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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 330
 
  Dictamen : 330 del 10/10/2014   

10 de octubre de 2014


C-330-2014


 


Señor


Luis Ángel Achio Wong


Regidor


Municipalidad de Osa


 


Estimado señor:


 


            Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su nota de 23 de setiembre de 2014, donde nos solicita emitamos “un informe referente a la solicitud que se hace por parte de personas civiles sobre la titulación de terrenos propiedad del Estado, propiamente terrenos inscritos a nombre de la Municipalidad de Osa”. Añade que es de su interés que se establezca si la Ley 4919 de 9 de diciembre de 1971, en la cual se autorizó a la Municipalidad de Osa a otorgar títulos de propiedad sobre su finca inscrita No. 7883 del Partido de Puntarenas, “aún está vigente para la ejecución de los traspasos correspondientes hacia las personas que actualmente están ocupando dichos terrenos”.


 


            Como se ha indicado en otras ocasiones, “los artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, N° 6815 de 27 de setiembre de 1982, sujetan el ejercicio de la labor consultiva al cumplimiento de una serie de requisitos de admisibilidad, entre los cuales podemos destacar los siguientes:


 


a) Las consultas deben ser formuladas por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos.


 


b) Se debe acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes pueden realizar la consulta directamente.


 


c) Las inquietudes planteadas no deben versar sobre casos concretos, sino sobre cuestiones jurídicas en genérico.


 


d) No son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.” (Dictamen C-250-2010 de 6 de diciembre de 2010).


 


            En el presente caso, y revisado el contenido de su consulta y los documentos que le acompañan, se determina el incumplimiento de los requisitos anteriores.


 


            En primer término, la gestión no proviene del respectivo jerarca municipal, que en el caso de las municipalidades, correspondería al Alcalde o al Concejo Municipal, sino de uno de sus miembros regidores; ni se adjunta un acuerdo de dicho Concejo en el sentido de hacer la respectiva consulta ante la Procuraduría General de la República:


 


“Sobre este requisito particular, hemos manifestado en otras oportunidades que en los supuestos en que la consulta no haya sido presentada por el respectivo jerarca o el auditor interno cuando proceda, debe declinarse la competencia consultiva. A manera de ejemplo, mediante dictamen C-390-2005 de fecha 14 de noviembre de 2005 se indicó:


 


“1) La solicitud debe ser formulada por el jerarca administrativo: “Por jerarca debe entenderse el superior jerárquico correspondiente del respectivo órgano o entidad que consulta. Debe tomarse en cuenta el efecto que tienen los dictámenes de la Procuraduría. En virtud de ese efecto, resulta improcedente que la Procuraduría proceda a emitir pronunciamiento vinculante respecto de un punto que atañe a un organismo cuando la consulta proviene de un órgano inferior. Es el superior jerárquico quien debe valorar la pertinencia de sujetar el reparto administrativo al criterio vinculante de la Procuraduría.” (…)


 


Tratándose de las municipalidades, como se señaló líneas atrás, la consulta puede tramitarla el Alcalde, o bien el Concejo Municipal. Sin embargo, en este segundo supuesto, debe contarse con un acuerdo en el que se disponga expresamente la voluntad de presentar la consulta a esta Procuraduría, y en el cual se señalen puntualmente las interrogantes que, de modo genérico y sin hacer referencia al caso concreto, interesa que sean evacuadas por este Órgano Asesor. Por lo anterior, el acuerdo N° 06 del 18 de mayo del 2010 que se adjuntó a su gestión, no satisface los indicados requisitos.” (Dictamen C-199-2010 de 21 de setiembre de 2010). 


 


            Asimismo, se echa de menos la opinión de la asesoría legal respectiva. Si bien es cierto, a la consulta se acompañan criterios jurídicos; los mismos están referidos en general al tema de la disposición municipal de bienes inmuebles, sin entrar a valorar y resolver el tema planteado en consulta. Sobre la importancia del cumplimiento de este requisito hemos señalado:


 


“Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración. Además, hemos indicado, sobre este extremo, que es precisamente ese criterio el que da el punto de vista jurídico del órgano consultante, especificando o ampliando, aspectos relacionados con el tema de la gestión a realizar ante la Procuraduría y que pueden ser de nuestro interés al momento de evacuar la consulta. (…) Por último, este requisito encuentra su razón de ser en el hecho de que es dable suponer que la decisión de formular la consulta a este Órgano Asesor ha sido sopesada por el jerarca teniendo a la vista las conclusiones del criterio legal, con lo cual se forma una idea clara de los alcances de lo consultado y de la importancia que tiene tomar la decisión de formular la gestión –ello por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, artículo 2 de la Ley Orgánica-.” (C-074-2004 del 2 de marzo de 2004).


 


“En segundo término, conviene precisar que el informe de la asesoría legal que se requiere adjuntar a los términos de la consulta, debe ser un estudio jurídico que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema que interesa al jerarca.  Estudio que debe reunir un mínimo de profundidad, haciendo referencia a la legislación y jurisprudencia, tanto administrativa como jurisdiccional -si es que existe sobre el punto a dictaminar-, y en que se arribe a una determinada posición.  Es ese estudio el que da pie a que el órgano legitimado para acudir ante este Órgano precise el alcance y contenido de su consulta, pues es evidente que la duda de interpretación jurídica persiste aún con el criterio que vierta la asesoría legal correspondiente.  Nos es preciso indicar que, en el oficio ALCM-51-2004, se echa de menos una formulación de criterio jurídico que cumpla con los anteriores parámetros, pues se trata de opiniones personales del asesor legal sin que medie la indicación de normas y criterios anteriores en que se sustente una conclusión.  Aún más, nótese que, en concreto, es el asesor legal el que formula interrogantes, sin que sea dable concluir, de sus afirmaciones, posición alguna en cuanto al fondo de lo que se nos consulta.” (C-138-2005 del 20 de abril de 2005).


 


            De igual modo, resulta evidente desde el mismo planteamiento de la interrogante hecha, que la consulta va dirigida a resolver casos concretos pendientes ante esa sede municipal, de forma específica, la solicitud que se hace por parte de personas civiles sobre la titulación de terrenos propiedad del Estado, propiamente terrenos inscritos a nombre de la Municipalidad de Osa”. Incluso, en los documentos que acompañan la consulta se mencionan los nombres de las personas involucradas en el trámite (Elizabeth Jiménez Ledezma, Evelyn Vanessa Núñez Guadamuz y Mario Solís Navarro). La exigencia de que las preguntas que se hagan a la Procuraduría vengan elaboradas en términos genéricos es justificada:


“No obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.’.” (Dictamen C-141-2003 del 21 de mayo del 2003).


            Finalmente, y estando de por medio la eventual disposición a favor de particulares de terrenos propiedad de esa corporación municipal, específicamente de la finca No. 7883 del Partido de Puntarenas (tomos 1177 y 1186, folios 421 y 203, según artículo 1° de la Ley No. 4919) correspondería a la Contraloría General de la República el conocimiento de su consulta, como órgano fiscalizador de la Hacienda Pública:


 


“Teniendo a la vista los términos puntuales de la consulta de interés, se observa que la interrogante se encuentra directamente relacionada con la disposición de bienes públicos, propiamente en el caso de un bien inmueble propiedad de la Municipalidad,  lo cual entra en un campo en el que la Contraloría General de la República ejerce una competencia exclusiva y excluyente.


 


Dado lo anterior, debemos declinar nuestra competencia en favor del órgano contralor, toda vez que por imperativo legal esta Procuraduría General no puede emitir criterio respecto de asuntos propios de otros órganos administrativos. (…)


 


Justamente sobre la imposibilidad de emitir criterio cuando se está frente a materia exclusiva de la Contraloría General, hemos señalado:


 


“I.  COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.


 


La Contraloría General de la República es el órgano constitucional fundamental del Estado encargado del control y fiscalización superior de la Hacienda Pública con independencia funcional y administrativa (artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1°, 2 y 11 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994); en consecuencia es el órgano estatal llamado a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos o recursos públicos, sino también en relación con “los procedimientos de gestión y la función de control en sí misma considerada.” (Procuraduría General de la República. Dictamen N° C-120-2005 del 1° de abril de 2005 en igual sentido el N° C-161-2005 del 2 de mayo del 2005).


 


Bajo ese contexto, en virtud de que el asunto sometido a pronunciamiento gira en torno al manejo de fondos públicos y si se requiere o no autorización por parte de la Contraloría (contratación en la adquisición de bienes con fondos públicos proporcionados por esa Municipalidad al Centro Agrícola Cantonal de Corredores), es la Contraloría la competente (competencia exclusiva y prevalente) para pronunciarse sobre el particular.” (Dictamen C-402-2005 del 2005)


 


Igualmente, nuestro dictamen N° C-339-2005 del 30 del setiembre del 2005 explica claramente al respecto:


 


“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:


 


“La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)”


(Las negritas no corresponden al original).”  (en igual sentido ver, entre otros, la opinión jurídica N° OJ-006-2007 del 29 de enero del 2007, así como los dictámenes números C-273-2008 del 7 de agosto del 2008, C-384-2008 del 23 de octubre del 2008, C-042-2009 del 17 de febrero del 2009 y C-071-2009 del 13 de marzo del 2009).


 


  Como se advierte, de conformidad con el régimen constitucional y las leyes que lo desarrollan, es la Contraloría General la encargada de ejercer la función consultiva en materia de fiscalización de la Hacienda Pública, ámbito dentro del cual –como ya hemos sostenido en otras ocasiones– se encuentra incluido todo lo relativo  al uso, registro y control de bienes públicos. Por lo anterior, debemos declinar nuestra competencia a favor del Órgano Contralor, en virtud de resultar el competente para atender la inquietud planteada (en este sentido, y referidos particularmente al caso de consultas relacionadas con el uso y disposición de bienes, pueden verse nuestros dictámenes números C-114-2009 del 30 de abril del 2009, C-161-2009 del 5 de junio del 2009, C-138-2009 del 18 de mayo del 2009, C-223-2009 del 21 de agosto del 2009 y C-043-2010 del 19 de marzo del 2010).” (Dictamen No. C-254-2010 de 9 de diciembre de 2010).


 


Así las cosas, y a fin de no contravenir el principio de legalidad administrativa (artículos 11 de nuestra Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública), ni los requisitos de admisibilidad establecidos en nuestra Ley Orgánica, no nos es posible atender su solicitud para emitir el criterio requerido.


 


            No omito indicarle, sin embargo, que la vigencia o derogatoria expresa de normas jurídicas puede ser revisada en nuestro sitio web www.pgrweb.go.cr/scij.


 


                                                                       Atentamente,


 


 


 


                                                                       Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes


                                                                       Procurador Agrario


VBC/lfa