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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 113
 
  Opinión Jurídica : 113 - J   del 22/09/2014   

22 de setiembre de 2014


OJ-113-2014


 


Señor


Luis Alberto Vásquez Castro


Primer Secretario


Directorio Legislativo


Asamblea Legislativa          


 


Estimado señor:


 


Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al proyecto de “Ley que regula la desafectación y titulación de la zona fronteriza entre la República de Costa Rica y la República de Panamá”, expediente legislativo No. 16657 (La Gaceta No. 175 de 11 de setiembre de 2014).


 


Como hemos señalado en ocasiones similares, en las cuales los señores Diputados o una Comisión Legislativa requieren nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un proyecto de ley, nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982; sino más bien una “opinión jurídica”, no vinculante, y emitida para colaborar con la delicada función legislativa.


 


Asimismo, como se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).


 


Sobre el proyecto de ley No. 16657 nos pronunciamos en las opiniones jurídicas OJ-097-2008 de 13 de octubre de 2008, OJ-108-2009 de 30 de octubre de 2009, OJ-027-2010 de 21 de junio de 2010 y OJ-026-2012 de 28 de mayo de 2012, señalando eventuales problemas de constitucionalidad, de fondo y técnica legislativa que se recomendaron corregir. Asimismo, se hicieron algunas consideraciones respecto al ejercicio de potestades propias del Estado en materia de seguridad, control migratorio y sanidad.


 


El texto de nuevo en consulta mantiene sin cambios los numerales 4, 6, 7, 12, 13, 14, 16, 17, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25 y 26; y, rescata para su mejoramiento algunas de las observaciones de las opiniones jurídicas citadas; pero se evidencian aún posibles defectos que sugerimos sean discutidos para mejorar la propuesta legislativa.


 


Hay una importante modificación en el proyecto para indicar ahora que se desafecta la franja fronteriza limítrofe con la República de Panamá “respecto de aquellos terrenos que se encuentren ocupados al momento de entrar en vigencia la presente ley…” (artículo 1°, párrafos primero y segundo).


 


Así, la desafectación es parcial por circunscribirse a los terrenos que al momento de entrar en vigencia la ley se encontraran ocupados, y donde se acredite el cumplimiento de los requisitos previstos al efecto, como el ser una persona física, costarricense, cuya  ocupación sea continua, pública, pacífica, por diez años o más, que la ocupación no se realice sobre terrenos sujetos a limitaciones o afectaciones de leyes especiales, o que el plan regulador reserve para la ubicación de servicios y facilidades públicas (artículos 1, 2 y 3), o que no se exceda la medida máxima (artículo 5).


 


Entonces, ante el incumplimiento de los parámetros descritos, los terrenos no serían desafectados y su titularidad continuaría siendo estatal en los términos del artículo 7°, inciso f), de la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961 (sentencias constitucionales 2988-1999, 1105-2000, 12638-2003, 8098-2007; Sala Primera, sentencia 233-F-2005; Tribunal Agrario, votos 729-F-03 y 432-F-2007; pronunciamientos OJ-020-95, C-066-98, OJ-139-2001, OJ-027-2005, OJ-032-2007 y C-146-2008); salvedad hecha también de los inmuebles de régimen especial como la zona marítimo terrestre, territorios indígenas y el Patrimonio Natural del Estado, excluidos de la desafectación propuesta (artículos 1, 3 y 8). 


 


La administración de los terrenos que no sean desafectados se concede a las municipalidades según el párrafo final del artículo primero: “los terrenos no desafectados permanecerán bajo la administración de la Municipalidad respectiva, a excepción de aquellos cuya administración este asignada por ley a otra entidad”.  Sin embargo, a pesar de que se mantienen como bienes de dominio público, habría incerteza sobre su régimen aplicable, de manera particular si los gobiernos locales pueden otorgarlos para aprovechamiento privado a partir de alguna figura del derecho administrativo como la concesión.


 


Tampoco queda clara la situación de las personas que no tienen el tiempo de ocupación completo a la fecha de entrada en vigencia de la ley o de quienes  ingresen de forma posterior a ella, en tanto no se explicita si deben ser desalojadas o si pueden acceder a los terrenos por vía de autorización administrativa (concesión, permiso de uso, etc.) que otorgue la municipalidad.  Lo que sí parece definitivo, es que conforme a los artículos 1° y 3° del proyecto, la ocupación válida sería la decenal previa a la entrada en vigencia de la ley, por lo que, quien no cumpla con ese requisito, no podría sumar más años posteriormente para efectos de titulación, por ejemplo, el lapso indeterminado entre la entrada en vigencia y la publicación del plan regulador, o los dos años que se conceden para iniciar el proceso en el artículo 17.


 


Reiteramos la conveniencia de que se mantenga como bien de dominio público la zona de doscientos metros contiguos a la línea limítrofe, pues desafectarla en todos aquellos casos de ocupación, podría implicar una renuncia del Estado a su presencia estratégica en dicha zona, o la costosa medida de eventualmente tener que expropiar por tierras que por razones de necesidad o emergencia requiera para hacer obras de conveniencia o interés público (control migratorio, aduanero, policial, ambiental, sanitario, defensa del territorio nacional). Los acontecimientos recientes con un sector de las autoridades de Nicaragua por disputas territoriales, son un claro ejemplo de esas vitales necesidades en la defensa del territorio nacional, incluida aquella contra el crimen organizado, tráfico de drogas, contrabando y demás conductas criminales conexas.


 


Podría existir un eventual roce de constitucionalidad por inobservancia de los principios de razonabilidad y proporcionalidad al sujetar la desafectación del dominio público a la realización por parte de las municipalidades respectivas de un levantamiento de los terrenos que se encuentren ocupados antes de la entrada en vigencia de la Ley (artículo 2° del proyecto), que se haría de forma posterior a dicha entrada vigencia. Al no existir tal diagnóstico previamente a la aprobación legislativa es cuestionable la idoneidad de la propuesta al no existir seguridad jurídica sobre cuáles terrenos se están desafectando específicamente del dominio público.


 


En el artículo 4, de nuevo recomendamos modificar la frase “instituciones del Estado” por “el Estado y sus instituciones”, a fin de evitar cualquier interpretación restrictiva para aplicar el precepto en el futuro únicamente a las instituciones descentralizadas, cuando la gran mayoría de terrenos probablemente pertenezcan a órganos estatales, por ejemplo, en materias como migración, fitosanitario, policía, salud, etc. (opiniones jurídicas OJ-027-2010 y OJ-026-2012).


 


El área máxima a titular pasó de cincuenta hectáreas a veinticinco, con la posibilidad de inscribir hasta tres títulos sin exceder de dicha superficie (artículo 5). No obstante, el área de posible registro debería partir de un parámetro objetivo, técnico y razonable, para lo cual sería necesario contar de previo con estudios de tenencia u ocupación veraces.


 


En cuanto al procedimiento de titulación, insistimos en la importancia de exigir la práctica del reconocimiento judicial; más aún por ser un medio válido para corroborar si hay involucrados otro tipo de bienes demaniales (como nacientes, ríos, bosques inalienables), que podrían estarse incluyendo de manera oculta en la solicitud de inscripción (opiniones jurídicas OJ-027-2010 y OJ-026-2012).


 


Como parte de los documentos a presentar con el escrito inicial a que se refiere el artículo 8° del proyecto,  cabe incluir un estudio sobre si se ha ejercido la ocupación cumpliendo con el uso conforme del suelo para la actividad que realiza, exigido en los trámites de informaciones posesorias según los artículos 3, 6, 12, 13, 19, 26, 27, 41, 43 y 64 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y 58 del Reglamento.


 


El inciso f) de este artículo 8, relativo a la certificación del Ministerio de Ambiente y Energía puede llevar a confusión. En la opinión jurídica OJ-027-2010 sugerimos esta redacción acorde con los valiosos ecosistemas nacionales que se pretenden salvaguardar: “…en la que se indique que el inmueble a titular no se encuentra dentro de ninguna área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, y que no comprende, total o parcialmente, bosques o terrenos forestales”. De acuerdo con nuestra legislación ambos conceptos (“áreas silvestres protegidas” y “bosques o terrenos forestales de las reservas nacionales”) integran el Patrimonio Natural del Estado.


 


Los términos de la certificación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados prevista en el inciso h) del mismo numeral han de ampliarse respecto a si el terreno incluye nacientes que abastezcan de agua potable a alguna población o convenga reservarlas para tal fin, o en terrenos contiguos a ellas o cualesquiera cursos de agua conforme al artículo 7 inciso c) de la Ley 2825. Lo anterior por cuanto podría suceder que una naciente sea necesaria para abastecer de agua a alguna población, pero esté ubicada en un predio vecino, y que el radio de los doscientos o trescientos metros contiguos a ella, según la inclinación del terreno, quede comprendido, así sea parcialmente, dentro del fundo a titular; siendo indispensable la corrección del plano para excluir esa área demanial (opinión jurídica OJ-026-2012).


 


El inciso k) del artículo 8 refiere a la “Certificación del Instituto Geográfico Nacional, indicando que la finca se encuentra en áreas que correspondan a la franja territorial definida por el artículo 7 inciso f) de la Ley Nº 2825, Ley de Tierras y Colonización, de 14 de octubre de 1961 y sus reformas.” Ese inciso sería innecesario si la certificación a que alude el inciso d) incluyera a la vez que el terreno está dentro de esa franja territorial y fuera de la zona marítimo terrestre.


 


La iniciativa puesta en consulta elimina los artículos 9, 15 y 27 del proyecto anterior, por lo que habría que modificar la numeración de los preceptos siguientes. No obedece a una buena técnica legislativa que una ley nueva no contenga una numeración corrida y más bien presente vacíos de numeración.


 


Respecto a la intervención de la Procuraduría General de la República (artículos 12 y 13), cabe retomar lo expresado en las opiniones jurídicas OJ-027-2010 y OJ-026-2012, a fin de mejorar el texto propuesto:


 


“En lo que toca a la participación de la Procuraduría General de la República, debe eliminarse de la redacción del párrafo tercero del artículo 11 la frase que dice “por medio del respectivo representante en el circuito judicial”, ya que la Procuraduría carece actualmente de oficinas regionales para atender los procesos en los que se le tiene como parte dentro de los diferentes circuitos judiciales. De acuerdo con nuestra Ley Orgánica, artículo 26, las oficinas centrales de la Procuraduría serán tenidas como “casa para oír notificaciones iniciales, sin necesidad de señalamiento especial” y “las posteriores notificaciones se harán en el lugar que se indique al efecto”. En la práctica, los diferentes tribunales del país comisionan a la Oficina Centralizada de Notificaciones del Primer Circuito Judicial de San José para notificarnos la resolución en la que se nos tiene como parte en un proceso, y el procurador designado para atenderlo se apersona al tribunal correspondiente señalando un medio para atender futuras notificaciones (normalmente un número de fax).


Si bien el artículo 24 del texto sustitutivo señala que en todo lo que le sea aplicable y no se le oponga se aplicará supletoriamente al procedimiento que se crea lo establecido por la Ley de Informaciones Posesorias, estimamos indispensable,  a fin de evitar confusiones, se consigne en el proyecto, tal y como se hace en el artículo 8° de esta última ley, que en caso de surgir oposición del Estado o alguna de sus instituciones, se ordenará archivar el expediente, remitiendo a la parte titulante a acudir a la vía declarativa contra el oponente en discusión de sus derechos a acogerse a las disposiciones de la nueva ley.”


 


También ha de contemplarse la participación del Instituto de Desarrollo Rural y los poderes del Juzgador en la determinación de la verdad real y la denegatoria de las diligencias:


 


“En vista de que el Instituto de Desarrollo Agrario ha tenido tradicionalmente un papel activo dentro de la franja fronteriza con Panamá mediante el otorgamiento de arrendamientos, se considera importante, a efecto de que el Juez que conozca de los procesos de titulación tenga mayores elementos de juicio, se le tenga como parte a dicha entidad dentro de los procedimientos de titulación.


 


También se recomienda a los señores Diputados añadir un artículo como el dispuesto en el ordinal 11 de la Ley de Informaciones Posesorias que faculte al juez cuando lo crea conveniente a ordenar todas aquellas diligencias que estime necesarias para comprobar la veracidad de los hechos a que se refieren las diligencias de titulación y que le obligue a rechazar éstas si llegare a constatar que se pretende titular indebidamente terrenos pertenecientes a cualquier institución del Estado o que se encuentre dentro de la zona marítimo terrestre, de alguna área silvestre protegida, de una reserva indígena, o en general, de cualquier bien de dominio público o afecto a un fin público.” (Opinión jurídica No. OJ-027-2010).


 


El artículo 20 del proyecto vuelve a ser contradictorio respecto a las reservas a consignar en sentencia. Así lo hicimos ver en la opinión jurídica OJ-027-2010 al señalar que “parece darse una contradicción en lo dispuesto en el artículo 19 del texto sustitutivo, por cuanto, mientras por un lado se señala que no es necesaria la indicación de las reservas en la resolución, se preceptúa al final del artículo que tales reservas deberán consignarse en las respectivas ejecutorias de titulación y en el asiento original de inscripción en el Registro Público”.


 


Sí llama la atención que dentro de las limitaciones del título de propiedad se establezca que no pueden ser enajenados por diez años (artículo 21, inciso 1); pero, por otra parte, se establece la posibilidad en el artículo 16 de ceder los derechos litigiosos en el trámite de titulación, con lo cual se abre la posibilidad de evadir la prohibición de traspaso de forma previa a la inscripción.


 


El artículo 22 propone que los terrenos dentro de la zona fronteriza que sean propiedad del INDER y que estén pendientes de titulación podrán titularse conforme a la Ley 2825, y su reglamento de adjudicación de tierras. Se sugiere sustituir el término “titularse” por “adjudicarse” a fin de ser congruentes con las funciones propias de dicho Instituto y aclarar que la propiedad del INDER es la que provenga de un título legítimamente inscrito (ver dictamen No. C-146-2008).


 


Sobre la reforma al párrafo tercero del artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias (ordinal 26 del proyecto), a efecto de la certificación a emitir por la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, la misma debe referirse a si el inmueble descrito en el respectivo plano catastrado está o no dentro de una reserva indígena.


 


 Respecto a los planes reguladores de los terrenos desafectados, reiteramos lo expuesto en nuestros anteriores pronunciamientos:


 


“Resta por hacer una breve reflexión sobre el papel que juegan los planes reguladores en el conjunto de la iniciativa de ley puesta en nuestro conocimiento. Si bien se comprende cuál es la función que la Ley de Planificación Urbana le asigna a estos instrumentos legales en punto a una planificación ordenada del territorio, se echa de menos en la propuesta legislativa un amarre jurídico entre éstos y el procedimiento de titulación de los terrenos fronterizos.


 


Se indica que de previo al inicio de éste, deben estar aprobados y publicados los planes reguladores, pero no se hace ninguna alusión a ellos en el procedimiento para titular terrenos; por lo que se genera la duda de si los terrenos a titular deben ser conformes al uso establecido en aquellos planes como requisito necesario para poder titularse; o si, más bien, el único efecto de la existencia previa del plan regulador, es que una vez titulados, cualquier permiso que se solicite para el desarrollo de una actividad o levantamiento de construcción debe estar ajustado a dicho plan, aunque el uso con el que se haya inscrito el terreno en el Registro Público no hubiese sido conforme.


 


Bajo la primera hipótesis, haría falta, entonces, en el proyecto de ley una norma que establezca como requisito la conformidad del uso actual del terreno con el plan regulador aprobado, a través de una certificación municipal. Si nos encontramos bajo el segundo supuesto, cabría pensar en la modificación del inciso 3) del artículo 20 para establecer una limitación en ese sentido. La redacción actual de que se prohíbe la modificación del uso del suelo sin previa modificación del plan regulador, parece sugerir que sí es necesaria una concordancia entre el uso del suelo a que se dedica el terreno con el dispuesto en el plan regulador de forma previa a la titulación.” (Opiniones jurídicas OJ-027-2010 y OJ-026-2012. El artículo 20 citado corresponde al 21 del proyecto actual).


 


El artículo 8 inciso j) exige aportar al trámite de titulación “una certificación extendida por la Municipalidad respectiva de que el inmueble a titular se encuentra localizado en un área considerada por un Plan regulador”; pero no se aclara si el uso que se está dando al terreno debe ser conforme al plan, ni que, en caso contrario, la titulación no procede, al igual que si el uso previsto está reservado para la ubicación de servicios y facilidades públicas (artículo 3 párrafo segundo).


 


El apartado “autorizaciones” se mantuvo, y su contenido se repite en tres Transitorios que son materia de la Contraloría General de la República.


 


 Por otro lado, valga comentar que en la Comisión Permanente de Gobierno y Administración se tramita el expediente legislativo No. 17956 denominado “Ley de concesión de la zona fronteriza con la República de Panamá”, el cual pretende establecer “un sistema de concesiones de manera tal que las personas que cumplan con los requisitos y condiciones de esta Ley, puedan suscribir un contrato de concesión inscribible en el Registro Nacional, por un tiempo determinado que puede ser prorrogado y cancelando un monto que la municipalidad establecerá, atendiendo a la modalidad de concesión y a la cabida total del derecho dado en concesión”.


 


Como se indicó en la opinión jurídica No. OJ-041-2011 de 19 de julio de 2011, el proyecto 17956 es una buena alternativa para “la resolución de los problemas existentes dentro de la zona limítrofe con Panamá, al permitir a los ocupantes ubicados en ella un acceso a la tierra con posibilidades de desarrollo; pero sin que el Estado pierda la propiedad que tiene sobre esos valiosos terrenos”.


 


 


CONCLUSIÓN


 


El texto ahora consultado del proyecto ley No. 16657 presenta algunos problemas de constitucionalidad, de fondo y de técnica legislativa que sugerimos solventar. Su aprobación o no es un asunto de política legislativa cuya esfera de competencia corresponde a ese Poder de la República.


 


 


Atentamente,


 


 


 


Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes                              MSc. Silvia Quesada Casares


 Procurador Agrario                                                 Área Agraria y Ambiental


 


 


VBC/SQC/hga