Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 289 del 11/09/2014
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 289
 
  Dictamen : 289 del 11/09/2014   

11 de setiembre del 2014


C-289-2014


 


Licenciado


Guillermo Smith Ramírez


Presidente


Colegio de Contadores Públicos de Costa Rica


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio de 11 de junio del 2014 y al oficio CCP-JD26-2014 de 8 de julio del 2014, por medio de los cuales solicita emitir criterio “en relación a la obligación del Ministerio de Educación de homologar las reformas del Reglamento a la Ley 1038, de acuerdo con el artículo 24), inciso o), dado que las reformas acordadas por la Junta Directiva y la Asamblea General no fueron homologadas por considerar el Ministerio de Educación que no es parte de su competencia”.


 


Se adjunta a la presente consulta el criterio legal ILS-11-11-13 del 11 de noviembre del 2013, por medio del cual la Asesoría Legal del Colegio de Contadores emite criterio al respecto al tema aquí consultado.


 


Esta Procuraduría mediante el oficio ADPb-5036-2014 del 30 de junio del 2014, concedió audiencia a la señora Ministra de Educación para que se refiriera al tema consultado. Así, mediante el oficio DAJ-C-029-2014 del 8 de julio del 2014, el señor Enrique Tacsan Loría, Director de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Educación, emitió criterio al respecto, señalando:


 


“(…). Este Ministerio tiene claro el mandato legal contenido en el artículo 24 inciso o) de la Ley N° 1308, por consiguiente, el Ministerio de Educación Pública, está en la disposición de homologar este y cualquier otro Reglamento, siempre y cuando se cumpla a cabalidad con el debido proceso en el trámite.”   


 


 


I.              SOBRE EL FONDO.


 


Tal y como se encuentra planteada la presente consulta, ésta tiene el objeto de determinar si el Ministerio de Educación Pública tiene la obligación de homologar las reformas del Reglamento a la Ley N° 1038 del 19 de agosto de 1947, Ley de Creación del Colegio de Contadores Públicos.


 


      Al respeto, esta Procuraduría mediante el dictamen C-058-2014 del 26 de febrero del 2014, analizando la normativa atinente, así como la potestad reglamentaria, señaló que para aquellos reglamentos internos del Colegio (Código de Ética) no era necesaria la homologación por parte del Ministerio de Educación, entendiendo entonces que para aquellos reglamentos ejecutivos si es necesario la homologación respetiva por parte de esta cartera ministerial. Sobre el tema se indicó:


 


“De acuerdo con los términos en que es planteada la presente consulta, es necesario comenzar señalando que la potestad reglamentaria le ha sido otorgada a la Administración por disposición Constitucional –artículo 140- y a su vez encuentra sustento legal en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública. Dicha potestad comprende la posibilidad de parte de la Administración de dictar actos administrativos con carácter general que se constituyen en una norma jurídica con eficacia de rango inferior a la ley. Al respecto la Sala Constitucional mediante el voto N° 243 de las 15:45 horas del 19 de enero de 1993, señaló:


 


“La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política). La particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta.”


 


 Ahora bien, resulta conveniente recordar que existen diferentes tipos de reglamentos. La doctrina ha distinguido diversas clasificaciones, dentro de las que se encuentran los reglamentos autónomos, los cuales pueden ser de dos tipos: a) de organización y b) de servicio; los reglamentos ejecutivos y los reglamentos delegados. Mediante la resolución N° 749-F-04 de las 9:30 horas del 10 de setiembre del 2004, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia desarrolló esta clasificación, disponiendo: 


 


“Los primeros, -los autónomos- revisten la característica de no necesitar una ley previa para ser dictados y promulgados (praeten legem). De ahí, su denominación de autónomos o independientes. Tienen dos ámbitos de regulación: la organización interna y servicios. Los […] de organización− son aquellos referidos a la organización interna de los despachos, oficinas y la distribución de las competencias entre los diversos órganos que conforman el ente.  Específicamente, se ocupan de la creación de órganos internos, sin potestades de imperio. Por regla, su destinatario es un órgano interno sin relación directa con los administrados en general o, en particular, con los usuarios de los servicios, pues en caso contrario existe reserva legal. En suma, se trata de normas de carácter interno sin incidencia fuera del ámbito en que fueron dictadas. Por su parte, los […] de servicio− se refieren a dos aspectos: i) el servicio público prestado por la administración pública respectiva (competencia del jerarca para regular la organización en la prestación del servicio público a su cargo, aún sin necesidad de ley previa) y ii) la relación de servicio o estatutaria entre la administración pública respectiva y sus funcionarios o servidores (puede regular diversos aspectos, v.gr., régimen disciplinario, permisos, vacaciones, licencias, becas, capacitación, entre otros).  Por su parte, los reglamentos ejecutivos (secundum legem –de acuerdo con la ley−), desarrollan (aclaran o precisan), complementan y ejecutan la ley dentro de los parámetros y límites fijados por ésta. La ley puede dejar muchos o algunos aspectos de su aplicación en blanco, lo cual puede ser complementado mediante reglamento ejecutivo. Este tipo de reglamentación norma las relaciones entre los administrados y la Administración Pública para posibilitar la ejecución de la ley dentro de los presupuestos y condiciones que ella fija.  Por último, los reglamentos delegados son aquellos que, por autorización expresa de ley, se refieren a la materia reservada a la ley formal, o la derogan o modifican, como si fueran leyes emitidas por el Poder Legislativo. Pueden ser de dos clases: 1) los que cubren o tratan materias reservadas a ley; 2) los que dejan sin efecto y sustituyen una ley. En ambos casos, se requiere siempre de la autorización legal concreta, expresa y manifiesta, pero en el ordenamiento jurídico costarricense no están permitidos.”


 


  Así pues, la potestad reglamentaria le es concedida a la Administración en aras de permitirle cumplir con sus labores de forma adecuada y eficiente, así como brindarle la posibilidad de auto-organizarse para alcanzar los fines que le son impuestos por  las leyes.


 


  En lo concerniente a los reglamentos ejecutivos, es necesario señalar que éstos cumplen la función de aclarar, complementar y ejecutar las leyes, en virtud de lo dispuesto  en el artículo 140 inciso 3 de la Constitución Política, siendo que la emisión de estas normas es una potestad exclusiva del Poder Ejecutivo (Presidente y respectivo Ministro de Gobierno). Sin embargo, existen entes públicos que por delegación de funciones, se les concede también la potestad de emitir reglamentos a efectos de regular su organización y funcionamiento; sobre la Sala Constitucional en su voto N° 2002-06379 de las 15:22 horas del 26 de junio del 2002, indicó lo siguiente:


 


“Corresponde al Poder Ejecutivo la función de administrar y ello conlleva la de  organizar la administración pública y sus relaciones de servicio (artículo 140 inciso 8) y 18)) de la Constitución Política). Dentro del ejercicio de sus competencias el Ejecutivo puede dictar reglamentos de organización y de servicio, los que, por su naturaleza, están relacionados con la organización y estructura de los diversos oficios; todo ello con el fin de lograr el mejor cumplimiento del fin público asignado. Dentro de las potestades el Poder Ejecutivo se encuentra la de dictar reglamentos, no solo aquellos que desarrollan la ley  -inciso 3) del artículo 140 de la Carta Política- , sino también los referentes a las relaciones de  servicio y su organización. El Poder Ejecutivo tiene, de manera exclusiva, la potestad de dictar reglamentos ejecutivos, sin embargo, existen otros entes jurídicos que, en razón del fenómeno constitucional de descentralización administrativa, poseen potestad normativa en punto a la organización de sus tareas y a las relaciones de servicio, es decir, cuando se trate de normas que NO hacen desarrollo legal, ni involucran derechos u obligaciones de terceros.”  (Destacado no es original)


 


Ahora bien, teniendo presente lo anterior conviene recordar que los Colegios Profesionales son entes públicos no estatales, por cuanto a estos entes se les ha delegado una función de carácter público como lo es el control y fiscalización del ejercicio de una determinada profesión. Al respecto, la Sala Constitucional en su voto N° 2007-006615 de las 14:54 horas del 16 de mayo del 2007, precisó:


 


"[...] Corporaciones de Derecho Público que, por delegación de funciones estatales, tienen como finalidad velar por la corrección y buen desempeño de las funciones profesionales de los afiliados y corregirlos disciplinariamente cuando lesionen a terceros, por ignorancia, impericia, desidia o conducta inmoral en su desempeño." (Sentencia número 01386-90, de las dieciséis horas cuarenta y dos minutos del veinticuatro de octubre de mil novecientos noventa. El resaltado no es del original.)


De manera que, se constituyen en entidades de derecho público de naturaleza corporativa (o lo que es lo mismo, corporaciones de derecho público), de base asociativa, ancladas sobre el doble aspecto del monopolio del ejercicio de funciones públicas sobre las profesiones, cual es la de ejercer el control y fiscalización del ejercicio de la profesión, y que es el fundamento de la potestad disciplinaria, y la obligatoriedad de la colegiatura para el ejercicio profesional. Es necesario advertir que no forman parte del aparato estatal en sentido estricto, toda vez que se trata de entes públicos no estatales, de base corporativa; aunque, si se integran a la Administración –en su modalidad de descentralizada, y no estatal-, cuando realizan la función administrativa encomendada en virtud de mandato legal. De manera que, sólo en el tanto persigan fines públicos, es que utilizan y ostentan prerrogativas de poder público.” (Destacado no es original)


 


  En virtud de lo anterior, resulta clara la doble función que cumplen estas corporaciones, siendo que por una parte protegen los intereses de sus agremiados, fomentan, apoyan y protegen la profesión que representen y por otro lado poseen una serie de facultades administrativas, como el control objetivo de las condiciones de ingreso en la profesión y la potestad disciplinaria. Sus propios miembros son quienes organizan el ente, en el sentido también de que es su voluntad la que va a integrar la voluntad propia del Colegio a través de un proceso representativo. Esta “autoadministración” que caracteriza los colegios profesionales implica, necesariamente, la potestad de dictar reglamentos para organizar su funcionamiento y administración.” (Sala Primera resolución N° 749-F-04 del 9:30 horas del 10 de setiembre del 2004) (Destacado no es original)


 


Precisamente, a estos entes públicos no estatales, también se les ha dotado la posibilidad de emitir reglamentos para efectos de control de su funcionamiento a nivel interno y su administración, amparándose en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública. 


 


Dentro de estos reglamentos internos que pueden emitir los Colegios Profesionales, se encuentran los Códigos de Ética que cada Colegio conviene para la regulación y fiscalización del ejercicio de la profesión de sus agremiados, así como para la aplicación del régimen sancionatorio interno.


 


En el caso del Colegio de Contadores Públicos,  la Ley de Creación del Colegio de Contadores Públicos, Ley N° 1038 del 19 de agosto de 1947, dispone en su numeral 24, la atribución de la Junta Directiva de dictar el Código de Ética que estime conveniente; en lo que interesa, señala esta norma:


 


“Artículo 24.- Son atribuciones y deberes de la Junta Directiva:


 


a)…


e) Dictar el código de ética profesional;


f)…


o) Elaborar y someter al Ministerio de Educación, para su homologación, los reglamentos necesarios para la mejor aplicación de esta ley; y


p)…


(Así reformado por el artículo 1º de la ley No. 5164 de 19 de enero de 1973).”


 


No queda duda que la intención del legislador efectivamente fue la de concederle la potestad al Colegio de Contadores Públicos, de acordar mediante su Junta Directiva, las normas que estimen convenientes para fiscalizar y regular el actuar de sus agremiados en el ejercicio de la profesión, lo cual se materializa en el denominado “Código de Ética”, que si bien puede ser llamado “reglamento”, éste se constituye como un reglamento interno de la corporación profesional, pues sus efectos únicamente pueden ser aplicados a aquellas personas que son miembros del Colegio de Contadores Públicos.


 


Distinto al Código de Ética Profesional, resultan los reglamentos que la ley le permite elaborar al Colegio con base en el inciso o) del numeral 24 de la Ley N° 1038 del 19 de agosto de 1947, pues éste refiere a los reglamentos que puede confeccionar la Junta Directiva, tendientes a complementar o ejecutar la propia Ley de Creación del Colegio de Contadores Públicos. Dichos reglamentos por la finalidad que persiguen, deben ser reglamentos ejecutivos, los cuales en virtud de lo dispuesto en el artículo 150 constitucional, son potestad exclusiva del Poder Ejecutivo, por lo que en el caso del Colegio de Contadores Públicos, éstos si deben ser sometidos a homologación por parte del Ministerio de Educación tal y como lo específica la ley.


 


 Reafirmando lo anterior el artículo 61 del Reglamento a la Ley N° 1038 del 19 de agosto de 1947, Decreto Ejecutivo N° 13606 del 5 de mayo de 1982, Reglamento del Colegio de Contadores Públicos, sostiene que el Código de Ética resulta un reglamento cuya creación y modificación es potestad exclusiva de la Junta Directiva del Colegio de Contadores. Disponen el citado numeral:


 


“ARTICULO 61.- Corresponde al Tribunal de Honor juzgar en conciencia las violaciones al Reglamento de Ética Profesional. Dicho Reglamento y sus modificaciones serán aprobados por la Junta Directiva por dos tercios del total de sus votos.


El tribunal sólo conocerá de los casos que le someta la Junta Directiva.”


 Así las cosas, se puede afirmar que, partiendo de que el Código de Ética resulta un reglamento interno para el control y fiscalización del ejercicio profesional de los agremiados al Colegio de Contadores Públicos, la Junta Directiva tiene la potestad para dictar dicho Código sin que resulte necesario someterlo a homologación por parte del Ministerio de Educación Pública.”  


 


      No queda la menor duda que en el caso de aquellos reglamentos que no sean internos del Colegio, o sea, en el caso de los reglamentos ejecutivos, es necesario que se dé la homologación por parte del Ministerio de Educación, ya que el inciso o) del artículo 24 de la Ley de Creación del Colegio de Contadores Público es claro que los reglamentos deben ser homologados por el Ministerio de Educación. Igual suerte correría cualquier modificación a estos reglamentos, ya que la regla no solo cubre la creación de un nuevo reglamento, si no que cualquier reforma que se pretenda realizar a esta normativa reglamentaria también debe ser homologada por el Ministerio de Educación y sancionada posteriormente por el Poder Ejecutivo. 


 


      No está por demás recordar que el inciso 18) del artículo 140 de la Constitución Política expresamente le atribuye al Poder Ejecutivo la obligación de “darse el Reglamento que convenga para el régimen interior de sus despachos, y expedir los demás reglamentos y ordenanzas necesarios para la pronta ejecución de las leyes.


 


Consecuente con lo que establece la norma constitucional, el inciso o) del artículo 24 de la Ley de Creación del Colegio de Contadores Públicos impone una obligación intrínseca al Ministerio de Educación, la cual consiste en homologar los reglamentos ejecutivos (o sus modificaciones) una vez que el texto haya sido dado por la Junta Directiva del Colegio de Contadores Públicos.


 


 Lo anterior nos lleva a precisar que la obligación de homologar es de tipo formal, de forma que el Ministerio de Educación no se puede reusar a hacer este procedimiento ya que la ley le impone esta obligación de equiparar a través de la homologación la normativa que la Corporación Profesional crea necesaria para la mejor aplicación de la ley.    


 


Tal y como se encuentra concebida en la ley el término “homologar”, éste consiste en equiparar el acto (reglamento) emitido por la Junta Directiva del Colegio de Contadores a un decreto ejecutivo, de forma que, en razón de la potestad reglamentaria contenida en el artículo 140, inciso 3 y 18 de la Constitución Política,  los órganos de Poder Ejecutivo, en este caso en específico, a través el Ministerio de Educación Pública, equiparen esta normativa de la Junta del Colegio a una normativa que se emitiera dentro del seno del Poder Ejecutivo.


 


 En razón de ello, tanto un nuevo reglamento como las reformas al reglamento a la Ley N° 1038 del del 19 de agosto de 1947, deben contar con la homologación del Ministerio de Educación Pública, y una vez homologado, procedería que el Poder Ejecutivo sancionara el reglamento o bien, la modificación elaborada por la Junta Directiva del Colegio de Contadores Públicos, ya que de acuerdo con la jerarquía normativa de ese reglamento en específico, éste debe ser promulgado como decreto ejecutivo, a través de este procedimiento previsto en el artículo 140 de la Constitución Política que no es otro que el de la sanción del reglamento por parte del Poder Ejecutivo.


 


 


II.                CONCLUSIONES.


 


De conformidad con lo expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República que:


 


1.      El inciso 18) del artículo 140 de la Constitución Política impone la atribución al Poder Ejecutivo de expedir los reglamentos para la pronta ejecución de las leyes.


2.      El Ministerio de Educación Pública está en la obligación de homologar los reglamentos ejecutivos o las reformas a éstos, que la Junta Directiva del Colegio de Contadores Públicos crean necesarias para la mejor aplicación de la ley.


3.      Estos reglamentos ejecutivos deben ser sancionados por el Poder Ejecutivo (Presidente y Ministro de Educación)


 


Atentamente,


 


 


 


                                                                       Lic. Esteban Alvarado Quesada.


                                                                                    Procurador


 


 


 


 


C.c. Dra. Sonia Marta Mora Escalante, Ministra de Educación Pública.


 


 


 


 


 


 


EAQ/ybm


Códigos 8148-2014, 9086-2014, 9196-2014.