o bien, si es la administración la que llegará a un acuerdo con el particular que hubiese ocasionado daños a un vehículo oficial del Estado.

En el primero de los casos, es decir, en tratándose de la posibilidad de que un funcionario público que hubiese participado en una colisión de tránsito, la Ley de Tránsito resuelve el problema de una forma clara, hacia la imposibilidad del funcionario de llegar a algún tipo de arreglo extrajudicial. En concreto el numeral 237 de la Ley de Tránsito señala lo siguiente:

"Artículo 237.- Prohibiciones de arreglo extrajudicial: Se prohíbe al conductor efectuar arreglos extrajudiciales en caso de accidente con vehículos oficiales; en estos casos deben indicar al particular que se apersone o comunique con la sección de transporte, para efectuar las gestiones correspondientes"

Como se puede notar la prohibición abarca expresamente al funcionario público que se ve involucrado directamente en el accidente de tránsito. Igualmente señala el paso a seguir por parte del servidor de instar al particular a comunicarse con la administración para gestionar el arreglo de pago correspondiente.

En este orden de cosas, la posibilidad de un arreglo extrajudicial se encuentra habilitada por la normativa legal, y lo propio sería determinar el monto correspondiente que el particular tendría que pagar para solventar los daños y perjuicios que su proceder hubiese ocasionado con el accidente de tránsito.

En plena armonía con el numeral citado se encuentra el artículo 238 de la Ley de Tránsito que establece que, el monto a pagar para un funcionario declarado culpable en un juicio de tránsito, lo será igual a la suma por el deducible que, eventualmente, tendría que girarse al Instituto Nacional de Seguros o bien las indemnizaciones que deba hacer la institución al que pertenece en favor de terceros afectados, cuando el monto del daño sea inferior al monto del deducible. Por ello el establecimiento del monto a cancelar por parte del particular se regirá por las mismas reglas con las cuales se establece el monto para un funcionario público, ya que, dicha suma no podría ser diferente por el mismo accidente de tránsito, en caso de que sea el particular quien pague a la administración pública.

La sección de transportes, o bien, el departamento administrativo encargado deberá establecer el monto correspondiente, e indicar al particular la forma de pago de dicho monto, dejando constancia del pago en el expediente administrativo correspondiente. Debemos recordar que existe una obligación de parte de la administración de investigar todo accidente de tránsito en el cual se vean involucrados vehículos del Estado, y por ello, es en el procedimiento administrativo ordinario, dentro del cual se llegaría a cancelar la suma correspondiente por parte del particular que llegue a un arreglo con la administración.

El trámite para pagar dicha suma será hecho mediante entero de gobierno, a la cuenta única del Estado, y pagadero en el Banco Crédito Agrícola de Cartago, encargado de ser cajero del Estado para este tipo de sumas que ingresen a las arcas nacionales.

Ahora bien, la duración del procedimiento administrativo será la que determinará el plazo correspondiente para que el particular que quiera hacer un arreglo con la administración, se apersone y cancele el monto debido. En igual sentido, siendo que la administración emita una resolución en los términos de condenatoria para el particular a quien se le haya seguido el debido proceso, el particular podrá cancelar su adeudo estando en trámite el procedimiento judicial cobratorio, a satisfacción plena del pago de los daños y perjuicios en que hubiere incurrido por su accionar. (…)”  (Dictamen C-060-1998 del 2 de abril de 1998).

Por otra parte, conviene igualmente traer a colación algunos antecedentes emanados de esta Procuraduría General que guardan relación con el tema de un eventual planteamiento de acciones judiciales en defensa de los intereses de la Administración, cuando se trata de instituciones que gozan de personalidad jurídica instrumental.

Así, en el tema del ejercicio de la representación para actuar en juicio tratándose de aquellos órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental a los cuales el ordenamiento le atribuye expresamente la representación judicial a algún personero del órgano desconcentrado, hemos señalado lo siguiente:

“A.   UNA PERSONALIDAD JURÍDICA INSTRUMENTAL

Al crear el Consejo Nacional de Vialidad, el legislador le atribuye personalidad jurídica instrumental y presupuestaria. Dispone el artículo 3 de la Ley de Creación del Consejo de Vialidad, N° 7798 de 30 de abril de 1998:

“ARTÍCULO 3.- Créase el Consejo Nacional de Vialidad, órgano con desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes. El Consejo tendrá personalidad jurídica instrumental y presupuestaria para administrar el Fondo de la red vial nacional, así como para suscribir los contratos y empréstitos necesarios para el ejercicio de sus funciones, de conformidad con la presente ley. Este Consejo será administrado por el Consejo de Administración, integrado conforme al artículo 5 siguiente”.

 

      Conforme lo cual CONAVI es un órgano administrativo pero dotado de una personalidad jurídica instrumental y presupuestaria. A diferencia de otras leyes que otorgan personalidad jurídica instrumental, en el caso de CONAVI el legislador consideró necesario precisar el objeto de esa personalidad jurídica instrumental: la administración del Fondo de la red vial nacional y la suscripción de contratos y empréstitos, lo que podría dar margen para considerar que la personalidad jurídica instrumental no se extiende a otros ámbitos del accionar del Consejo.

      Cabe recordar en orden de la naturaleza jurídica de este órgano, que atribuir la personalidad jurídica significa establecer un centro de acción al cual se le imputan directamente derechos y deberes. Esta imputación se hace a la persona en tanto que tal y no como parte de una persona mayor. Los entes públicos, personas jurídicas, no están sometidos a una relación de jerarquía, de sumisión orgánica, sino a una relación de dirección, incompatible con la dependencia jerárquica y que implica una relación de confianza. Es la personalidad jurídica lo que permite que el ente no forme parte de la organización ministerial y que posea autonomía orgánica. En el caso de las personas jurídicas instrumentales esa situación no se da en forma plena, ya que mantienen su condición de órgano y, por ende, el órgano o ente al cual pertenece mantiene competencia, mayor o menormente limitada por la desconcentración. Si se otorga personalidad es fundamentalmente para que ciertos fondos escapen a la aplicación del derecho presupuestario y de las reglas de la contabilidad pública relativas a la ejecución y control del presupuesto del Estado, de manera que se permita una ejecución autónoma. Por ello, la personalidad instrumental no permite considerar que se ha operado un fenómeno de descentralización y que, por ende, se esté ante una persona jurídica independiente del Estado. Todo lo contrario: la persona instrumental  integra la Administración Central; en este caso, como órgano del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

      El artículo 3 ha sido objeto de control de constitucionalidad por la Sala Constitucional, según se deriva de lo siguiente:

“IV.-Sobre la personalidad jurídica instrumental.- Como se desprende de la cita transcrita, la norma impugnada establece expresamente que el Consejo Nacional de Vialidad, como órgano con desconcentración máxima, tendrá personalidad jurídica instrumental y presupuestaria; condición que le permite administrar el Fondo de la Red Vial Nacional así como  suscribir contratos y empréstitos necesarios para el ejercicio de sus funciones. Debe indicarse que, sobre el tema, la Sala ha aceptado como constitucionalmente correcta la figura de la personería jurídica instrumental –órgano persona-, entendiéndose que no se trata de atribuir una competencia en forma exclusiva a un órgano inferior con perjuicio de la competencia del órgano superior jerárquico, sino más bien de atribuir esa competencia a una persona jurídica nueva que se crea y que estará, según se desprende de sus funciones y conformación jurídica, adscrita a un órgano superior que, en el caso concreto es el Ministerio de Obras Públicas y Transportes. En ese sentido, la Sala ha entendido entonces que un órgano desconcentrado en el grado máximo con personalidad jurídica instrumental, en realidad se trata de un órgano persona en estricto sentido jurídico del concepto (ver en ese sentido sentencia No. 4681-97 de las catorce horas cuarenta y dos minutos del catorce de agosto de mil novecientos noventa y siete).

V.-Por otra parte, también ha indicado la Sala que en el Derecho Público costarricense existen varios ejemplos de la figura de la “personificación  presupuestaria” según la cual en algunos casos el legislador opta por dar a ciertos Órganos desconcentrados la posibilidad de manejar sus propios recursos fuera del Presupuesto del Estado central al dotarlos de "personalidad jurídica instrumental". Sobre el particular se ha señalado por este Tribunal que resulta válido a la luz del Derecho de la Constitución, conferir a un órgano desconcentrado, personalidad jurídica instrumental para efectos de manejar su propio presupuesto y así llevar a cabo en forma más eficiente la función pública que está llamado a desempeñar. Precisamente esa personificación presupuestaria le permite administrar sus recursos con independencia del Presupuesto del ente público al que pertenece aún cuando  continúa subordinado a éste en todos los aspectos no propios de la función que le fue dada por desconcentración y de los derivados de su personalidad jurídica instrumental (ver en ese sentido sentencia No.2001-11657 de las catorce horas cuarenta y tres minutos del catorce de noviembre del dos mil uno).  

VI.- Sobre la inconstitucionalidad alegada en el caso concreto.- Partiendo de lo dicho entonces en el sentido de que la Sala ha avalado la constitucionalidad de la figura jurídica denominada “personalidad jurídica instrumental” así  como también de la “personificación presupuestaria” a partir de la cual el órgano desconcentrado al que se le confiera, puede administrar sus propios recursos de manera independiente al ente jurídico al que pertenece, debe indicarse que, en el caso concreto entonces no se estima que el artículo 3 de la Ley de Creación del Consejo Nacional de Vialidad, sea inconstitucional en vista de que dentro de esa posibilidad de administración de recursos es perfectamente válida la opción para el Consejo Nacional de Vialidad de suscribir los contratos administrativos que sean necesarios para el ejercicio de sus funciones, lo cual no implica, en modo alguno, una delegación inconstitucional de competencias como lo pretende el accionante”. Resolución N° 08474-2004- de 15:11 hrs. de 4 de agosto de 2004, reiterada en la N° 12396-2007 de 15:04 hrs. de 29 de agosto de 2007.

         (…)

B.        EL PRESIDENTE DEL CONSEJO DE ADMINISTRACION ASUME LA REPRESENTACION DEL CONAVI

            CONAVI tiene dudas sobre la representación judicial del Consejo cuando se trata de procesos de naturaleza diferente a la contencioso-administrativa.

            Este aspecto encuentra una respuesta aparentemente contradictoria en la Ley de Creación del Consejo. En efecto, el artículo 11 de  la Ley dispone:

 

“ARTÍCULO 11.- La representación judicial y extrajudicial del Consejo Nacional de Vialidad corresponderá al Presidente del Consejo de Administración, con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma, quien podrá otorgar poderes generales, judiciales y especiales, cuando sea de comprobado interés para el Consejo Nacional de Vialidad”.

 

De acuerdo con este artículo, la representación judicial y extrajudicial recae en el Presidente del Consejo de Administración, que la ejerce como apoderado generalísimo sin límite de suma. No obstante lo cual, el artículo 13 otorga esa misma facultad a la Dirección Ejecutiva:

 

“ARTÍCULO 13.- La Dirección Ejecutiva tendrá las siguientes atribuciones:

(..).

 

b) Representar judicial y extrajudicialmente al Consejo Nacional de Vialidad, con facultades de apoderado general sin límite de suma. Podrá otorgar poderes judiciales o especiales, cuando sea de interés comprobado para el Consejo Nacional de Vialidad”.

            La existencia de estas dos normas implicaría que el legislador ha querido atribuir la misma función (sea la representación) a dos funcionarios distintos. Lo que permitiría considerar que se está en presencia de una contradicción al interno de la Ley. No obstante, existen elementos suficientes en esta para obtener el correcto sentido de la norma en orden a dicha competencia. Al efecto, debe tomarse en cuenta que el Consejo de Administración del CONAVI asume entre sus funciones no sólo la potestad autoorganizativa y de programación, la aprobación del presupuesto, la definición de las vías que integran la red vial nacional, sino también el nombramiento del Director Ejecutivo y el auditor, la suscripción de contratos, incluidos los de préstamo, así como suscribir otro tipo de contratos y la emisión de los actos administrativos que correspondan a la competencia material del CONAVI, artículo 5. Por el contrario, el Director Ejecutivo tiene por función principal la de ejecutar los acuerdos del Consejo de Administración, la administración del Consejo-actividad instrumental- la elaboración de una serie de actos que serán sometidos a aprobación por el Consejo de Administración, la suscripción de contratos de trabajo y la tramitación de  contratos de obra, suministros y servicios que serán suscritos por el Consejo. Por lo que tendría que considerarse que es al Presidente del Consejo a quien corresponde la representación judicial y extrajudicial, sin perjuicio de que la delegue mediante el otorgamiento de poderes. La excepción estaría referida a los contratos de trabajo suscritos directamente por el Director Ejecutivo, así como de cualquier acto que llegare a emitir en forma directa.

            Debe, entonces, concluirse que el Director Ejecutivo sólo puede asumir la representación judicial del CONAVI en relación con los procesos que conciernan los actos o contratos de su propia competencia, según definición del legislador. En los demás supuestos, la representación la asume el Presidente del Consejo de Administración de CONAVI.

            De los artículos 11 y 13 antes transcritos se deriva que el legislador ha decidido romper la unidad de representación del Estado, que los artículos 1 y 3 de nuestra Ley Orgánica confían a la Procuraduría General de la República.

 

C.        LA PARTICIPACION PROCESAL DE LA PROCURADURÍA 

 

            Como se indicó al inicio de este dictamen, la consulta ha sido planteada en términos generales. Por lo que abarca las distintas jurisdicciones en que pueden estar involucrados los derechos, intereses u obligaciones de CONAVI. Defensa que debe asumir CONAVI en virtud de su Ley de creación.

En virtud de lo dispuesto en los artículos 11 y 13 de la Ley de creación de CONAVI, procede sostener que se ha producido una  modificación tácita de los artículos 1 y 3 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República en lo que compete a la representación judicial. El fundamento de esa modificación puede explicarse fundamentalmente por la atribución de la personalidad jurídica instrumental a favor de CONAVI.

            Dado este entorno jurídico, la Procuraduría no podría asumir la defensa y representación de los intereses de CONAVI en los términos en que propone el criterio legal de ese Órgano. Diversas consideraciones se oponen a ello.

            En primer término, el principio de legalidad y su corolario en orden a  la competencia administrativa. Conforme lo transcrito, la competencia de representación le ha sido sustraída a la Procuraduría para ser confiada a órganos internos del CONAVI. En segundo lugar, porque el presupuesto que resulta afectado con la actuación que se reclama en proceso es el de CONAVI. Presupuesto que ya vimos se financia con el Fondo para cuya administración se crea dicho Consejo. Es ese presupuesto que en todos los casos debe responder por cualquier sentencia condenatoria contra el CONAVI.  En tercer lugar, porque existen factores de índole técnico y material que recomiendan que el Consejo asuma la representación que le corresponde. En cuarto lugar y como consecuencia de lo anterior, la responsabilidad del CONAVI y sus funcionarios que es de principio (artículo 29 de la Ley de Creación en conexión con los artículos 190 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública).

En ese sentido, la Procuraduría reafirma su jurisprudencia administrativa de acuerdo con la cual este Órgano no asume la representación judicial de los órganos a los que el ordenamiento les ha atribuido personalidad jurídica instrumental y ha determinado que uno de sus funcionarios actúe como representante judicial. Recientemente la Procuraduría se pronunció sobre el tema en dictamen C-068-2009 de 10 de marzo de 2009:  

  

“En atención a lo dicho, y de cara a la nueva normativa contenciosa administrativa, si el órgano con personalidad instrumental ha emitido y ejecutado una conducta administrativa en ejercicio de las competencias que le han sido otorgadas, es el principal llamado a defenderla en caso de ser ésta impugnada en sede judicial, precisamente, al conocer éste su fundamento y justificación, de ahí que deba asumir la defensa de sus actuaciones.

(…).

Tal y como se desprende de la norma transcrita supra, la representación judicial y extrajudicial sin límite de suma del Consejo de Transporte Público le corresponde al Director Ejecutivo y al Presidente, en conjunto o separadamente, de suerte que, ante tal atribución, éstos deben asumir los actos correspondientes a la representación dicha, por ejemplo, el apersonamiento en juicio ejerciendo actuaciones judiciales, contestación de audiencias escritas, participación en audiencias orales, etc, contando para ello con el asesoramiento técnico jurídico necesario brindado por la Dirección de Asuntos Jurídicos.

Pero además, la norma antes referida, prevé la posibilidad de que el Director Ejecutivo y el Presidente del Consejo, en su calidad de representantes judiciales y extrajudiciales de dicho órgano colegiado, puedan otorgar, previo acuerdo del Consejo, poderes judiciales o extrajudiciales cuando sea de interés debidamente comprobado por la Dirección Ejecutiva”.

            Parte de los factores que fundan la posición institucional explican la excepción que se presenta en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. En dicha Jurisdicción, en los procesos en que se demande por conductas administrativas imputables a CONAVI éste debe comparecer conjuntamente con el Estado, en los términos  dispuestos por el artículo 12 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, a cuyo tenor:

“ARTÍCULO 12.-

Se considerará parte demandada:

2) Los órganos administrativos con personalidad jurídica instrumental, en tanto sean autores de la conducta administrativa objeto del proceso, conjuntamente con el Estado o el  ente al que se encuentren adscritos”.

 

Es de advertir que el inciso de mérito no sufrió modificación alguna en el inter parlamentario. Interesa recalcar, entonces, la razón de ser de esta disposición según los redactores del Código. Al respecto, tenemos que en el Expediente Legislativo  manifestaron lo siguiente:

 

“Magistrado Oscar González Camacho. Acta Nº 8 de 16 de febrero del 2005:

“Algo, entonces, en tal caso muy breve.   Tal vez destacar algunas elementos del artículo, podrían haber muchos más comentarios, pero no estaríamos en está línea ahora de agotar un tema tan amplio.   Tal vez dejar de manera muy expresa el traer a proceso a los órganos con personalidad instrumental, que en este momento resultan bastante conflictivos y bastantes confusos en nuestro ordenamiento.   Y tiene la virtud el artículo además, de que procura aclarar el tema de los órganos o entes demandados cuando hay función de tutela.   Y particularmente función de fiscalización en donde normalmente hay una confusión bastante pronunciada en este tema”. 

En el mismo sentido, el Dr. Manrique Jiménez según acta N° 8 de 16 de febrero de 2005:

“En segundo lugar, en términos generales lo que dispone el articulado no difiere sustancialmente de lo que dice actualmente la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, que no ha tenido mayores problemas de ubicación.

Y hay suficiente jurisprudencia al respecto.   Sin embargo, los agregados son precisamente para evitar los abusos de poder que se han dado y sobre todo específicamente en materia de órganos.   Y específicamente también de los órganos instrumentales que están adscritos dentro de la Administración Pública, dentro de un ente, dentro de una persona, pero, que a la vez tienen potestades y capacidad  de dependencia económica, lo cual es sumamente graves.

Y por ahí, entonces, el proyecto lo que pretende es amarrar la responsabilidad de ser llamados esos órganos a la justicia contencioso.  Y me parece que eso es excelente, es una forma de salvaguardar lo que es precisamente, la hacienda pública, el uso y manejo de la hacienda pública en relación también con las obligaciones con respecto a lo que exige la Constitución Política y el Ordenamiento Jurídico en General”.

El Código acoge la posición jurisprudencial dirigida a reconocer legitimación procesal a los órganos con personalidad jurídica instrumental. Cabe recordar que la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en resolución 000237-F-2003, de las 10 horas del 7 de mayo del 2003, se pronunció en el sentido de que el órgano con personalidad jurídica instrumental,  asume su representación en los casos en  que la materia del proceso corresponda a su propia competencia. Resolvió la Sala:

"(…) El negocio jurídico celebrado por la Junta Administrativa (del Registro Nacional), con Corporación para la Vivienda S. A., tiene como requisito de validez la capacidad jurídica de aquélla, consecuencia necesaria de la personalidad jurídica otorgada por la Ley 5695.  De incurrir en responsabilidad contractual en el ejercicio de sus competencias, las consecuencias deben recaer sobre su patrimonio público en cabeza de un órgano–persona, con capacidad jurídica limitada al manejo de sus recursos para la atención de determinados fines y en procura de esos objetivos se incurrió en conductas dañosas, es ese órgano contra el cual deben dirigirse las pretensiones resarcitorias.   Arribar a otra conclusión, desconocería una de las consecuencias de la capacidad jurídica, cual es la aptitud de ser centro de imputación de efectos jurídicos, más aún, aquellos que son consecuencia de su actuación, y aunque en este caso está limitada al manejo de los fondos, dentro de ello se incluye todo lo que pueda beneficiar o perjudicar tales recursos.  No se requiere autorización expresa, que obligue a la Junta a indemnizar los de daños que cause, producto de la ejecución de los negocios que celebre, pues ello, se reitera, es una consecuencia connatural de la capacidad jurídica que ostenta (tienen patrimonio propio). Llegándose así a la conclusión, de que la Junta Administrativa del Registro Nacional cuenta con la personalidad jurídica necesaria para hacer frente a la relación procesal".

(NOTA DE SINALEVI: La transcripción anterior, correspondiente a la resolución N° 000237-F-2003, presenta ciertas variables con la resolución de cita).

Capacidad procesal que fue también reconocida en sentencia 000616-F-2005

de 10:30 hrs. de 25 de  agosto de 2005:

 

“I. Para la procedencia de la declaratoria de nulidad, se aplica uno de los principios medulares en materia de invalidez, cual es, la necesaria existencia de algún perjuicio para quien la alega. En otras palabras, la incorrección procesal debe llegar al extremo de provocarle a la parte que la invoca, una situación perjudicial generada por el yerro. En este asunto, si bien la demanda se dirigió contra el Consejo Técnico de Aviación Civil (en adelante CETAC) y el Estado, representado por la Procuraduría General de la República, en aras de exigir una responsabilidad resarcitoria solidaria, lo cierto es que este último dejó de ser parte. En la resolución No. 004 de las 9 horas del 25 de agosto del 2004, el Tribunal acogió parcialmente una excepción de incompetencia interpuesta por el representante del Estado, disponiendo que no se le tendría como tal en el arbitraje, el cual continuaría sólo contra el CETAC, como se aprecia a folios 902 y 903. Este último posee personería jurídica propia, de carácter instrumental y, por ende, puede actuar por sí mismo en el proceso y disponer si impugna o no, lo resuelto por los árbitros. De manera adicional, si la Procuraduría promovió excluir al Estado como litigante en el sub júdice, no puede ahora controvertir su propio criterio para alegar lo opuesto. Si bien al aducirlo e indicar serlo también de dicho Consejo, invoca el acuerdo del Ministerio de Obras Públicas  y Transportes No. 119, publicado en La Gaceta No. 227 del 19 de noviembre del 2004, el cual, en lo conducente, dispone: “...Encomendar a la Procuraduría General de la República la representación del Estado, a efecto de que se apersone y defienda sus intereses [...] Se autoriza al Consejo Técnico de Aviación Civil a efecto de que, sin perjuicio de su intermediación directa en este proceso, colabore con la Procuraduría General de la República en todo lo que ésta requiera para la debida defensa de los intereses del Estado...” (El resaltado no es del original). De lo trascrito se colige que la Procuraduría sólo actúa a nombre del Estado. A la vez, que el CETAC se defiende por sí mismo, y no mediante aquella, en este proceso arbitral. En consecuencia, si la primera no representa al segundo, a la vez, lo resuelto en el laudo no afecta al Estado, es decir, no hay perjuicio en su contra, carece de legitimación e interés actual para impugnarlo; entonces, determinar la existencia de errores procesales en la actuación del Tribunal Arbitral carece de relevancia y, en conclusión, el recurso deberá ser rechazado, sin necesidad de ahondar en los reproches alegados en el mismo”.

 

En igual forma, resolución N° 000743-F-2005 de 11:15 hrs. de 12 de octubre de 2005: 

 

“La relación jurídica de fondo se suscitó entre la actora y el CETAC, quien cuenta con la personalidad jurídica necesaria para hacerle frente a la relación procesal.  Ergo, no existe un litis consorcio pasivo necesario respecto al Estado, pues no se ve afectado con lo resuelto.  En relación, pueden consultarse las sentencias de esta Sala números 237 de las 10 horas del 7 de mayo del 2003 y 333 de las 11 horas 10 minutos del 20 de mayo del 2005, sobre todo esta última, por tratarse de otro proceso arbitral entre las partes aquí litigantes, en donde se analizó este mismo punto”

  Dada la obligación que el Código impone, de comparecer conjuntamente el Estado y el órgano con personalidad jurídica instrumental, cobra una particular importancia la coordinación entre ambos órganos. Dicha coordinación es necesaria por cuanto la conducta administrativa que se impugna debe responder a un criterio técnico que es de dominio de los órganos internos del Consejo. Dichos criterios técnicos deben ser suministrados a la Procuraduría como representante legal del Estado para efectos de la defensa en juicio. Obligación que está presente en el artículo 27 de nuestra Ley Orgánica. Coordinación necesaria, además, porque si bien la Procuraduría no asume la representación del Consejo, lo cierto es que tiene una especialidad orgánica y funcional en relación con el litigio y la defensa de los derechos e intereses del Estado y públicos en general, que no puede ser dejada de lado por parte de los representantes legales de las personas jurídicas instrumentales. Esa especialidad se muestra en la fijación de las estrategias procesales y de los criterios jurídicos que deberían informar la citada defensa técnica. Coordinación que bien podría conllevar la firma conjunta de la demanda o de la contestación, según corresponda. Tómese en cuenta, al efecto, la competencia funcional de la Procuraduría que le permite asumir con mayor soltura la representación judicial.

  Coordinación que, empero, no puede llevar al CONAVI a desatenderse del proceso. Por el contrario, la condición de parte demandada la obliga a comparecer y coadyuvar en la defensa de la conducta impugnada, asistiendo a las audiencias correspondientes y aportando el criterio técnico y administrativo propio del órgano. Obligación que se impone en el tanto que de la sentencia puede resultar una condenatoria para el CONAVI y dado que, en todo caso, el Código Procesal Contencioso-Administrativo plantea no solo un cambio de proceso sino un cambio en la gestión administrativa. Cambio que lo obliga a ser más proactivo y procurar una actuación que se conforme sustancialmente con el ordenamiento jurídico, incluido sus principios de eficacia y eficiencia. Y ese cambio en la gestión administrativa debe manifestarse también en la forma y cuidado en que se atienden los asuntos sometidos a conocimiento del CONAVI y, en su momento en la legitimación procesal conjunta con el Estado. Baste recordar sobre estos puntos que esa buena gestión de los asuntos administrativos pasa también por una buena  gestión documental institucional (artículo 16 de la Ley General de Control Interno) y que  la debida satisfacción del interés público puede evidenciarse en la forma en que se maneja el expediente administrativo e incluso que se folia (una única foliatura y una foliatura completa). (dictamen C-193-2009 del 13 de setiembre del 2009)

 

Por último, y para lograr una completa comprensión del tema que le interesa a la institución consultante, nos permitimos transcribirle lo que con total claridad ya la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha resuelto sobre el punto de interés, en los siguientes términos:

“Esta Sala, por las razones que de seguido se exponen, no comparte lo afirmado por dicho órgano decisor, respecto a que los órganos con personería jurídica instrumental no cuentan con la capacidad necesaria para interponer, por sí mismos, una demanda ni para ser demandados. En este sentido, el artículo 12 inciso 2) del CPCA, distinto a lo señalado por las juzgadoras y el juzgador, dispone la capacidad procesal de los órganos a los que el legislador les ha conferido personalidad jurídica instrumental. Señala esta norma: “Se considerará parte demandada: […] 2) Los órganos administrativos con personalidad jurídica instrumental, en tanto sean autores de la conducta administrativa objeto del proceso, conjuntamente con el Estado o el ente al que se encuentren adscritos.” Esta Sala, tocante a este precepto, ha indicado: “Por disposición expresa del inciso 2) del numeral 12 del CPCA, cuando el proceso se instaure contra una conducta de un órgano administrativo al cual le ha sido otorgada personalidad jurídica instrumental, también se debe considerar como parte demandada a este, junto con el Estado o al ente al cual se encuentre adscrito, según corresponda. Empero, esto no implica que actúan con la misma representación judicial, por lo que en este caso, tanto el Estado como el Consejo de Transporte Público participan de este proceso en forma independiente. En este sentido, los ordinales 16 y 17 del mismo cuerpo normativo definen este aspecto, en la medida en que el primero delimita la competencia de la Procuraduría General de la República a la defensa de los intereses de la Administración Central, los Poderes del Estado, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes, en tanto ejerzan función administrativa. Por su parte, las entidades descentralizadas se encuentran supeditadas a lo que disponga la ley especial que regula su actividad. Dentro de esta perspectiva, la figura del “órgano-persona”, dada sus particularidades, y para efectos de representación debe ser, en ese tanto, asimilado a la participación dentro del proceso de un ente descentralizado, en la medida en que ostentan una personalidad jurídica instrumental. Claro está, lo anterior resulta de aplicación, únicamente, en tanto la conducta que se le imputa se encuentra dentro del ámbito de la competencia desconcentrada y respecto de la cual, se le otorgó personalidad jurídica. En este sentido, lo dispuesto en el numeral 12.2 del CPCA a que se hizo referencia, debe ser entendido como un mecanismo mediante el cual se evite que, luego de un proceso, se determine que la conducta no se encuentra dentro de la competencia que ejerce el órgano con la cobertura de la personalidad instrumental que le fue otorgada. Sobre este punto, puede citarse lo dispuesto por este órgano en el voto 1202-A-S1-2009, en el que se indicó: “La idea que subyace en la norma es la de evitar al administrado el problema de definir si la actuación (o conducta omisiva) del órgano, lo fue en ejercicio de una competencia cubierta por la personalidad jurídica instrumental, o bien, fuera de ella, es decir, sometida por ejemplo, a dirección del jerarca del ente en cuya estructura está inserto. En suma, lo relevante es la existencia de una lesión a la esfera jurídica del administrado y el correlativo deber reparador. En interés de la víctima, la norma dispone traer el órgano y el ente a la lite, a fin de que la eventual sentencia estimatoria pueda ejecutarse contra el patrimonio del que resulte responsable. De no exigirse la comparecencia de ambos, el fallo sería ineficaz, pues no podría obligar a indemnizar a quien no ha ejercido la defensa de sus propios intereses en el proceso. Dicho de otro modo, el mandato procesal ordena únicamente que se incorpore a la discusión judicial, tanto al órgano con personalidad como al Estado u ente al que pertenece. Corresponde luego al juez o jueza, con arreglo a las normas sustantivas, determinar si el acto, conducta o indolencia cuestionados se desarrolló o no bajo personalidad, estableciendo de este modo, si es el órgano el que debe responder con su propio peculio, o si es el ente o el Estado a quien debe atribuirse el deber de reparar.” (Lo subrayado no es del original. Sentencia número 1360 de las 10 horas 25 minutos del 11 de noviembre de 2010. En igual sentido, pueden consultarse, entre otras, las resoluciones de esta Cámara números 31211 de las 8 horas 55 minutos del 31 de marzo, 883 de las 9 horas 5 minutos del 28 de julio, ambas de 2011; y 1444 de las 9 horas 10 minutos del 30 de octubre de 2012). Como se colige de la anterior transcripción, por expresa disposición del CPCA, los órganos con personería jurídica instrumental, en tanto la actuación o conducta omisiva cuestionada se encuentre dentro del ámbito de su competencia, cuentan con capacidad de actuar procesal pasiva. En este supuesto, la normativa establece un litis consorcio necesario, debiéndose integrar el proceso con el Estado o el ente al que estén adscritos. La razón de esto, como se apuntó, es proteger el interés del administrado, evitándole el dilema de definir si la actuación o conducta omisiva fue en ejercicio de una competencia cubierta por la personalidad jurídica instrumental o fuera de ella (sometida, verbigracia, a dirección del jerarca del ente en cuya estructura está inserto). Ergo, entendiendo el precepto en estudio en sentido contrario, cuando el órgano con personería jurídica instrumental comparezca a juicio como demandante –capacidad de actuar procesal activa-, y siempre dentro de su marco competencial, no requiere actuar conjuntamente con el Estado o el ente al cual esté adscrito; es decir, tiene capacidad para, por sí solo, formalizar la demanda.” (énfasis agregado) (SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA,  sentencia N° 001453-F-S1-2013 de las nueve horas del treinta y uno de octubre de dos mil trece).

III. CONCLUSIÓN

            En virtud de los problemas de admisibilidad que presenta la consulta en cuestión, en el tanto versa sobre dos casos concretos que debe resolver la Administración, y que la misma no se hizo acompañar del respectivo criterio legal de la Asesoría Jurídica del Museo Nacional, con fundamento en las consideraciones expuestas en el presente dictamen, lamentablemente nos vemos obligados a declinar el ejercicio de la competencia consultiva de la Procuraduría General de la República.

            Lo anterior, sin perjuicio de la referencia que se hace a algunos antecedentes emanados de esta Procuraduría General y de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia con respecto a los temas consultados, los cuales se señalan a fin de que puedan ser considerados en el análisis de los casos de interés.

                        De usted con toda consideración, suscriben atentamente,

 

     Andrea Calderón Gassmann                                    Álvaro Fonseca Vargas

     Procuradora                                                          Abogado de Procuraduría

ACG/afv