6 de octubre del 2014

C-320-2014

 

Señor

Álvaro Jiménez Cruz

Alcalde Municipal

Municipalidad de Montes de Oro

 

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio AI-20-2011 del 27 de abril del 2011 emitido por la Licenciada Dalia María Pérez Ruiz quien en su momento fue la auditora interna de la Municipalidad de Montes de Oro, remitida a mi despacho el día 11 de setiembre del 2014, en el cual solicita nuestro criterio en relación con diversos temas. Solicitamos las disculpas por la tardanza en la emisión del criterio requerido, todo motivado en el volumen de trabajo de este Despacho y en la cantidad de asuntos que fueron consultados en el presente asunto.  Específicamente requiere de nuestro criterio en relación con las siguientes interrogantes:

 

“Favor brindar el criterio técnico-jurídico del artículo 586 del Código de Trabajo en contraste con el dictamen de la Procuraduría General de la República C-235-2010 del 22/11/2010 y el artículo 2 inciso c) y d) de la Ley General de Control Interno N° 8292

 

La Procuraduría General de la República en el Dictamen: C-235-2010 del 22-11-2010: “El superior jerárquico del ente territorial es el gobierno local, conformado por el Alcalde y el Concejo, siendo que cada uno de estos órganos detenta la jerarquía respecto de la materia propia de su competencia”

 

Consulta N°1: Antes, le competía al Concejo Municipal designar formalmente mediante “acuerdo en firme” al sustituto del Alcalde propietario, cuando el Alcalde le hubiese informado que disfrutará de 1 día de  descanso remunerado anual; y él no haya designado al Alcalde suplente como Alcalde propietario que le sustituiría? Debió publicarse este acuerdo de designación emitido por el Concejo Municipal, en la Gaceta oficial?

Consulta N°2: Actualmente, le compete al Concejo Municipal designar formalmente mediante “acuerdo en  firme” al sustituto del Alcalde propietario, cuando el Alcalde le hubiese informado que disfrutará de un 1 de descanso remunerado anual; y él no haya designado por escrito al  Vicealcalde primero como Alcalde propietario que le sustituirá? Debe publicarse este acuerdo de designación emitido por el Concejo Municipal, en la Gaceta oficial?

 

Consulta N° 3: En el supuesto caso de que un determinado Alcalde ocupara algún puesto en la Federación de Municipalidades y Concejos Municipales de Distritos del Pacífico Central (Femupac), en Federación Demuca, en la Unión Nacional de Gobiernos Locales (UNGL), en la Federación de Municipalidades de Centroamérica, y éste se ausentara de la institución para asistir a sus múltiples reuniones (que podrían durar entre 1 día, 2 días, ó cuando quizás sale fuera del país hasta por unos 3 días). En los casos supuestos mencionados, le corresponderá al Alcalde Municipal obtener previamente un acuerdo en firme del Concejo Municipal para ocupar un puesto en la Junta Directiva de todas esas instituciones, así como para asistir a sus diferentes reuniones?

 

Consulta N° 4: Le corresponderá al Alcalde Municipal obtener previamente un acuerdo en firme del Concejo Municipal para poder cobrar sus gastos de alimentación y de transporte (suponer que no existe un reglamento de viáticos)?

 

Consulta N° 5: Por control interno, a quien le correspondería autorizar dichos gastos, si no se contara con un reglamento de viáticos?

 

Consulta N° 6: Con relación a la pregunta anterior: Si el Alcalde Propietario no delegara sus funciones (en casos de asistencia a múltiples reuniones en el interior y exterior del país) se podría afirmar lo siguiente: “que se estaría propiciando una municipalidad acéfala, con un vació de autoridad inconcebible que podría amenazar grave e injustificadamente los intereses de los vecinos del cantón correspondiente”? párrafo usado  en varias jurisprudencia.

 

El artículo 2 inciso c) y d) de la Ley de Control Interno N° 8292 se refiere al Jerarca y al Titular subordinado favor dar el alcance en contraste con el dictamen de la Procuraduría General de la República C-235-2010 del 22/11/2010

 

“ARTICULO 2.- Definición “ Es…

a)   Administración activa:…

 

b)   Establecer, mantener, perfeccionar y evaluar el sistema de control interno: términos utilizados para delimitar la responsabilidad del jerarca o la del titular subordinado sobre el sistema de control interno, en cuanto a instituirlo, darle permanencia y mejorarlo constantemente.

 

c)    Jerarca: superior jerárquico del órgano o del ente; ejerce la máxima autoridad dentro del órgano o ente, unipersonal o colegiado.

 

d)   Titular subordinado: funcionario de la administración activa responsable de un proceso, con autoridad para ordenar y tomar decisiones.

 

e)    Ambiente control:…

 

f)     Valoración del riesgo:…

 

g)   Actividades de control:…

 

Consulta N°1: Con respecto al Control Interno, le aplica al “Concejo Municipal” la definición de jerarca: superior jerárquico del órgano o del ente; ejerce la máxima autoridad dentro del órgano  o ente unipersonal o colegiado.” Ó debe aplicarse dicha definición al “Gobierno Local”?

 

Consulta N° 2: Favor brindar el criterio técnico-jurídico del artículo 24.-Dependencia orgánica y regulaciones administrativas aplicables El auditor y el subauditor internos de los entes y órganos sujetos a esta Ley dependerán orgánicamente del máximo jerarca, quien los nombrará y establecerá las regulaciones de tipo administrativo que les serán aplicables a dichos funcionarios… el criterio técnico jurídico del artículo 37 de la Ley general de Control Interno N° 8292 Informes Dirigidos al jerarca. Con respecto al Control Interno, quien funge como el Jerarca  orgánico de la Auditoría Interna el “Concejo municipal” o el “Gobierno Local”? A que Órgano se le deben dirigir los informes de auditoría cuando se requiera remitirlos al jerarca al “Concejo Municipal” o el “Gobierno Local”

Consulta N° 3: Con respecto al Control interno le aplica a la “Alcaldía, Vicealcaldía Municipal y  jefes de departamentos” encajar en la definición de Titular Subordinado: Funcionario de la administración activa responsable de un proceso, con autoridad para ordenar y tomar decisiones”

 

 

I.                   Sobre la relación del Alcalde y el Concejo Municipal.

 

      El artículo 169 de la Constitución Política señala que: “La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley.”

 

      El Código Municipal en su artículo 12 expresamente señala lo siguiente:

 

Artículo 12. – “El gobierno municipal estará compuesto por un cuerpo deliberativo denominado Concejo e integrado por los regidores que determine la ley, además, por un alcalde y su respectivo suplente, todos de elección popular.

 

      El mismo cuerpo normativo en el numeral 14 establece que el alcalde es el “…funcionario ejecutivo indicado en el artículo 169 de la Constitución Política.”

 

      De las normas anteriormente señaladas, es claro que el Gobierno municipal está formado por un cuerpo deliberante que es el Concejo Municipal y un funcionario ejecutivo que es el Alcalde.

 

      Ahora bien en cuanto a la relación entre el Alcalde y el Concejo Municipal este Órgano Asesor ha señalado que dicha relación no es de subordinación sino de colaboración y no habiendo razón para modificar el criterio, nos permitimos reiterar lo señalado en el dictamen C-152-2014 del 19 de mayo del 2014 que expresamente establece lo siguiente:

 

“III.- SOBRE LA RELACIÓN ALCALDE - CONCEJO  MUNICIPAL

En la especie, se deduce de las interrogantes planteadas que el consultante estima que el Concejo Municipal es el superior jerárquico del Alcalde. Ante tal circunstancia, deviene relevante determinar la relación que suscita entre el cuerpo colegiado, el Alcalde, así como, las distintas competencias que cada uno detenta.

 

Con tal finalidad, conviene remitirse a lo dispuesto por los ordinales 169 de la Carta Fundamental y 12 del Código que rige la materia,  los cuales a la letra rezan: (…)

 

De las normas transcritas se desprende con absoluta claridad que el gobierno local es el llamado a ejercer la dirección y tutela de los intereses locales y de los servicios que detentan tal condición.  Aunado a lo anterior, se sigue que, la regencia municipal está conformada por dos órganos – Concejo Municipal y Alcalde-.

 

Tocante estas figuras jurídicas, su relación y competencias, este órgano técnico asesor ha sostenido:

“…como ha reconocido esta Procuraduría en sus dictámenes más recientes, la relación del Alcalde con respecto al Concejo Municipal, dejó de ser de subordinación, y el superior jerárquico del ente territorial es el gobierno local, conformado tanto por el Alcalde y el Concejo, detentando cada uno la jerarquía respecto de la materia propia de su competencia. Sobre este aspecto, en el dictamen C-235-2010 del 22 de noviembre de 2010, se indicó:

“…resulta palmario que la relación Alcalde-Concejo no es de subordinación, sino más bien de una imperiosa colaboración interadministrativa que resulta indispensable para el cumplimiento del fin endilgado por la Constitución Política al gobierno local –administración de los intereses y servicios locales-.(…)…”  [1]

 

A partir de lo dicho, resalta palmario que la relación Alcalde-Concejo no es de subordinación, sino más bien de una imperiosa colaboración interadministrativa que resulta indispensable para el cumplimiento del fin endilgado por la Constitución Política al gobierno local –administración de los intereses y servicios locales-.      

 

En este sentido se ha pronunciado la jurisprudencia patria, al sostener:

“…el Alcalde no es inferior jerárquico del Concejo; son órganos con competencias coordinadas pero no sujetas que en definitiva deben complementarse para un funcionamiento eficiente y ágil de los ayuntamientos. Su deber de velar por el debido cumplimiento de los acuerdos municipales no presupone una sujeción jerárquica con el Concejo. Consiste en una tarea consustancial a sus competencias gerenciales y ejecutorias, para la buena organización y funcionamiento de los servicios locales…”

 

 

II.                Sobre la Ley de Control Interno.

 

  La Ley de Control Interno N° 8292 del 31 de julio del 2002, tiene como objeto establecer el concepto de control interno que originó la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, estableciendo en mejor manera los elementos integrantes de un sistema de control interno dentro de las entidades públicas, señalando para ello diversos objetivos y funciones.

 

            El artículo 8 de la Ley señala que el sistema de control interno es: “la serie de acciones ejecutadas por la administración activa, diseñadas para proporcionar seguridad en la consecución de los siguientes objetivos: a) Proteger y conservar el patrimonio público contra cualquier pérdida, despilfarro, uso indebido, irregularidad o acto ilegal. b) Exigir confiabilidad y oportunidad de la información. c) Garantizar eficiencia y eficacia de las operaciones. d) Cumplir con el ordenamiento jurídico y técnico”

 

  Al respecto, este Órgano Asesor ha señalado en su jurisprudencia administrativa, lo siguiente:

 

“b)  Sobre la Ley de Control Interno

 

La Auditoría Interna consultante cuestiona, particularmente, a quién corresponde aplicar sanciones en caso de incumplimiento a la Ley de Control Interno, por lo que debemos examinar a qué sujetos se les aplica la referida ley, a efecto de determinar si el Consejo de Migración se encuentra afecto a dicha normativa.

 

Al respecto, debe señalarse que, la Ley de Control Interno tiene como objeto consolidar el concepto de sistema de control interno que estableció la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, precisando en mejor manera los elementos integrantes del sistema, sus objetivos y funciones. La Ley pretende reforzar la responsabilidad de los órganos de control interno (administración activa y auditorías internas) en esta función. El control interno no depende de un órgano específico, la auditoría, sino de toda la organización y fundamentalmente de la jerarquía del ente. La administración activa se convierte, así, en un elemento esencial para el establecimiento del sistema de control interno y para su funcionamiento efectivo y eficiente, todo con el objeto de proteger los fondos públicos y garantizar la eficacia y eficiencia del aparato administrativo. Objetivos que no corresponden a una Administración Pública en concreto, sino que deberían ser propios de toda organización administrativa (ver OJ-143-2002 de 10 de octubre de 2002).

 

Ahora bien, el sistema de control interno que regula la ley es aquél de los "entes y órganos sujetos a la fiscalización de la Contraloría General de la República", según se desprende del artículo 1 de la Ley, que al efecto señala:

 

"Contenido y ámbito de aplicación. Esta Ley establece los criterios mínimos que deberán observar la Contraloría General de la República y los entes u órganos sujetos a su fiscalización, en el establecimiento, funcionamiento, mantenimiento, perfeccionamiento y evaluación de sus sistemas de control interno".

 

Cobra, entonces, particular importancia la determinación de cuáles son los órganos o entes sujetos a la fiscalización de la Contraloría General de la República, aspecto que no encuentra respuesta en la Ley de Control Interno, sino en la propia Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, que en sus numerales 4 y 8 determina la competencia del órgano contralor y la definición de Hacienda Pública.

 

Al respecto, esta Procuraduría ha sostenido lo siguiente:

“(...) El ámbito de aplicación de la Ley de Control Interno está determinado en el artículo 1 de dicha Ley. Desde el punto de vista orgánico, la Ley se aplica a la Contraloría General de la República y a los organismos sujetos a su fiscalización:

(…)

 

De modo que para determinar si un determinado ente está sujeto a la Ley de Control Interno debe establecerse si dicha persona está sujeta a la competencia de la Contraloría General de la República. Se establece, así, una relación entre Ley de Control Interno y ámbito de control de la Contraloría, lo cual se explica porque el objetivo de la primera ley no es sino consolidar el concepto de sistema de control interno, que anteriormente había establecido la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (véase la Opinión Jurídica N. OJ-143-2002 de 10 de octubre de 2002).

Así, la función de control se ejerce respecto de los entes y órganos que integran la Hacienda Pública. Por lo que debe estarse al concepto de Hacienda Pública establecido en el artículo 8 de la misma Ley,     que al efecto dispone:

"Artículo 8.-Hacienda Pública

La Hacienda Pública estará constituida por los fondos públicos, las potestades para percibir, administrar, custodiar, conservar, manejar, gastar e invertir tales fondos y las normas jurídicas, administrativas y financieras, relativas al proceso presupuestario, la contratación administrativa, el control interno y externo y la responsabilidad de los funcionarios públicos.

 

Respecto a los entes públicos no estatales, las sociedades con participación minoritaria del sector público o las entidades privadas, únicamente formarán parte de la Hacienda Pública los recursos que administren o dispongan, por cualquier título, para conseguir sus fines y que hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante norma o partida presupuestaria, por los Poderes del Estado, sus dependencias y órganos auxiliares, el Tribunal Supremo de Elecciones, la administración descentralizada, las universidades estatales, las municipalidades y los bancos del Estado. Los recursos de origen distinto de los indicados no integran la Hacienda Pública; en consecuencia, el régimen jurídico aplicable a esas entidades es el contenido en las Leyes que las crearon o los ordenamientos especiales que las regulan. El patrimonio público será el universo constituido por los fondos públicos y los pasivos a cargo de los sujetos componentes de la Hacienda Pública. Serán sujetos componentes de la Hacienda Pública, el Estado y los demás entes u órganos públicos, estatales o no, y las empresas públicas, así como los sujetos de Derecho Privado, en cuanto administren o custodien fondos públicos por cualquier título, con las salvedades establecidas en el párrafo anterior".

 

De modo que desde el punto de vista orgánico, la Hacienda Pública está integrada por el Estado, los demás entes y órganos públicos, las empresas públicas y los sujetos de Derecho Privado que administren o custodian fondos públicos. Por lo que en tanto un ente pueda ser calificado de público forma parte de la Hacienda Pública. Integración que se produce, también, en tratándose de los sujetos privados que administren o custodien fondos públicos o bien, que reciban beneficios financiados con presupuestos de entes públicos. Si el ente integra la Hacienda Pública, en los términos del artículo 8 de la Ley de cita, puede entenderse que está sujeto a la competencia de la Contraloría General de la República y que, por ende, para todo efecto, se trata de un sujeto pasivo. Esa sujeción determinará la aplicación de la Ley de Control Interno. Son los sujetos pasivos los que deben disponer del sistema de control interno que determina la Ley (artículo 7). De allí la importancia de establecer si un determinado ente es sujeto pasivo, y en su caso, bajo qué términos puede ser ejercido el control (...)” (OJ-160-2003 de 4 de setiembre de 2003). Dictamen No. C-114-2006 de 16 de marzo de 2006

Así las cosas, en la medida en que un órgano o ente integre la Hacienda Pública, en los términos del artículo 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría, puede entenderse que está sujeto a la competencia del Órgano Contralor y que, por ende, para todo efecto, se trata de un sujeto pasivo, al que le es aplicable la Ley de Control Interno.

 

Ahora bien, según mencionamos el Consejo Nacional de Migración es un órgano asesor, pero a pesar de tal naturaleza la ley no menciona el manejo de fondos o recursos financieros, por lo que, en principio, no se trata de un órgano custodio o administrador de fondos públicos que indica Ley Orgánica de la Contraloría en su artículo 8, de suerte, salvo mejor criterio de la Contraloría General de la República, en tanto el Consejo de Migración no se encuentre ante el manejo, disposición o custodia de fondos que integren la Hacienda Pública, no estaría sujeto a los controles dispuestos en la Ley de Control Interno”.  (Dictamen C-156-2013 del 9 de agosto del 2013)

 

 

III.             Sobre el fondo

 

  Una vez aclarados los conceptos citados en los apartados anteriores, procedemos a dar respuesta a las interrogantes planteadas por la Auditora Interna.

 

            Favor brindar el criterio técnico-jurídico del artículo 586 del Código de Trabajo en contraste con el dictamen de la Procuraduría General de la República C-235-2010 del 22/11/2010 y el artículo 2 inciso c) y d) de la Ley General de Control Interno N° 8292

 

            La Procuraduría General de la República en el Dictamen: C-235-2010 del 22-11-2010: “El superior jerárquico del ente territorial es el gobierno local, conformado por el Alcalde y el Concejo, siendo que cada uno de estos órganos detenta la jerarquía respecto de la materia propia de su competencia”

En relación a la solicitud de emitir criterio técnico jurídico del alcance del artículo 586 del Código de trabajo y lo señalado en el dictamen C-235-2010, debemos señalar que  el consultante no es claro al indicar en qué sentido requiere que se brinde dicho criterio, en todo caso, haremos un breve análisis de la aplicación del artículo 586 en relación con los Alcaldes municipales y la relación con el dictamen C-235-2010 y el artículo  2 inciso c) y d) de la Ley de Control Interno.

 

El dictamen C-235-2010 hace un análisis sobre quién es el máximo jerarca en las Municipalidades, llegando a las siguientes conclusiones:

 

“A.- El municipio es concebido como un ente público que detenta población y territorio determinado. Su finalidad última es velar por los intereses de los sujetos que conforman la región bajo su tutela y siempre tendrá algún nivel de dependencia con el Gobierno central.

 

B.- Con la promulgación de la Carta Magna de 1949, nuestro país propugna por un sistema municipal fortalecido, ya que, le  otorga al ente territorial autonomía de primer y segundo grado, así como una serie de competencias que ejerce de manera exclusiva y excluyente respecto del territorio al que se circunscribe su gobierno local.    

 

C.- El gobierno local es el llamado a ejercer la dirección y tutela de los intereses locales y de los servicios que detentan tal condición.  Siendo que la regencia municipal está conformada por dos órganos – Concejo Municipal y Alcalde-.

 

D.- La relación Alcalde-Concejo no es de subordinación, sino más bien de una imperiosa colaboración interadministrativa que resulta indispensable para el cumplimiento del fin endilgado por la Constitución Política al gobierno local –administración de los intereses y servicios locales.

 

E.- El superior jerárquico del ente territorial es el gobierno local, conformado por el Alcalde y el Concejo, siendo que cada uno de estos órganos detenta la jerarquía respecto de la materia propia de su competencia”

 

Por su parte el artículo 2 de la Ley de Control Interno lo que establece son unas definiciones que deberá considerar la Contraloría General de la República y los entes u órganos sujetos a su fiscalización, en relación con el control interno, señalando así en el inciso c) la definición de Jerarca Supremo, indicando que es el “superior jerárquico del órgano o del ente; ejerce la máxima autoridad dentro del órgano o ente, unipersonal o colegiado”,  y en el inciso b) define al Titular subordinado como el “funcionario de la administración activa responsable de un proceso, con autoridad para ordenar y tomar decisiones”

 

El artículo 586 del Código de Trabajo expresamente señala, lo siguiente:

 

ARTICULO 586.- “El concepto del artículo anterior comprende, en cuanto al pago de prestaciones que prevén los artículos 28, 29 y 31, en su caso, de este Código, al Tesorero y Sub- Tesorero Nacionales y Jefe de la Oficina de Presupuesto; a los representantes diplomáticos de la República y Secretarios, Consejeros y Agregados de las Embajadas y Legaciones del país en el extranjero; a los Cónsules; al Procurador General de la República; al Secretario Particular del Presidente de la República y a los empleados de confianza directamente subordinados a él; a los Oficiales Mayores de los Ministerios, Secretarios Privados de los Ministros y empleados de su servicio personal; a los Gobernadores, Jefes Políticos y Agentes Principales y Auxiliares de Policía; a los miembros de los Resguardos Fiscales; de la Policía Militar, de la Guardia Civil, de la Guardia Presidencial, del personal de Cárceles y Prisiones, de los Oficiales e Inspectores de la Dirección General de Tránsito, de la Dirección General de Detectives, de los Departamentos de Extranjeros y Cédulas de Residencia y de Migración y Pasaportes y, en general, a todos aquellos que estén de alta en el servicio activo de las armas.

 

El concepto del artículo anterior no comprende a quienes desempeñen puestos de elección popular, de dirección o de confianza, según la enumeración precisa que de esos casos de excepción hará el respectivo reglamento.

 

Las personas que exceptúa el párrafo que precede no se regirán por las disposiciones del presente Código sino, únicamente, por las que establezcan las leyes, decretos o acuerdos especiales.

 

Sin embargo, mientras no se dicten dichas normas, gozarán de los beneficios que otorga este Código en lo que, a juicio del Poder Ejecutivo o, en su caso, de los Tribunales de Trabajo, sea compatible con la seguridad del Estado y la naturaleza del cargo que sirven.

 

a)      En el caso de haber causa justificada para el despido, los servidores indicados en el párrafo primero de este artículo no tendrán derecho a las indemnizaciones ahí previstas. La causa justificada se determinará y calificará, para los fines correspondientes, de conformidad con el artículo 81 de este Código y de acuerdo con lo que sobre el particular disponga las leyes, decretos o reglamentos interiores de trabajo, relativos a las dependencias del Estado en que laboran dichos servidores.

 

b)      Los servidores que se acojan a los beneficios de este artículo no podrán ocupar cargos remunerados en ninguna dependencia del Estado, durante un tiempo igual al representado por la suma recibida en calidad de auxilio de cesantía. Si dentro de ese lapso llegaren a aceptarlo, quedarán obligados a reintegrar al Tesoro Público las sumas percibidas por ese concepto, deduciendo aquellas que representen los salarios que habrían devengado durante el término que permanecieron cesantes.

 

c)      La Procuraduría General de la República procederá al cobro de las sumas que deban reintegrarse, por contravención a la prohibición que establece el inciso precedente, con fundamento en certificaciones extendidas por las oficinas correspondientes, tanto del acuerdo de pago como del nuevo nombramiento y pago de sueldos. Tales certificaciones tendrán el carácter de título ejecutivo para los efectos consiguientes.

 

Lo anterior, sin perjuicio de las responsabilidades  penales o de otra índole en que incurriere el servidor, por contravención a las disposiciones aquí contenidas.

 

d)      Se considerará prueba suficiente del tiempo servido la certificación extendida por la Sección de Personal de la dependencia que corresponda, con indicación de fecha y número de acuerdos.

 

Para efectos de cobro, se pedirá solamente la presentación de cuentas de Gobierno a las cuales debe acompañarse la certificación de la Sección de Personal.

 

e)      Los trabajadores a que se refiere el párrafo primero de este artículo, sólo podrán ser despedidos sin justa causa, expidiendo simultáneamente la orden de pago de las prestaciones aquí establecidas.  El acuerdo de despido y la orden de pago deberán publicarse en la misma fecha en el Diario Oficial en cada caso.”

 

De lo anteriormente señalado se desprende que el artículo 586 hace referencia al pago de prestaciones laborales a los servidores públicos cuando han terminado su relación de servicio con el ente público, de manera que considera esta Procuraduría que el criterio emitido por medio del dictamen C-235-2010 y las definiciones señaladas en el artículo 2 incisos b) y d) de la Ley de Control Interno, no tienen contradicción ni relación alguna con lo señalado en el artículo 586 del Código de Trabajo, sin embargo, cabe señalar que en relación con la aplicación del artículo 586 a los Alcaldes Municipales, ya este Órgano Asesor ha señalado en su jurisprudencia administrativa que si se permite la compensación de vacaciones al alcalde municipal al término de su relación de servicio con la Municipalidad.

 

“De conformidad con la Sentencia No. 401, de 8:35 horas de 12 de mayo del 2011, emanada de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, y demás precedentes judiciales arriba citados, así como los artículos 59 constitucional, 156, inciso a) y 586 párrafo del Código de Trabajo, es nuestro criterio de manera general y abstracta, que resulta procedente el pago de las vacaciones no disfrutadas por un alcalde municipal al término de su especial relación de servicio con la respectiva municipalidad.

 

Asimismo, es procedente el pago de las vacaciones de períodos anteriores no disfrutadas por dicho funcionario al término de su especial relación con esa Municipalidad, siempre y cuando entre un período y otro de nombramiento no haya transcurrido el plazo de prescripción estipulado en el artículo 602 del Código de Trabajo.” (Dictamen C-103-2012 del 7 de mayo del 2012)

 

 

Consulta N°1: Antes, le competía al Concejo Municipal designar formalmente mediante “acuerdo en firme” al sustituto del Alcalde propietario, cuando el Alcalde le hubiese informado que disfrutará de 1 día de  descanso remunerado anual; y él no haya designado al Alcalde suplente como Alcalde propietario que le sustituiría? Debió publicarse este acuerdo de designación emitido por el Consejo Municipal, en la Gaceta oficial?

 

De conformidad con la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Elecciones la designación de cuál de los dos alcaldes suplentes iba a sustituir al alcalde titular en su ausencia, la hacía el propio alcalde municipal de manera discrecional, por lo que es criterio de este Órgano Asesor que dicha designación no requería de un acto formal de investidura como el acuerdo firme, ni ser publicada en el diario Oficial la Gaceta, y en el caso de que el alcalde titular no realizara la designación del alcalde suplente que lo iba a sustituir en su ausencia, debía el Concejo Municipal realizar dicha designación siguiendo el orden de denominación

 

“Como regla de principio, es al propio Alcalde al que le corresponde decidir cuál de los dos alcaldes suplentes le sustituye, gozando de plena discrecionalidad a la hora de hacer tal designación (…) En caso de que el Alcalde Propietario no pueda o no hiciere la designación para suplir sus ausencias, será el Concejo Municipal quien lo acuerde, respetando para ello el orden de designación de los alcaldes suplentes”. (Resolución N° 172-E-2004.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las nueve horas quince minutos del veintiuno de enero de dos mil cuatro)

 

 

Consulta N°2: Actualmente, le compete al Concejo Municipal designar formalmente mediante “acuerdo en  firme” al sustituto del Alcalde propietario, cuando el Alcalde le hubiese informado que disfrutará de un 1 de descanso remunerado anual; y él no haya designado por escrito al  Vicealcalde primero como Alcalde propietario que le sustituirá? Debe publicarse este acuerdo de designación emitido por el Concejo Municipal, en la Gaceta oficial?

 

El artículo 14 del Código Municipal establece la existencia de dos Vicealcaldes, elegidos popularmente, los cuales cuentan con una competencia común que es sustituir al Alcalde en sus ausencias temporales y definitivas. Señala la norma en comentario, lo siguiente:

 

Artículo 14.- “Denomínase alcalde municipal al funcionario ejecutivo indicado en el artículo 169 de la Constitución Política.

 

Existirán dos vicealcaldes municipales: un(a) vicealcalde primero y un(a) vicealcalde segundo. El (la) vicealcalde primero realizará las funciones administrativas y operativas que el alcalde titular le asigne; además, sustituirá, de pleno derecho, al alcalde municipal en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.

 

En los casos en que el o la vicealcalde primero no pueda sustituir al alcalde, en sus ausencias temporales y definitivas, el o la vicealcalde segundo sustituirá al alcalde, de pleno derecho, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.

En los concejos municipales de distrito, el funcionario ejecutivo  indicado en el artículo 7 de la Ley N.° 8173, es el intendente distrital quien tendrá las mismas facultades que el alcalde municipal. Además, existirá un(a) viceintendente distrital, quien realizará las funciones administrativas y operativas que le asigne el o la intendente titular; también sustituirá, de pleno derecho, al intendente distrital en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.

 

Todos los cargos de elección popular a nivel municipal que contemple el ordenamiento jurídico serán elegidos popularmente, por medio de elecciones generales que se realizarán el primer domingo de febrero, dos años después de las elecciones nacionales en que se elija a las personas que ocuparán la Presidencia y las Vicepresidencias de la República y a quienes integrarán la Asamblea Legislativa. Tomarán posesión de sus cargos el día 1º de mayo del mismo año de su elección, por un período de cuatro años, y podrán ser reelegidos.”

 (Así reformado por el artículo 310 aparte a) del Código Electoral, Ley N° 8765 del 19 de agosto de 2009)

 

De lo anteriormente expuesto, es claro que ante la ausencia del alcalde, la sustitución que realizan los vicealcaldes debe ser según el orden establecido en el numeral 14 anteriormente transcrito, de manera que dicha sustitución es automática,  no requiere de un acto formal de investidura ni debe ser publicado en el Diario oficial La Gaceta.

 

          Al respecto, este Órgano Asesor ha señalado en el Dictamen C-117-2011 del 31 de mayo del 2011, lo siguiente:

 

“Corolario de expuesto, tenemos que las suplencias que realizan los vicealcaldes, durante las ausencias del Ejecutivo Municipal, no constituyen una delegación de competencias, sino una sustitución de las mismas que se produce de forma automática, ante el cumplimiento del requisito exigido por la norma –ausencia del Alcalde- ,y por ende, no requieren de publicación en el Diario Oficial la Gaceta.”

 

 

Consulta N° 3: En el supuesto caso de que un determinado Alcalde ocupara algún puesto en la Federación de Municipalidades y Concejos Municipales de Distritos del Pacífico Central (Femupac), en Federación Demuca, en la Unión Nacional de Gobiernos Locales (UNGL), en la Federación de Municipalidades de Centroamérica, y éste se ausentara de la institución para asistir a sus múltiples reuniones (que podrían durar entre 1 día, 2 días, ó cuando quizás sale fuera del país hasta por 3 días). En los casos supuestos mencionados, le corresponderá al Alcalde Municipal obtener previamente un acuerdo en firme del Concejo Municipal para ocupar un puesto en la Junta Directiva de todas esas instituciones, así como para asistir a sus diferentes reuniones?

 

El artículo 13 del Código Municipal señala que las funciones del Concejo Municipal son:

 

“a) Fijar la política y las prioridades de desarrollo del municipio, conforme al programa de gobierno inscrito por el alcalde municipal para el período por el cual fue elegido y mediante la participación de los vecinos. 

 

b)      Acordar los presupuestos y aprobar las contribuciones, tasas y precios que cobre por los servicios municipales, así como proponer los proyectos de tributos municipales a la Asamblea Legislativa.

 

c)      Dictar los reglamentos de la Corporación, conforme a esta ley.

 

d)      Organizar, mediante reglamento, la prestación de los servicios municipales.

 

e)    Celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes y autorizar los egresos de la municipalidad, excepto los gastos fijos y la adquisición de bienes y servicios que estén bajo la competencia del alcalde municipal, según el reglamento que se emita, el cual deberá cumplir con los principios de la Ley de Contratación Administrativa, No. 7494, de 2 de mayo de 1995 y su reglamento.

 

f)     Nombrar y remover a la persona auditora, contadora, según el caso, así como a quien ocupe la secretaría del concejo.

 

g)   Nombrar directamente, por mayoría simple y con un criterio de equidad entre géneros, a las personas miembros de las juntas administrativas de los centros oficiales de enseñanza y de las juntas de educación, quienes solo podrán ser removidos por justa causa. Además, nombrar, por igual mayoría, a las personas representantes de las municipalidades ante cualquier órgano o ente que los requiera.

 

h)   Nombrar directamente y por mayoría absoluta a los miembros de la Comisión Municipal de Accesibilidad (Comad), quienes podrán ser removidos por el concejo, por justa causa.  La Comad será la encargada de velar por que en el cantón se cumpla la Ley N.º 7600, Igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad, de 2 de mayo de 1996; para cumplir su cometido trabajará en coordinación con el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial (Cnree) y funcionará al amparo de este Código y del reglamento que deberá dictarle el concejo municipal, ante el cual la Comad deberá rendir cuentas.

 

i)     Resolver los recursos que deba conocer de acuerdo con este código. 

 

j)     Proponer a la Asamblea Legislativa los proyectos de ley necesarios para el desarrollo municipal, a fin de que los acoja, presente y tramite. Asimismo, evacuar las consultas legislativas sobre proyectos en trámite. 

 

k)    Acordar la celebración de plebiscitos, referendos y cabildos de conformidad con el reglamento que se elaborará con el asesoramiento del Tribunal Supremo de Elecciones, observando, en cuanto a la forma e implementación de estas consultas populares, lo preceptuado por la legislación electoral vigente. 

 

En la celebración de los plebiscitos, referendos y cabildos que realicen las municipalidades, deberán estar presentes los delegados que designe el Tribunal Supremo de Elecciones, quienes darán fe de que se cumplieron los requisitos formales exigidos en el código y el reglamento supraindicado. Los delegados del Tribunal supervisarán el desarrollo correcto de los procesos citados. 

 

l)      Aprobar el Plan de Desarrollo Municipal y el Plan Anual Operativo que elabore la persona titular de la alcaldía, con base en su programa de gobierno e incorporando en él la diversidad de necesidades e intereses de la población para promover la igualdad y la equidad de género. Estos planes constituyen la base del proceso presupuestario de las municipalidades. 

 

m) Conocer los informes de auditoría o contaduría, según el caso, y resolver lo que corresponda.  

 

n)   Crear las comisiones especiales y las comisiones permanentes asignarles funciones. 

ñ) Conferir distinciones honoríficas de acuerdo con el reglamento que se emitirá para el efecto. 

 

o)   Comunicar, al Tribunal Supremo de Elecciones, las faltas que justifiquen la remoción automática del cargo de regidor o alcalde municipal.

 

p)   Dictar las medidas de ordenamiento urbano. 

 

q)   Constituir, por iniciativa del alcalde municipal, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y autorizar la constitución de sociedades públicas de economía mixta. 

 

r)    Autorizar las membresías ante entidades nacionales y extranjeras, públicas o privadas, que estime pertinentes para beneficio del cantón. 

 

s)    Las demás atribuciones que la ley señale expresamente.”

 

Por su parte el artículo 32 del mismo cuerpo normativo señala que el concejo Municipal  podrá  establecer licencias sin goce de dieta al alcalde municipal cuando:

 

“a) Por necesidad justificada de ausentarse del cantón, licencia hasta por seis meses.

 

b) Por enfermedad o incapacidad temporal, licencia por el término que dure el impedimento.

 

c) Por muerte o enfermedad de padres, hijos, cónyuge o hermanos, licencia hasta por un mes.

 

Cuando se ausenten para representar a la municipalidad respectiva, tanto al alcalde, los regidores y síndicos se les otorgará licencia con goce de salario o dieta, según el caso.”

 

  De lo anteriormente señalado, es criterio de este Órgano Asesor que no existe norma jurídica que le otorgue al Concejo Municipal la potestad de otorgar o denegar permiso al Alcalde Municipal para ser miembro de  una Junta Directiva de un órgano, ente o empresa pública o para asistir a las reuniones de las mismas, sin embargo, debemos señalar que el Alcalde debe actuar en beneficio del ente municipal, por lo que sí debería de comunicarle al Concejo Municipal de su participación en una Junta Directiva y de su ausencia para atender las reuniones en la Junta, esto con el fin de de agilizar y facilitar el trabajo en el ente municipal.

 

En relación a las interrogantes 4 y 5, cabe señalar que para un mejor análisis agruparemos ambas preguntas

 

 

Consulta N° 4: Le corresponderá al Alcalde Municipal obtener previamente un acuerdo en firme del Concejo Municipal para poder cobrar sus gastos de alimentación y de transporte (suponer que no existe un reglamento de viáticos)?

 

 

Consulta N° 5: Por control interno, a quien le correspondería autorizar dichos gastos, si no se contara con un reglamento de viáticos?

 

Esta Procuraduría General mediante su jurisprudencia judicial en el año 2011 dio respuesta a este mismo ente municipal en relación al tema del pago de viáticos de alimentación y trasporte al Alcalde municipal, en el cual se declinó de otorgar un criterio por parte de este Órgano Asesor ya que el tema se refiere al manejo de fondos públicos, materia que constituye competencia exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República, y en razón de que no existe motivo para modificar el criterio, reiteramos lo señalado en el Dictamen C-117-2011 del 31 de mayo del 2011 que señaló lo siguiente:

 

“II.-SOBRE LA IMPOSIBILIDAD DE EMITIR PRONUNCIAMIENTO SOBRE ASPECTOS PROPIOS DE LA HACIENDA PÚBLICA.

 

Tomando en consideración que la base de lo consultado se corresponde de forma directa con la factibilidad de cancelar al Alcalde gastos por concepto de transporte y alimentación, cuando el mismo autoriza tal erogación.  Resulta de vital importancia establecer que, la legalidad de sufragar los extremos dichos empleando el patrimonio municipal, es un planteamiento que debe elevarse ante la Contraloría General de la República.

 

Lo anterior, por cuanto, el tópico en estudio conlleva indubitablemente una inquietud respecto de la utilización de fondos públicos, materia que, por disposición constitucional y legal, le compete exclusivamente al órgano contralor.

 

En este sentido se ha pronunciado este órgano técnico asesor al sostener:

“..no se solicita a esta Procuraduría pronunciarse propiamente sobre la correcta interpretación, alcances  o aplicación de una determinada norma del ordenamiento jurídico, sino que se requiere un criterio que habrá de estar fundamentado más bien en aspectos de otro orden, tales como la razonabilidad, racionalidad, usos y costumbres, etc., en orden a la disposición y uso que se puede hacer de los fondos ...

 

En consecuencia, en tanto el asunto que aquí nos ocupa se constriñe a un criterio relativo al uso y disposición de fondos públicos,  es de rigor señalar que en materia de disposición de fondos de una institución pública, es la Contraloría General de la República la que ejerce una competencia exclusiva y prevalente sobre esta materia, de conformidad con el marco constitucional y legal que regula la competencia de ese Órgano Contralor, de ahí que esta Procuraduría General resulte incompetente para emitir un dictamen vinculante si el punto objeto de consulta indiscutiblemente se ubica, como ocurre en la especie, dentro de dicho ámbito competencial.

 

Por lo anterior, debemos declinar nuestra competencia en favor del Órgano Contralor, toda vez que por imperativo legal esta Procuraduría General no puede emitir criterio respecto de asuntos propios de otros órganos administrativos.

 

En ese orden dispone el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica lo siguiente:

 

“Artículo 5.-No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.”

 

Justamente sobre la imposibilidad de emitir criterio cuando se está frente a materia exclusiva de la Contraloría General, hemos señalado:

 

“I.       COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORÍA     GENERAL    DE LA REPÚBLICA.

 

La Contraloría General de la República es el órgano constitucional fundamental del Estado encargado del control y fiscalización superior de la Hacienda Pública con independencia funcional y administrativa (artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1°, 2 y 11 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994); en consecuencia es el órgano estatal llamado a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos o recursos públicos, sino también en relación con “los procedimientos de gestión y la función de control en sí misma considerada.” (Procuraduría General de la República. Dictamen N° C-120-2005 del 1° de abril de 2005 en igual sentido el N° C-161-2005 del 2 de mayo del 2005).

 

Bajo ese contexto, en virtud de que el asunto sometido a pronunciamiento gira en torno al manejo de fondos públicos y si se requiere o no autorización por parte de la Contraloría (contratación en la adquisición de bienes con fondos públicos proporcionados por esa Municipalidad al Centro Agrícola Cantonal de Corredores), es la Contraloría la competente (competencia exclusiva y prevalente) para pronunciarse sobre el particular.” (Dictamen C-402-2005 del 2005)

 

Igualmente, nuestro dictamen N° C-339-2005 del 30 del setiembre del 2005 explica al respecto:

 

“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento

 

Como se advierte, de conformidad con el régimen constitucional y las leyes que lo desarrollan, es la Contraloría General la encargada de ejercer la función consultiva en materia de fiscalización de la Hacienda Pública, ámbito dentro del cual se encuentra incluido todo lo relativo al correcto uso y disposición de fondos públicos, que es justamente en el marco en que se ubica la consulta de mérito…”

Consecuentemente, con lo expuesto, se encuentra compelida la Procuraduría General de la República a declinar su competencia, respecto de lo consultado, por tratarse de asuntos propios de la Hacienda Pública.”

 

Consulta N° 6: Con relación a la pregunta anterior: Si el Alcalde Propietario no delegara sus funciones (en casos de asistencia a múltiples reuniones en el interior y exterior del país) se podría afirmar lo siguiente: “que se estaría propiciando una municipalidad acéfala, con un vació de autoridad inconcebible que podría amenazar grave e injustificadamente los intereses de los vecinos del cantón correspondiente”? párrafo usado  en varias jurisprudencia.

 

La suplencia es "un fenómeno (de organización) en virtud del cual se coloca a una persona en lugar del titular de un órgano, por vacancia (muerte, dimisión, incapacidad definitiva, remoción) o ausencia de éste (vacaciones, licencias, incapacidad temporal, suspensión), en forma extraordinaria y temporal, mientras no es puesto en posesión del cargo el nuevo titular...” (ORTIZ ORTIZ (Eduardo). Tesis de derecho Administrativo, Tomo II, 1° Edición, San José CR, Editorial Stradtmann, 2000, pág. 65)

 

Sobre este punto, este Órgano Asesor en su jurisprudencia administrativa, ha señalado lo siguiente:

 

“A través de ella se da una sustitución personal y temporal en la titularidad de un órgano, cuando el propietario titular no pueda, por algún motivo, ejercer su competencia; y se justifica en la necesidad de que el órgano siga desarrollando normalmente su actividad administrativa o la prestación del servicio; y así dar cumplimiento a los postulados del artículo 4º de la Ley General de la Administración Pública” (Dictamen C- 318-2009 del 12 de noviembre del 2009)

 

  Bajo esta misma línea de pensamiento, la jurisprudencia judicial ha señalado lo siguiente:

 

“Interesa además señalar que sobre la suplencia, a nivel doctrinal se ha indicado que consiste "(...) en la sustitución personal y temporal en la titularidad de un órgano; esto es, en la asunción temporal por el titular de un órgano de las funciones de otro por razón de la imposibilidad sobrevenida de éste para ejercerlas. Así la describe el art. 17-1 LRJAP, según el cual "los titulares de los órganos administrativos podrán ser suplidos temporalmente en los supuestos de vacante, ausencia o enfermedad por quien designe el órgano competente para el nombramiento de aquéllos. Si no se designa suplente, la competencia del órgano administrativo se ejercerá por quien designe el órgano administrativo inmediato de quien dependa. No hay aquí sustitución, como puede verse, por cuanto no tiene traslación alguna de las competencias, que permanecen en su sede originaria. (...) en las suplencias son los titulares los que se mueven, permaneciendo estáticas las competencias." (Santamaría Pastor, Juan Alfonso. "Principios de Derecho Administrativo General". Tomo I. Primera Edición. Madrid, 2004. p. 464). Luego, de acuerdo con la normativa transcrita, y el concepto antes citado, se sigue que la suplencia es un fenómeno que ocurre en las organizaciones, y que coloca a una persona en el lugar del titular de un órgano, cuando su titular no puede ejercerla por vacaciones, renuncia, permiso, entre otras causas temporales o definitivas que pueden presentarse y que tiene su fundamento en el hecho de que el órgano o el ente debe continuar funcionado con normalidad.” (Resolución N° 021-2014-V. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN QUINTA, SEGUNDO CIRCUITO JUDICIAL DE SAN JOSÉ, a las dieciséis horas cuatro minutos del veintiséis de marzo de dos mil catorce.

 

En razón de lo anteriormente expuesto, es criterio de éste órgano Asesor que cuando el alcalde  se ausenta temporalmente, es decir por un lapso corto de tiempo que le imposibilita para ejercer completamente sus funciones, se genera automáticamente la necesidad de que sea suplido o sustituido por el vicealcalde primero o bien por el segundo ante la ausencia del vicealcalde primero, de conformidad con el artículo 14 del Código Municipal.

 

Cabe señalar que son ausencias temporales que apartan o imposibilitan al alcalde el ejercer sus funciones, las ausencias por enfermedad, vacaciones, licencias o que se encuentre excusado o inhibido para conocer de un determinado asunto o circunstancia.

 

En razón de lo expuesto, es criterio de este Órgano Asesor que si un alcalde se ausenta por motivo del disfrute del descanso anual  aun cuando sea solamente por un día, el vicealcalde primero debe entrar a sustituirlo y en caso de que este se encuentra también ausente, entraría el vicealcalde segundo a sustituir al Alcalde titular ante su ausencia de conformidad con lo establecido en el artículo 14 del Código Municipal.

 

Ahora bien, en el caso de que ante la ausencia del Alcalde, éste no pudiera o no hiciera la designación para suplir sus ausencias, el Tribunal Supremo de Elecciones  ha señalado en su jurisprudencia que le corresponde al Concejo Municipal hacer la designación del vicealcalde que va a suplir al alcalde siguiendo el orden establecido por el numeral 14 del Código Municipal, esto con el fin de evitar que el ente municipal quede sin autoridad, que pueda generar la amenaza de los intereses de los vecinos del cantón.

 

“(...) Sobre la omisión o imposibilidad en el Alcalde Propietario para designar su suplencia: En caso de que el Alcalde Propietario no pueda o no hiciere la designación para suplir sus ausencias, será el Concejo Municipal quien lo acuerde, respetando para ello el orden de designación de los alcaldes suplentes”.

 

“(...) si el Alcalde Propietario no designa a ninguno de los alcaldes suplentes para que le sustituya, la vacante propiciada forzosamente debe ser suplida mediante el llamado, por parte del Concejo Municipal, del Alcalde Suplente según su orden de elección.

 

El artículo 17 del Código Municipal, ley n.° 7794 del 30 de abril de 1998, referido a las atribuciones y obligaciones del Alcalde Municipal, señala:

“ARTÍCULO 17.- Corresponden al alcalde municipal las siguientes atribuciones y obligaciones:

 

a)       Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general.

 

b)       Delegar las funciones encomendadas por esta ley, con base en los artículos 89 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.

 

c)       Asistir, con voz pero sin voto, a todas las sesiones del Concejo Municipal, asambleas, reuniones y demás actos que la municipalidad realice.

 

d)       Sancionar y promulgar las resoluciones y los acuerdos aprobados por el Concejo Municipal y ejercer el veto, conforme a este código.

 

e)       Presentar, al Concejo Municipal, antes de entrar en posesión de su cargo, un programa de gobierno basado en un diagnóstico de la realidad del cantón, y deberá ser difundido a las diferentes organizaciones y vecinos del cantón.

 

f)         Rendir al Concejo Municipal, semestralmente, un informe de los egresos que autorice, según lo dispuesto en el inciso f) de este artículo.

g)       Rendir cuentas a los vecinos del cantón, mediante un informe de labores ante el Concejo Municipal, para ser discutido y aprobado en la primera quincena de marzo de cada año.

 

h)       Autorizar los egresos de la municipalidad, conforme al inciso e) del artículo 13 de este código.

 

i)         Presentar los proyectos de presupuesto, ordinario y extraordinario, de la municipalidad, en forma coherente con el Plan de desarrollo municipal, ante el Concejo Municipal para su discusión y aprobación.

 

j)         Proponer al Concejo la creación de plazas y servicios indispensables para el buen funcionamiento del gobierno municipal.

 

k)       Nombrar, promover, remover al personal de la municipalidad, así como concederle licencias e imponerle sanciones; todo de acuerdo con este código y los reglamentos respectivos. Las mismas atribuciones tendrá sobre el personal de confianza a su cargo.

 

l)         Vigilar el desarrollo correcto de la política adoptada por la municipalidad, el logro de los fines propuestos en su programa de gobierno y la correcta ejecución de los presupuestos municipales;

 

m)     Convocar al Concejo a sesiones extraordinarias o cuando se lo solicite, con veinticuatro horas de anticipación, por lo menos la tercera parte de los regidores propietarios.

 

n)       Ostentar la representación legal de la municipalidad, con las facultades que le otorguen la presente ley y el Concejo Municipal.

 

o)       Cumplir las demás atribuciones y obligaciones que le correspondan, conforme a este código, los reglamentos municipales y demás disposiciones legales pertinentes.”.

 

La sola lectura del citado numeral muestra la necesidad insoslayable de garantizar la continuidad del Alcalde Municipal, sea mediante el ejercicio interrumpido del titular o mediante al llamado al ejercicio de uno de los alcaldes suplentes. Lo contrario propicia una municipalidad acéfala, un vacío de autoridad inconcebible que amenaza grave e injustificadamente los intereses de los vecinos del cantón correspondiente.” (lo subrayado no corresponde al original).

Precisamente, como corolario de lo expuesto, en resolución de reciente data este Tribunal reafirmo la jurisprudencia reseñada al advertir:

 

“Según es doctrina jurisprudencial desde la resolución supracitada [resolución n.º 172-E-2004], ante ausencia del Alcalde Propietario, no resulta impropio sino más imperativo que el Concejo Municipal designe al Alcalde Suplente por su orden de elección cuando el Alcalde Propietario no lo haya dispuesto oportunamente, ya que de esta forma se evita propiciar un vacío de autoridad que pueda comprometer los intereses municipales.” (resolución n.º 2765-E-2004 de las 9:45 horas del 25 de octubre del 20004)”  (Resolución N° 2793-E-2004.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las catorce horas con quince minutos del veintiocho de octubre del dos mil cuatro)

 

En razón de lo expuesto, es criterio de este Órgano Asesor que le corresponde al Concejo Municipal hacer la designación del vicealcalde que va a suplir al alcalde siguiendo el orden establecido por el numeral 14 del Código Municipal, cuando el alcalde propietario no hizo o no pudo hacer dicha designación ante su ausencia,  esto con el fin de evitar que el ente municipal quede sin autoridad y que no se amenacen de los intereses de los vecinos del cantón.

 

            El artículo 2 inciso c) y d) de la Ley de Control Interno N° 8292 se refiere al Jerarca y al Titular subordinado favor dar el alcance en contraste con el dictamen de la Procuraduría General de la República C-235-2010 del 22/11/2010

 

“ARTICULO 2.- Definición “ Es…

a)      Administración activa:…

 

b)     Establecer, mantener, perfeccionar y evaluar el sistema de control interno: términos utilizados para delimitar la responsabilidad del jerarca o la del titular subordinado sobre el sistema de control interno, en cuanto a instituirlo, darle permanencia y mejorarlo constantemente.

c)      Jerarca: superior jerárquico del órgano o del ente; ejerce la máxima autoridad dentro del órgano o ente, unipersonal o colegiado.

 

d)     Titular subordinado: funcionario de la administración activa responsable de un proceso, con autoridad para ordenar y tomar decisiones.

 

e)      Ambiente control:…

f)       Valoración del riesgo:…

 

g)      Actividades de control:…

 

 

Consulta N°1: Con respecto al Control Interno, le aplica al “Concejo Municipal” la definición de jerarca: superior jerárquico del órgano o del ente; ejerce la máxima autoridad dentro del órgano  o ente unipersonal o colegiado.” Ó debe aplicarse dicha definición al “Gobierno Local”?

 

Este órgano Asesor en su dictamen C-235-2010 del 2010 concluyó que el superior jerárquico de la Municipalidad es el Gobierno local conformado por el Alcalde y el Concejo Municipal, cada uno en lo propio de su competencia.

 

Dicho criterio ha sido reiterado en la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor y al no haber motivo para variar dicho criterio, nos permitimos transcribir lo señalado en el dictamen C-060-2014 del 14 de marzo del 2011, el cual expresa lo siguiente:

 

“I.-SOBRE EL SUPERIOR JERÁRQUICO DE LOS ENTES TERRITORIALES

 

En atención a las consultas planteadas y siendo que la base de estas responden al órgano que ostenta la competencia para nombrar a la Contralora de Servicios, conviene, en primer término, determinar el superior jerárquico del ente consultante .   

 

Sobre este particular se ha pronunciado este órgano consultivo, al sostener:

“…En la especie, se cuestiona cuál órgano municipal detenta la jerarquía máxima dentro de la Corporación Municipal, por lo que, a efectos de solventar lo cuestionado deviene relevante remitirse a lo dispuesto por los ordinales 169 de la Carta Fundamental y 12 del Código que rige la materia, los cuales a la letra rezan:

 

“ARTÍCULO 169.- La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley.”

 

 “ARTÍCULO 12.-El gobierno municipal estará compuesto por un cuerpo deliberativo denominado Concejo e integrado por los regidores que determine la ley, además, por un alcalde y su respectivo suplente, todos de elección popular.”

 

De las normas transcritas se desprende con absoluta claridad que el gobierno local es el llamado a ejercer la dirección y tutela de los intereses locales y de los servicios que detentan tal condición.  Aunado a lo anterior, se sigue que la regencia municipal está conformada por dos órganos – Concejo Municipal y Alcalde-.

 

Tocante estas figuras jurídicas, su relación y competencias, este órgano técnico asesor ha sostenido:

“… Ahora bien, esta especial relación entre el Concejo y el Alcalde se subsume dentro de las características propias del régimen municipal que, tal y como esta Procuraduría lo ha indicado, es “…una representación a escala del gobierno nacional…”, por ende, fundamentado en los principios de democracia representativa, alternativa y responsable, así como en el de separación de funciones.  En el gobierno municipal “… existe un cuerpo deliberativo de elección popular (Concejo), que tiene competencias muy importantes, y un órgano ejecutivo (Alcalde), también de elección popular, al que le competente la función ejecutiva dentro del Gobierno Municipal.  Así las cosas, el gobierno municipal está compuesto por dos órganos diferentes entre sí: el Concejo y el Alcalde.  El primero, es deliberativo, plural, donde están representadas todas las fuerzas políticas de la comunidad que, siguiendo el sistema electoral que prevé la Constitución Política y el Código Electoral, lograron obtener un puesto en ese órgano.  El segundo, es unipersonal, ejecutivo y con dedicación exclusiva.  Desde esta perspectiva, si bien el Alcalde no forma parte del Concejo, sí es un elemento esencial del Gobierno Municipal” (C-114-2002 de 9 de mayo de 2002).

 

Las funciones de los órganos que integran el gobierno municipal se encuentran claramente detalladas en el Código Municipal.  Al Concejo le compete, entre otras, la fijación de las políticas y prioridades de desarrollo del municipio conforme al programa de gobierno inscrito por el alcalde municipal para el período por el cual fue elegido, acordar los presupuestos y aprobar las contribuciones, tasas y precios de los servicios municipales, proponer a la Asamblea Legislativa los proyectos de tributos municipales, dictar los reglamentos para la prestación de los servicios municipales, nombrar y remover al auditor o contador y al secretario del Concejo y comunicar al Tribunal Supremo de Elecciones las faltas que justifiquen la remoción automática del cargo de regidor o alcalde municipal (artículo 13).  Por su parte, al Alcalde le compete ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencia municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general, sancionar y promulgar las resoluciones y los acuerdos aprobados por el Concejo Municipal y ejercer el derecho al veto, rendir cuentas a los vecinos del cantón, mediante un informe de labores ante el Concejo Municipal, nombrar, promover y remover al personal de la municipalidad, así como concederle licencias e imponerle sanciones y ostentar la representación legal de la municipalidad, entre otros (artículo 17).

 

Tal y como lo ha manifestado la Sala Constitucional, el Concejo Municipal y el Alcalde son dos órganos diferenciados, con funciones y relaciones entre ellos definidas (sentencia N.° 5445-99 del 14 de julio de 1999).  Esta diferenciación de funciones tiene base constitucional en tanto el artículo 169 de la Carta Fundamental establece que “La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado por un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley”.  Existe, por ende, una clara división de funciones entre el Concejo y el Alcalde, basada en el juego de pesos y contrapesos propio del sistema democrático consagrado en la Carta Fundamental.

 

Sobre el Alcalde Municipal ya esta Procuraduría ha señalado que es el jerarca unipersonal de la Municipalidad “…sin que pueda hablarse de una relación de subordinación jerárquica respecto de los miembros del Concejo Municipal…”.  Al respecto se ha indicado:  

 

“…cabe recordar que el artículo 17 del Código Municipal le atribuye (al Alcalde) la condición de "administrador general y jefe de las dependencias municipales" y administrar no es sino ejercer actividades de Administración activa.  También le atribuye funciones de decisión como son el sancionar o vetar los acuerdos municipales, el autorizar los gastos de la municipalidad.  Por demás, el Código Municipal asigna al Alcalde funciones en materia de personal, incluyendo el poder de nombrar, otorgar permisos y sancionar. Así como funcionales claramente ejecutivas: la ejecución de los acuerdos municipales y la vigilancia del desarrollo de la política municipal y la correcta ejecución de los presupuestos municipales, entre otras.”  (C-048-2004 del 2 de febrero del 2004)…”

 

 A partir de lo dicho, resalta palmario que la relación Alcalde-Concejo no es de subordinación, sino más bien de una imperiosa colaboración interadministrativa que resulta indispensable para el cumplimiento del fin endilgado por la Constitución Política al gobierno local –administración de los intereses y servicios locales-.      

 

En este sentido se ha pronunciado la jurisprudencia patria, al sostener:

 

“…el Alcalde no es inferior jerárquico del Concejo; son órganos con competencias coordinadas pero no sujetas que en definitiva deben complementarse para un funcionamiento eficiente y ágil de los ayuntamientos. Su deber de velar por el debido cumplimiento de los acuerdos municipales no presupone una sujeción jerárquica con el Concejo. Consiste en una tarea consustancial a sus competencias gerenciales y ejecutorias, para la buena organización y funcionamiento de los servicios locales…” 

 

Ahora bien, establecida que fuere la relación existente entre los órganos que conforman el gobierno local, corresponde determinar quién detenta la condición de superior jerárquico.

 

Al efecto conviene, mencionar que con anterioridad a la promulgación del Código Procesal Contencioso Administrativo y a las reformas operadas a las ordinales 161 y 162 del Código Municipal, esta Procuraduría sostuvo que el superior jerárquico de la Municipalidad era el Concejo Municipal –Dictamen C-317-2005 del 5 de setiembre de 2005- tal posición encontró sustentó en las funciones que ejercía cada órgano y mayormente en la otrora  escalerilla de recursos municipales que disponía los remedios procesales ordinarios, respecto de las decisiones del Alcalde, ante el Concejo Municipal.

 

Empero, la vía recursiva en materia municipal fue modificada mediante el artículo 1° de la Ley N° 8773 del 1 de setiembre de 2009, y en la actualidad los actos administrativos emitidos por el Ejecutivo Municipal son recurribles únicamente ante este y en alzada ante el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, .

 

En este sentido el ordinal 162, dispone:

 “…Las decisiones de los funcionarios o funcionarias municipales que no dependan directamente del concejo tendrán los recursos de revocatoria ante el órgano que lo dictó y apelación para ante la Alcaldía municipal, los cuales deberán interponerse dentro del quinto día; podrán fundamentarse en motivos de ilegalidad o inoportunidad y suspenderán la ejecución del acto.

 

Cualquier decisión de la Alcaldía municipal, emitida directamente o conocida en alzada, contra lo resuelto, por algún órgano municipal jerárquicamente inferior, estará sujeta a los recursos de revocatoria ante la misma Alcaldía y apelación para ante el Tribunal Contencioso-Administrativo, los cuales deberán interponerse dentro del quinto día; podrán fundamentarse en motivos de ilegalidad y no suspenderán la ejecución del acto, sin perjuicio de que el superior o el mismo órgano que lo dictó pueda disponer la implementación de alguna medida cautelar al recibir el recurso. En cuanto al procedimiento y los plazos para la remisión del recurso de apelación ante el superior, se aplicarán las mismas disposiciones del artículo 156 de este Código…”

 

Así las cosas, no cabe duda que los cambios normativos que se han suscitado en los últimos años, han generado que ya no pueda hablarse del Concejo Municipal como superior jerárquico del ente territorial.

 

Tómese en cuenta, que se entiende “…como jerarca, el superior que ejerce la máxima autoridad en la institución…”, y en la corporación Municipal, tanto  el Alcalde, cuanto el Concejo, tienen la potestad de mando y resuelven de forma definitiva, los asuntos propios de su competencia, claro está, en el ámbito municipal, ya que una vez conocidos en ese estadio, en caso de ser impugnados, deberán ser remitidos al Tribunal Contencioso Administrativo. 

 

Así las cosas, resulta palmario que el superior jerárquico del ente territorial es el gobierno local, conformado por el Alcalde y el Concejo, siendo que cada uno de estos órgano detenta la jerarquía respecto de la materia propia de su competencia.

 

Sobre el particular, la jurisprudencia patria ha sostenido:

 

“…en el contexto actual, los ayuntamientos tienen un régimen bifronte, compuesto por dos centros jerárquicos de autoridad, los que, por disposición expresa del artículo 169 de la Constitución Política y 3 y 12 del Código Municipal, conforman el Gobierno Municipal (jerarquía superior) de las Corporaciones Municipales. Por un lado, el Concejo, integrado por regidores de elección popular, con funciones de tipo política y normativa (ordinal 12 del C.M), es decir, trata de un órgano de deliberación de connotación política. Por otro, el Alcalde, funcionario también de elección popular (artículo 12 del C.M.), con competencias de índole técnica, connotación gerencial y de ejecución (numerales 14 al 20 ibidem). Su marco competencial se vincula a funciones ejecutivas y de administración….

 

La referencia a la Municipalidad no se agota en los actos del Concejo. Debe ser entendido y apreciado en su sentido amplio, esto es, el conjunto de órganos que integran la organización local, pero que además, tienen la potestad de revisión (conocer en alzada) que les permite hacer incuestionable en sede municipal el acto combatido. Sería el caso del Concejo y del Alcalde, cada uno en el campo específico de sus competencias…” 

De lo expuesto se desprende con absoluta claridad que el jerarca superior del ente consultante es el Gobierno Local, conformado por el Alcalde y el Concejo, siendo que cada uno de estos órganos detenta la jerarquía respecto de la materia propia de su competencia”

 

  En razón de lo anteriormente señalado, es criterio de este Órgano Asesor que en relación al sistema de control interno de los entes municipales se debe aplicar la definición de jerarca contenida en el artículo 2 inciso b) de la Ley de Control Interno al Gobierno local conformado por el Alcalde y el Concejo Municipal cada uno en lo propio de su competencia. 

 

 

Consulta N° 2: Favor brindar el criterio técnico-jurídico del artículo 24.-Dependencia orgánica y regulaciones administrativas aplicables El auditor y el subauditor internos de los entes y órganos sujetos a esta Ley dependerán orgánicamente del máximo jerarca, quien los nombrará y establecerá las regulaciones de tipo administrativo que les serán aplicables a dichos funcionarios… el criterio técnico jurídico del artículo 37 de la Ley General de Control Interno N° 8292 Informes Dirigidos al jerarca. Con respecto al Control Interno, quien funge como el Jerarca  orgánico de la Auditoría Interna el “Concejo municipal” o el “Gobierno Local”? A que Órgano se le deben dirigir los informes de auditoría cuando se requiera remitirlos al jerarca al “Concejo Municipal” o el “Gobierno Local”

 

El artículo 24  de la ley de Control Interno señala que: “El auditor y el subauditor internos de los entes y órganos sujetos a esta Ley dependerán orgánicamente del máximo jerarca, quien los nombrará y establecerá las regulaciones de tipo administrativo que les serán aplicables a dichos funcionarios. Los demás funcionarios de la auditoría interna estarán sujetos a las disposiciones administrativas aplicables al resto del personal; sin embargo, el nombramiento, traslado, la suspensión, remoción, concesión de licencias y demás movimientos de personal, deberán contar con la autorización del auditor interno; todo de acuerdo con el marco jurídico que rige para el ente u órgano. Las regulaciones de tipo administrativo mencionadas no deberán afectar negativamente la actividad de auditoría interna, la independencia funcional y de criterio del auditor y el subauditor interno y su personal; en caso de duda, la Contraloría General dispondrá lo correspondiente.”

 

El artículo  13 inciso f) del Código Municipal señala que es una atribución del Concejo Municipal: “Nombrar y remover a la persona auditora, contadora, según el caso, así como a quien ocupe la secretaría del concejo.”

 

En relación con el auditor municipal el artículo 52 del mismo cuerpo normativo, señala lo siguiente:

 

 Artículo 52. — “Según el artículo anterior, toda municipalidad nombrará a un contador o auditor, quienes ejercerán las funciones de vigilancia sobre la ejecución de los servicios o las obras de gobierno y de los presupuestos, así como las obras que les asigne el Concejo. Cuando lo considere necesario para el buen funcionamiento de los órganos administrativos, la municipalidad solicitará al Concejo su intervención. 

 

El contador y el auditor tendrán los requisitos exigidos para el ejercicio de sus funciones. Serán nombrados por tiempo indefinido y solo podrán ser suspendidos o destituidos de sus cargos por justa causa, mediante acuerdo tomado por una votación de dos tercios del total de regidores del Concejo, previa formación de expediente, con suficiente oportunidad de audiencia y defensa en su favor.”

 

Bajo esta misma línea de pensamiento, el numeral 152 expresamente señala:

 

Artículo 152. — Las disposiciones contenidas en este título sobre el procedimiento de nombramiento y remoción no serán aplicadas a los funcionarios que dependan directamente del Concejo ni a los empleados ocasionales contratados con cargo a las partidas presupuestarias de Servicios Especiales o Jornales Ocasionales. El Concejo acordará las acciones que afectan a los funcionarios directamente dependientes de él.  

 

  De lo anteriormente expuesto, es criterio de este Órgano Asesor que desprende el Concejo Municipal es quien nombra y remueve al auditor municipal por lo que dicho funcionario depende orgánicamente del Concejo Municipal.

 

            Ahora bien, en relación con el artículo 24 de la Ley de Control Interno, este Órgano Asesor ya ha señalado que  el auditor municipal depende orgánicamente del Concejo Municipal ya que es quien lo nombra y quien establece las reglas administrativas que le serán de aplicación a los auditores, sin embargo, podría el Concejo Municipal delegar en el Alcalde algunas facultades administrativas sobre el auditor municipal como por ejemplo el otorgamiento de permisos con o sin goce de salario, lo cual sería acorde con la facultad de administrador general y jefe de la municipalidad que ostenta el alcalde municipal

 

“Como puede verse, tanto este Órgano Consultivo como la Contraloría General de la República, puntualizan que, con la puesta en vigencia de la Ley General de Control Interno, se dispone de manera expresa (artículo 24), que el auditor interno como el sub auditor dependerán directamente de la jerarquía institucional, y en esa medida, todo lo relacionado con la  materia administrativa es a ese superior a quien le competirá determinar, dilucidar o resolver, o bien otorgar permisos a funcionarios como el que nos ocupa en este estudio. Sin embargo, se indica en ese dictamen que no obstante, y  en virtud de las múltiples ocupaciones que tiene a cargo el Concejo Municipal como órgano decisorio y deliberativo de la Municipalidad, puede formalmente delegar en el alcalde potestades específicas de control sobre el auditor, tal es el caso de otorgamiento de permisos y vacaciones, sin que ello pueda significar intromisión alguna en la independencia funcional que goza este último funcionario en virtud del carácter de sus tareas que tiene a cargo en la Administración Pública. Delegación aquella que incluso se encuentra fortalecida por la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales que ostenta el alcalde municipal, según el mencionado tantas veces artículo 17 del Código en referencia.

 

En síntesis, de acuerdo con el artículo 24 de la Ley General de Control Interno, el auditor depende orgánicamente del Concejo Municipal , quien lo nombrará y establecerá las regulaciones de tipo administrativo que le sean aplicables; sin embargo y de acuerdo con la jurisprudencia de esta Procuraduría y la Contraloría General de la República, ese órgano colegiado puede delegar formalmente en el alcalde municipal, la facultad específica de otorgar permisos sin o con goce de salario  al auditor interno de esa Municipalidad.” (Dictamen C-246-2011 del 30 de setiembre del 2011

 

Por otra parte y en relación a quien funge como jerarca de la auditoría interna y a quien se le deben rendir los informes de la auditoria, debemos reiterar el criterio sostenido en el dictamen C-62-2013 del 18 de abril del 2013, el cual expresamente señala lo siguiente:

 

 “Ahora bien, además de las obligaciones establecidas en el Código Municipal en cuanto al deber de ejecución de los acuerdos por parte del Alcalde, debemos señalar –de importancia para esta consulta- que la Ley de Control Interno, N° 8292 del 31 de julio de 2002, establece una serie de obligaciones con relación al cumplimiento de los informes de las auditorías internas.

 

 Al respecto, el artículo 10 de dicha Ley establece que “será responsabilidad del jerarca y del titular subordinado establecer, mantener, perfeccionar y evaluar el sistema de control interno institucional. Asimismo, será responsabilidad de la administración activa realizar las acciones necesarias para garantizar su efectivo funcionamiento”.

 

De igual forma el artículo 39 de la Ley, señala que el jerarca y los titulares subordinados incurrirán en responsabilidad administrativa, civil e incluso penal cuando obstaculicen o retrasen el cumplimiento de las potestades del auditor, el subauditor y los demás funcionarios de la auditoría interna, o cuando incumplan sus obligaciones con relación al sistema de control interno.

 

De lo anterior, se desprende que en materia municipal debe determinarse quién ostenta la condición de jerarca, para poder señalar al responsable del sistema de control interno institucional. Al respecto, en el dictamen C-145-2011 del 28 de junio de 2011, nos referimos a este tema, concluyendo:

“A partir de lo expuesto y tomando en consideración que el ordenamiento jurídico  endilgó la responsabilidad del sistema de control interno a los jerarcas de las distintas instituciones. Resulta palmario que, en las corporaciones municipales, es el Gobierno Local –Alcalde y Concejo Municipal-, en su condición de jerarca, el llamado a cumplir con tal obligación. Es decir, será el Alcalde y el cuerpo de ediles, cada uno en lo propio de su competencia, los que deben responsabilizarse por el sistema dicho. “

 

De lo anterior, podemos extraer que tanto el Concejo Municipal como el Alcalde, tienen obligaciones en materia de control interno, según el ámbito de acción de cada uno.

 

Como respaldo de lo anterior, debemos señalar que el artículo 25 de la Ley de Control Interno, reconoce que los funcionarios de la Auditoría Interna cuentan con total independencia del jerarca y de los demás órganos de la Administración activa y los artículos 35 y 37 establecen la obligación del jerarca de implementar las recomendaciones emitidas por la Auditoría.

 

Por lo tanto, de importancia para esta consulta debemos indicar que las recomendaciones de la auditoría interna que se encuentren dentro del ámbito competencial del Alcalde, deben ser ejecutados por éste en cumplimiento de su deber legal.”

 

  En razón de lo expuesto, es criterio de este órgano Asesor que el Gobierno local conformado por el Alcalde y el Concejo Municipal en su condición de jerarca, es el  responsable del sistema de control interno en los entes municipales, de manera que tanto el Alcalde como el Concejo Municipal cada uno en lo propio de su competencia tiene obligaciones en torno al control interno, por lo que los informes de auditoría que se relacionen con las competencias propias del Alcalde deben ser dirigidos al Alcalde, y cuando los informes versan sobre las competencias propias del Concejo Municipal los mismos deben ser remitidos al Concejo.

 

 

Consulta N° 3: Con respecto al Control interno le aplica a la “Alcaldía, Vicealcaldía Municipal y  jefes de departamentos” encajar en la definición de Titular Subordinado: Funcionario de la administración activa responsable de un proceso, con autoridad para ordenar y tomar decisiones”

 

El artículo 2 inciso a) de la Ley de Control Interno señala que administración activa “desde el punto de vista funcional, es la función decisoria, ejecutiva, resolutoria, directiva u operativa de la Administración. Desde el punto de vista orgánico es el conjunto de órganos y entes de la función administrativa, que deciden y ejecutan; incluyen al jerarca, como última instancia.”

 

El artículo 17 del Código Municipal señala que el alcalde es el administrador general y jefe de las dependencias municipales, y que en razón de la naturaleza de las funciones que realiza, este Órgano Asesor ha señalado que el alcalde es administración activa.

 

“Ahora bien, en relación con lo dispuesto por el artículo 2 de la Ley de Control Interno, dadas las funciones del Alcalde, debe considerarse que este funcionario es Administración activa. Ello en el tanto en que decide, resuelve y ejecuta. Al efecto, cabe recordar que el artículo 17 del Código Municipal le atribuye la condición de "administrador general y jefe de las dependencias municipales" y administrar no es sino ejercer actividades de Administración activa. También le atribuye funciones de decisión como son el sancionar o vetar los acuerdos municipales, el autorizar los gastos de la municipalidad. Por demás, el Código Municipal asigna al Alcalde funciones en materia de personal, incluyendo el poder de nombrar, otorgar permisos y sancionar. Así como funcionales claramente ejecutivas: la ejecución de los acuerdos municipales y la vigilancia del desarrollo de la política municipal y la correcta ejecución de los presupuestos municipales, entre otras. No cabe duda, entonces, de que el Alcalde es Administración activa y de que es el jerarca unipersonal de la Municipalidad, sin que pueda hablarse de una relación de subordinación jerárquica respecto de los miembros del Concejo Municipal.” (Dictamen C-100-2005 del 7 de marzo del 2005)

 

  Cabe señalar que esta Procuraduría mediante el Dictamen C-048-2004 del 2 de febrero de 2004, indicó que al ser el Alcalde Municipal el administrador general del ente municipal, el mismo actúa en relación con el control interno, como titular subordinado en lo que se refiere al cumplimiento de los acuerdos municipales.

 

“El Alcalde Municipal es el administrador general de la Municipalidad y le corresponde ejecutar los acuerdos municipales, vigilando el debido cumplimiento de las funciones municipales. En virtud de lo cual forma parte de la Administración activa y para los efectos del artículo 37 de la Ley de Control Interno en relación con el numeral 2 de ese mismo cuerpo normativo, actúa como titular subordinado en lo que se refiere al cumplimiento de los acuerdos municipales.”

 

  En relación con las vicealcadías es criterio de esta Procuraduría que el vicealcalde solo puede ser titular subordinado cuando esté sustituyendo de pleno derecho al alcalde titular ante una ausencia del mismo ya que actúa con las mismas responsabilidades y obligaciones del alcalde titular, y no como vicealcalde propiamente dicho.

 

En relación con los jefes de departamentos, cabe señalar que el titular subordinado es un funcionario  de administración activa con autoridad para ordenar y tomar decisiones, por lo que es criterio de éste órgano Asesor que le corresponde a la administración municipal analizar cada caso en concreto y determinar si el jefe del departamento tiene autoridad de ordenar y tomar decisiones que le permitan actuar como titular subordinado en el caso específico.

 

 

IV.             Conclusiones

 

      De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría General de la República es del criterio que:

 

  El artículo 586 hace referencia al pago de prestaciones laborales a los servidores públicos, de manera que considera esta Procuraduría que el criterio emitido por medio del dictamen C-235-2010 y las definiciones señaladas en el artículo 2 incisos b) y d) de la Ley de control interno, no tienen contradicción ni relación alguna con lo señalado en el artículo 586 del Código de Trabajo, sin embargo, cabe señalar que en relación con los Alcaldes Municipales, ya este Órgano Asesor ha señalado en su jurisprudencia administrativa que si se permite la compensación de vacaciones al alcalde municipal al término de su relación de servicio con la Municipalidad.

 

  Antes de la reforma del artículo 14 del Código Municipal, la designación del alcalde suplente que iba a sustituir al alcalde titular ante su ausencia, no requería de un acto formal de investidura como el acuerdo firme, ni ser publicada en el diario Oficial la Gaceta, y en el caso de que el alcalde titular no realizara la designación, debía el Concejo Municipal realizar la misma siguiendo el orden de denominación

 

A partir de la reforma del artículo 14 del Código Municipal ante la ausencia del alcalde, la sustitución que realizan los vicealcaldes debe ser según el orden establecido en el numeral 14, de manera que dicha sustitución es automática,  no requiere de un acto formal de investidura ni debe ser publicado en el Diario oficial La Gaceta.

 

   No existe norma jurídica que le otorgue al Concejo Municipal la potestad de otorgar o denegar permiso al Alcalde Municipal para ser miembro de  una Junta Directiva de un órgano, ente o empresa pública o para asistir a las reuniones de las mismas, sin embargo, debemos señalar que el Alcalde debe actuar en beneficio del ente municipal, por lo que sí debería de comunicarle al Concejo Municipal de su participación en una junta Directiva y de su ausencia para atender las reuniones en la Junta, esto con el fin de de agilizar y facilitar el trabajo en el ente municipal.

 

            En relación al tema del pago de viáticos de alimentación y trasporte al Alcalde municipal, este Órgano Asesor debe declinar de otorgar un criterio ya que el tema se refiere al manejo de fondos públicos, materia que constituye competencia exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República

 

Le corresponde al Concejo Municipal hacer la designación del vicealcalde que va a suplir al alcalde siguiendo el orden establecido por el numeral 14 del Código Municipal, cuando el alcalde propietario no hizo o no pudo hacer dicha designación ante su ausencia,  esto con el fin de evitar que el ente municipal quede sin autoridad y que no se amenacen de los intereses de los vecinos del cantón.

 

En relación al sistema de control interno de los entes municipales se debe aplicar la definición de jerarca contenida en el artículo 2 inciso b) de la Ley de Control Interno al Gobierno local conformado por el Alcalde y el Concejo Municipal cada uno en lo propio de su competencia. 

 

  El auditor municipal depende orgánicamente del Concejo Municipal ya que de conformidad con el artículo 24 de la Ley de Control Interno, el Concejo es quien lo nombra y quien establece las reglas administrativas que le serán de aplicación a los auditores, sin embargo, podría el Concejo Municipal delegar en el Alcalde algunas facultades administrativas sobre el auditor municipal como por ejemplo el otorgamiento de permisos con o sin goce de salario, lo cual sería acorde con la facultad de administrador general y jefe de la municipalidad que ostenta el alcalde municipal.

 

El Gobierno local conformado por el Alcalde y el Concejo Municipal en su condición de jerarca, es el  responsable del sistema de control interno en los entes municipales, de manera que tanto el Alcalde como el Concejo municipal cada uno en lo propio de su competencia tiene obligaciones en torno al control interno, por lo que los informes de auditoría que se relacionen con las competencias propias del Alcalde deben ser dirigidos al Alcalde, y cuando los informes versan sobre las competencias propias del Concejo Municipal los mismos deben ser remitidos al Concejo.

 

  Al ser el Alcalde Municipal el administrador general del ente municipal, el mismo actúa en relación con el control interno, como titular subordinado en lo que se refiere al cumplimiento de los acuerdos municipales.

 

  El vicealcalde solo puede ser titular subordinado cuando esté sustituyendo de pleno derecho al alcalde titular ante una ausencia del mismo ya que actúa con las mismas responsabilidades y obligaciones del alcalde titular, y no como vicealcalde propiamente dicho.

 

  En relación con los jefes de departamentos, cabe señalar que el titular subordinado es un funcionario  de administración activa con autoridad para ordenar y tomar decisiones, por lo que es criterio de éste órgano Asesor que le corresponde a la administración municipal analizar cada caso en concreto y determinar si el jefe del departamento tiene autoridad de ordenar y tomar decisiones que le permitan actuar como titular subordinado en el caso específico.

 

            Cordialmente

                                                                      

 

                                                                                Berta Marín González

                                                                                Procuradora Adjunta

 

BMG/gcga