8 de setiembre de 2014

O. J.-104-2014

Diputados (as)

Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales

y Desarrollo Local Participativo

Asamblea Legislativa

Estimados (as) señores (as):

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio CPEM-433-13, de fecha 9 de setiembre de 2013, mediante el cual nos comunica que esa Comisión Permanente Especial acordó consultarnos el texto base del proyecto de Ley denominado  “Reforma al artículo 10 de la Ley Nº 9047 de 25 de junio de 2012 Ley de regulación y comercialización de bebidas con contenido alcohólico”, tramitado bajo el expediente Nº 18.834, que nos fuera acompañado.

I.- Consideraciones previas.

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:  

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

No obstante,  en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión Especial y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012 y OJ-055-2012 de 20 de setiembre de 2012).

            Así las cosas, a continuación emitiremos nuestro criterio, no vinculante, sobre el Proyecto de Ley consultado, en punto a aquellos aspectos que consideramos relevantes y necesarios de comentar.

II.- Texto consultado.

            Conforme al tenor literal del proyecto de ley consultado la base para el cálculo del monto del impuesto trimestral por la patente de licores serán los ingresos brutos anuales de cada negocio. Habrá entonces que determinar si jurídicamente aquella previsión es razonable.

III.- Jurisprudencia constitucional vinculante sobre la materia.

            Como bien se advierte en la exposición de motivos del proyecto de ley consultado, en aquel momento una serie de acciones de inconstitucionalidad fueron acumuladas bajo el expediente Nº 12-011881-0007-CO; las cuales a la fecha ya fueron resueltas por la Sala Constitucional mediante la resolución Nº  2013011499 de las 16:00 hrs. del 28 de agosto de 2013.

            Y conforme a lo dispuesto por los artículos 13 y 88 párrafo primero de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, las sentencias estimatorias del Tribunal Constitucional tienen un innegable efecto de cosa juzgada material con eficacia erga omnes para cualquier operador jurídico –incluido el legislador-, por tanto, es insoslayable la consideración de los criterios normativos interpretativos y sustitutivos contenidos en aquel fallo vinculante, a fin de innovar conforme al Derecho de la Constitución la legislación objeto del presente proyecto.

            Grosso modo, mediante la citada resolución N° 2013011499, estimó que el quantum del impuesto de la patente de licores, en razón de que el hecho generador es el otorgamiento de la autorización municipal para el ejercicio de una actividad lucrativa, como lo es la venta de bebidas con contenido alcohólico, no la venta en sí (que sí importa para el caso del impuesto sobre las ventas y se trata entonces de cosas diferentes), el volumen de ventas reales registradas durante un determinado período o el margen de utilidad verificado por el comerciante, no puede servir entonces de base para el cálculo del monto de la patente de licores. Y eso es casualmente lo que propone el texto base del proyecto de ley que nos fuera remitido, y que de mantenerse así, debiera ser sustituido.

            Y por ello con aquella sentencia se interpretó conforme al Derecho a la Constitución que los montos únicos por concepto de pago de derechos trimestrales establecidos en el inciso 3) del artículo 10 de la Ley Nº 9047, significan el límite máximo por aplicar; lo que implica que cada municipio puede fijar provisionalmente un límite mínimo, pero de acuerdo con el potencial de explotación de cada negocio dentro de su respectiva clase de licencia, según sea su ubicación, tamaño, tipo de infraestructura, entre otros parámetros objetivos, todo ello hasta tanto el legislador no regule al respecto; esto para que el ajuste planteado en la nueva regulación normativa resulte razonable y proporcionado.

            Sirva el siguiente extracto para ilustrar la posición de la Sala en tal sentido:

“(…) deviene inconstitucional que en todas las clases de licencia contempladas en esa norma (incluso las que tienen un mínimo y un máximo como rango), no esté regulado que la graduación del mencionado monto se debe aplicar conforme al potencial de explotación de cada negocio dentro de su respectiva clase de licencia, según sea su ubicación, tamaño, tipo de infraestructura, entre otros parámetros objetivos. Tal determinación corresponde al legislador ordinario; no obstante, a efectos de evitar el surgimiento de un vacío legal que cause graves dislocaciones a la seguridad, la justicia o la paz sociales, la Sala toma como referencia el criterio anterior del legislador incorporado en el artículo 12 de la Ley N° 10 (Ley sobre venta de licores) únicamente en cuanto al uso del parámetro de ubicación para determinar el monto del cobro de patentes, y, por ende, establece como medida excepcional y transitoria que hasta tanto el legislador ordinario no disponga otra cosa, los rangos estatuidos en el mencionado ordinal 10 únicamente serán aplicables a los negocios localizados en las cabeceras de provincia, debiendo reducirse a la mitad en el caso de las cabeceras de cantón y en una cuarta parte cuando se trata de las demás poblaciones..") Resolución N° 2013011499 op. cit.

En el contexto expuesto, la presente iniciativa legislativa, en los términos en que ha sido originalmente planteada, tomando como base para el cálculo del monto de la patente de licores únicamente los ingresos brutos anuales de cada negocio,  constituye una violación flagrante de aquel fallo constitucional, que el legislador debe inexorablemente respetar.

CONCLUSIÓN:

La Procuraduría General estima que de acuerdo a la jurisprudencia vinculante de la Sala Constitucional, el texto original del proyecto de ley que nos fuera consultado, en el tanto utiliza como base para el cálculo del monto de la patente de licores únicamente los ingresos brutos anuales de cada negocio, sin considerar el potencial de explotación de cada negocio dentro de su respectiva clase de licencia, según sea su ubicación, tamaño, tipo de infraestructura, entre otros parámetros objetivos, presenta evidentes roces de constitucionalidad.

Dejamos así evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

ÁREA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

LGBH/vhv