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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 351
 
  Dictamen : 351 del 20/10/2014   

20 de octubre del 2014


C-351-2014


 


Señor


Hernán Alberto Rojas Angulo


Director General


Dirección General de Servicio Civil


Presidencia de la República


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio DG-603-2013 del 17 de mayo de 2013 emitido por José Joaquín Arguedas Herrera, reasignado a mi despacho el día 11 de setiembre del 2014, en el cual solicita nuestro criterio en relación con el reconocimiento de anualidades.  Solicitamos las disculpas por la tardanza en la emisión del criterio requerido, todo motivado en el volumen de trabajo de este Despacho.  Específicamente se requiere de nuestro criterio en relación con la siguiente interrogante:


 


“El tema de pago de anualidades para los servidores docentes que se encuentran con nombramiento interino por no todo el curso lectivo, sino por tractos del mismo, ha generado dudas en cuanto a la interpretación que posee esta DGSC y la aplicación que a dicho particular ha de darse. (…)


 


El tema en discusión deviene  en las figuras de vacaciones y reconocimiento de anualidades, que si bien distan por completo y contemplan un marco jurídico determinado para los funcionarios del Título I del Estatuto de Servicio Civil, no lo es así para los servidores docentes contemplados por el Título II de ese estatuto, pues el pago de vacaciones del sector docente que se nombre de manera interina, tiene relación directa al tiempo del curso lectivo por el cual se les haya nombrado, sea curso lectivo completo en donde tendrá enero como mes de vacaciones y donde se les pagara conforme a la fórmula de dozavos o bien pago de onceavos cuando hayan trabajado menos de ese tiempo. Lo cierto es que dicho pago no puede verse igualado en tiempo para el cómputo y posterior reconocimiento de anualidades de dicha población, pues el reconocimiento de anuales deviene en el reconocer tiempo efectivamente laborado por el servidor bajo los términos legales en que así este establecido (incluido periodo de vacaciones, etc.), en donde no por el hecho de que se indemnicen las vacaciones como pasa en el sector docente, se le deban computar ese periodo para el reconocimiento de marras.”


 


  Junto con la solicitud de consulta se nos remite el criterio de la Asesoría Jurídica de la Dirección General del Servicio Civil, emitido por oficio AJ-473-2013 del 23 de abril del 2013, en el cual se concluye lo siguiente:


 


“En esa premisa de ideas, ha de tenerse claros los puntos  señalados dentro de la presente respuesta los cuales se destacan a manera de conclusión:


 


·         El reconocimiento de las vacaciones proporcionales de los servidores docentes conforme al contenido del numeral 88 bis del reglamento de la Carrera Docente, responde al tipo de remuneración que se efectúa sobre las mismas, siendo dozavos o novenos conforme al tiempo del nombramiento de cada funcionario.


 


·         Dicho proceder no repercute en que deba de hacerse esa misma operación aritmética para el cálculo de anualidades, pues no existe figura normativa o cuerpo jurídico que determine la procedencia de que deba darse ese manejo así.


 


·         administrativa han establecido el proceder para el cómputo del tiempo para el reconocimiento de anualidades, como ya se indicó anteriormente, de manera que al no contemplarse en el Título II del Estatuto de Servicio Civil norma alguna para el reconocimiento  de los periodos al servicio del Estado, ha supletoriamente de buscar asidero legal en la normativa de Título I del mismo cuerpo de cita, de modo que habrá de atenderse lo estipulado en el numeral 30 del reglamento del Estatuto de Servicio Civil que reza:


Artículo 30.- Para los efectos de computar el tiempo servido, se observarán las siguientes reglas:


a. Si se tratare de servidores públicos nombrados con anterioridad al primero de junio de mil novecientos cincuenta y tres, la antigüedad de los servidores se contará a partir de la fecha de sus nombramientos, siempre que desde dicha fecha hayan servido al Estado ininterrumpidamente; y


b. La antigüedad de los servidores regulares nombrados con posterioridad al primero de junio citado, se contará a partir de las fechas de sus nombramientos, y si sus servicios no hubieren sido consecutivos, tendrán derecho a la acumulación de sus períodos de servicio al Estado posteriores a dicha fecha (Así reformado el inciso anterior por el artículo 1° del decreto Ejecutivo N° 13419 de 2 de marzo de 1982).


 


Así las cosas ha de considerarse el hecho de dos supuestos fácticos referentes al reconocimiento del periodo de vacaciones, a efectos de incluirse esos plazos para computar una anualidad, pues como se ha insistido a lo largo del presente documento, en el caso de los servidores propiamente docentes que hayan laborado por el curso lectivo completo  como está establecido actualmente, y se hayan hecho por demás merecedores de las vacaciones correspondientes al mismo, el hecho de que reciban esas vacaciones un término distintivo para nombrar el pago de ellas, no inciden en que no deben de considerarse para completar el término de la anualidad.


 


Caso distinto el de los servidores interinos propiamente docentes que no han sido nombrados por la totalidad del curso lectivo y a quienes se les cancela bajo el rubro de salario el periodo de vacaciones proporcionales, que no disfrutan, lo cual posee respaldo en el numeral 88 bis del Reglamento de la Carrera Docente, anteriormente transcrito y generado por la necesidad de establecer un pago de las vacaciones a los servidores interinos propiamente docentes, que fueron contratados por periodos inferiores al curso lectivo, o incompletos y que no podían disfrutar de las mismas pues no era posible una prórroga de nombramiento a estos efectos, y para que no les afectara el aguinaldo y salario escolar de modo que bajo esta premisa deberán de completar el tiempo correspondientes y faltante de nombramiento quienes se encuentren en esta situación para el reconocimiento de la respectiva anualidad, de acuerdo a lo señalado en el numeral 30 del Reglamento del Estatuto del servicio Civil, mencionado.


 


La fórmula que se adjunta para el análisis y aprobación de esta Dirección General, introduce elementos ajenos a lo estipulado en la normativa; se aplica matemáticamente la regla de tres para calcular las vacaciones no disfrutadas que se suman a los días laborados. En la citada regla matemática igualan los 365 días del año a los días del curso lectivo que se estableció para ese año (días que van a variar cada año), y obtienen  una proporcionalidad de días de “vacaciones no disfrutadas” con respecto a los días de nombramiento del funcionario. Dicha proporcionalidad se suma a los días laborados por el servidor para efectos de reconocer la anualidad, procedimiento que no cuenta con respaldo legal en el cual se fundamente. De modo que y según el análisis efectuado, esta Dirección General no avala la fórmula establecida y puesta a consulta mediante el oficio DRH-2627-2013-DIR de ese ente Ministerial.


 


No obstante a lo anterior, consideramos prudente computar el plazo de nombramiento de los servidores nombrados por periodos incompletos de los diferentes cursos lectivos hasta alcanzar la totalidad de los 365 días a los que se refiere el legal reconocimiento de una anualidad al servicio del Estado”


 


 


I.                   Sobre el sobresueldo de la anualidad.


 


  El sobresueldo de la anualidad es un plus salarial que se reconoce a los servidores públicos a través del sistema de méritos tomando en cuenta el reconocimiento de los años servidos y de la experiencia adquirida durante las labores, el cual parte de la concepción de que el Estado es un único centro de imputación de derechos laborales, principio que comúnmente es conocido como teoría del Estado como patrono único, por lo que independientemente del ente u organismo público específico en el cual desarrolló su actividad productiva el trabajador, el beneficio de anualidad le es reconocido. 


 


  Sobre la teoría el Estado como patrono único, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha señalado, que:


 


“Del principio de que el Estado es en realidad uno sólo, se deriva la conclusión de que en la relación de servicio que lo liga con sus servidores, el Estado es un mismo patrono y que no tiene importancia distinguir en cuál de las diversas dependencias públicas se prestó el servicio al establecer la antigüedad, servida para efectos de salario como servidor activo, o como requisito para acceder a la jubilación” (Sala Constitucional, resolución número 433-1990 de las quince horas treinta minutos del 27 de abril de 1990).


 


  Sobre este punto, este Órgano Asesor ha señalado que:


 


“El complemento salarial denominado ‘anualidad’, es un reconocimiento otorgado por la Administración, cuya finalidad es premiar la experiencia adquirida de sus funcionarios que han permanecido en forma continua prestando sus servicios a ésta. Básicamente, este incentivo es un premio por la antigüedad del funcionario que ha dedicado su esfuerzo, experiencia y conocimiento adquirido en el transcurso de los años para ponerlo al servicio de un solo patrono, en este caso del Estado y sus instituciones.”   (Dictamen C -242-2005 del 1 de julio de 2005.)


 


Los artículos 5 y 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública regulan el sobresueldo de anualidad, con el cual se reconoce un importe de dinero por cada año de antigüedad que el servidor acumule al servicio del sector público. Señalan las normas en comentario, lo siguiente:


 


ARTICULO 5º.-“De conformidad con esta escala de sueldos, cada categoría tendrá aumentos o pasos, de acuerdo con los montos señalados en el artículo 4º anterior, hasta llegar al sueldo máximo, que será la suma del salario base más los treinta pasos o aumentos anuales de la correspondiente categoría.


 


Todo servidor comenzará devengando el mínimo de la categoría que le corresponde al puesto, salvo en casos de inopia a juicio del Ministro respectivo y de la Dirección General de Servicio Civil. Los aumentos anuales serán concedidos por méritos a aquellos servidores que hayan recibido calificación por lo menos de "bueno", en el año anterior, otorgándoseles un paso adicional, dentro de la misma categoría, hasta llegar al sueldo máximo.”


 


ARTICULO 12.- “Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5º se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo con las siguientes normas:


a) Si el servidor fuere trasladado a un puesto de igual o inferior categoría a la del puesto que estuviere ocupando, no habrá interrupción alguna en cuanto al cómputo del tiempo para el aumento de salario;


(Así reformado por Ley No. 3671 de 18 de abril de 1966, artículo 10).


 


b) Si el servidor fuere ascendido, comenzará a percibir el mínimo de la nueva categoría; sin embargo, si en el antiguo puesto hubiere adquirido derecho a uno o más aumentos anuales, éstos se le computarán de acuerdo con la categoría del cargo al cual se le asciende.


(Así reformado por Ley Nº 4748 de 14 de abril de 1971, artículo 1º).


 


Transitorio.- Los ascensos realizados a los empleados públicos a partir del 1º de enero de 1971 y hasta la fecha de vigencia de la presente ley, podrán ser nuevamente reconsiderados por el Servicio Civil para ajustarlos a lo estipulado en el artículo 1º de esta reforma. De procederse a la reconsideración, ésta deberá realizarse respecto de todos aquellos empleados que hubieren sido objeto de los ascensos dichos.


(Transitorio de la Ley Nº 4748 de 14 de abril de 1971).


 


c) Las vacaciones, la enfermedad justificada, el desempeño temporal de otro puesto público, aunque éste estuviere excluido del Régimen de Servicio Civil, los permisos sin goce de salario para realizar estudios en organismos internacionales de los cuales Costa Rica sea miembro y las licencias para adiestramiento o estudios relativos a la función propia que desempeña el funcionario o en una disciplina afín, en la cual regresara a trabajar por comprobada necesidad nacional, no interrumpen el período de un año requerido para el aumento de sueldo;


(Así reformado por Ley Nº 6408 de 14 de marzo de 1980, artículo 2º).


 


d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5º anterior, el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo.


 


Esta ley no afecta en sentido negativo el derecho establecido en las convenciones colectivas y convenios, en materia de negociación salarial.”


(Así adicionado por el artículo 2 de la ley No.6835 de 22 de diciembre de1982. NOTA: El artículo 15 de la Ley de Presupuesto No.6995 de 22 de julio de 1985 afecta el presente inciso al disponer: "De acuerdo con lo establecido en la Ley Nº 6835, se reconocerán aumentos anuales a los funcionarios públicos nombrados interinamente. El primero de estos aumentos se reconocerá a partir del 1º de enero de 1985 a los funcionarios que tengan un año o más de servir interinamente o conforme cumplan un año de servicio, el segundo aumento anual se reconocerá en el año 1986, y así sucesivamente. El Servicio Civil reglamentará lo establecido en este artículo.)


 


  De las normas en comentario nos interesa resaltar el tiempo que se reconoce a efectos del otorgamiento del beneficio en cuestión.    Como se desprende del artículo 12 en comentario, el presupuesto de hecho para que pueda operar el reconocimiento de los derechos es que el trabajador se haya desempeñado anteriormente en una entidad dentro del sector público, es decir, que la entidad a cuyo servicio laboró el trabajador durante el tiempo que pretende que le sea reconocido, sea parte del sector público.    El criterio anterior ha sido acogido por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, que ha señalado:


“De manera semejante a como se pronunció en el voto de esta misma Sala que se cita en el fallo del Tribunal, se ha reiterado el criterio de que la ampliación del reconocimiento de la antigüedad acumulada en todo el Sector Público, deviene de lo establecido en los artículos 4 y 12 inciso d), según reforma introducida por la Ley   6835 mencionada, en las cuales se hizo referencia expresa a todo el sector público,   entendido en los términos más amplios y no sólo limitado a los funcionarios adscritos al régimen del servicio civil, pues la segunda de las disposiciones mencionadas expresamente concibió para los servidores del Sector Público el derecho al reconocimiento del tiempo laborado en otras entidades del Sector Público, sin restricción alguna respecto de los funcionarios amparados por el Servicio Civil, según lo entiende el recurrente. Es cierto, como se argumenta, que las modificaciones se hicieron en la Ley General de Salarios de la Administración Pública, N ° 2106, de 9 de octubre de 1957, y sus reformas, normativa esa que fue dictada de acuerdo con previsiones del Estatuto de Servicio Civil en materia de salarios del Poder Ejecutivo; sin embargo, la aplicación de las reformas introducidas por la ley 6835 debe ser general, no sólo por el sentido literal de sus disposiciones, sino porque el espíritu de la norma es claro en establecer mecanismos para tratar de igual manera, en ese campo, a todos los servidores del Sector Público, dentro de la doctrina del Estado como patrono único. Si el legislador hubiera querido darle a la reforma una aplicación restringida para las clases de puestos clasificados en el Manual Descriptivo del Servicio Civil, tomando en cuenta lo establecido en el artículo 1 ° de dicha Ley General de Salarios, no tendría sentido el que se haya referido a "... todo el Sector Público..."


 


máxime si la misma ley dejó a salvo los derechos adquiridos a través de convenciones colectivas que pudieran haberse dado en algunas áreas de ese Sector (cuya práctica lleva a concebirlo ya como general). Por otra parte la Ley 6835   al reformar el artículo 4 y adicionar un inciso d), al numeral 12 de la Ley de Salarios mencionada dispuso la derogación de toda disposición que se le opusiera, extendiendo su aplicación a todo el Sector Público, con independencia de que los trabajadores se encontraran o no regidos por un régimen de carácter estatutario. Por esta razón, el agravio sobre la imposibilidad de aplicar las disposiciones de la Ley 6835   a otras entidades no cubiertas por el régimen de Servicio Civil, no puede ser atendido.   En este mismo sentido pueden consultarse las resoluciones de esta misma Sala, números 180-93 de las 15:10 horas del 25 de agosto de 1993; 230-96, de las 15:10   del 14 de agosto de 1996; 300-96, de las 9:10 horas del 11 de octubre de 1996, 209-97 de las 10:20 horas del 17 de setiembre de 1997.) (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 2005-147 de las diez horas veinticinco minutos del veinticinco de febrero del dos mil cinco)


 


  En esta misma línea de pensamiento, este Órgano Asesor ha sostenido que el concepto de sector público debe interpretarse de manera amplia. 


 


“Como puede verse del texto transcrito, el concepto de “Sector Público” viene a integrar, con mayor cobertura, a las instituciones o entidades que conforman al Estado costarricense. De manera que los servidores públicos que hayan prestado sus servicios en cualquiera de ellas, ( bajo una relación contentiva de los tres elementos que la integran como tal, a saber: subordinación jurídica, salarios, y prestación personal del servicio prestado), sea en propiedad o interinos, tienen derecho al reconocimiento del tiempo allí laborado para los efectos de los aumentos anuales a que refieren los artículos 4 y 5 Ibid; es decir, concibiéndose esa retribución económica, como una especie de premio, en el tanto se aprecia la experiencia adquirida a través del tiempo en cualquiera de las instituciones que conforma el Sector Público. En ese sentido, ha sido conteste la jurisprudencia de este Órgano Asesor de la Administración Pública, al expresarse:


 


“El reconocimiento de la antigüedad en el servicio ha sido concebida como un premio a la experiencia . Con la adición del inciso d) al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reforma introducida mediante Ley Nº 6835 del 22 de diciembre de 1982), esa gratificación se consolidó (no sólo respecto de los servidores regulares, sino también en relación con los interinos), al ordenarse el reconocimiento del tiempo servido en otras instituciones para efectos de los aumentos anuales, de manera tal que el servidor no perdiera la antigüedad acumulada al pasar de una institución a otra, o la antigüedad acumulada en una misma institución.


Cabe señalar que la reforma en mención al utilizar el concepto "Sector Público", le imprime una mayor amplitud al significado de la noción "Estado patrono único", toda vez que dicho concepto es mucho más amplio que el de Administración Pública. Lo anterior tiene importancia a los efectos del punto consultado, toda vez que, reiterada jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, enfatizó, en todos los casos en que estuvo en discusión la referida reforma, sobre la desaparición de las restricciones contempladas por el Estatuto de Servicio Civil a la aplicación de la Ley de Salarios de la Administración Pública, así como que con dicho concepto, sea, "Sector Público", se generalizaron los efectos y el ámbito de aplicación de la referida Ley.” (Dictamen C-017-2007 del 29 de enero del 2007)


 


  Como se desprende de lo expuesto hasta ahora, el elemento determinante para el reconocimiento del sobresueldo por anualidad es que la entidad para la que haya servido el empleado sea parte del sector público.


 


  Adicionalmente, el artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, condiciona el pago del rubro por anualidad a que el servidor haya obtenido una calificación al menos de “bueno” en la evaluación periódica que de sus servicios se realiza, por lo que en aquellos casos en que ambos supuestos se verifiquen, el patrono público está obligado a reconocer el rubro de anualidad.


 


 


II.                Sobre el Fondo


 


      Una vez aclarado el concepto citado en el apartado anterior, procedemos a dar respuesta a la interrogante planteada por la Dirección General del Servicio Civil.


 


El tema de pago de anualidades para los servidores docentes que se encuentran con nombramiento interino por no todo el curso lectivo, sino por tractos del mismo, ha generado dudas en cuanto a la interpretación que posee esta DGSC y la aplicación que a dicho particular ha de darse. (…)


 


El tema en discusión deviene  en las figuras de vacaciones y reconocimiento de anualidades, que si bien distan por completo y contemplan un marco jurídico determinado para los funcionarios del Título I del Estatuto de Servicio Civil, no lo es así para los servidores docentes contemplados por el Título II de ese estatuto, pues el pago de vacaciones del sector docente que se nombre de manera interina, tiene relación directa al tiempo del curso lectivo por el cual se les haya nombrado, sea curso lectivo completo en donde tendrá enero como mes de vacaciones y donde se les pagara conforme a la fórmula de dozavos o bien pago de onceavos cuando hayan trabajado menos de ese tiempo. Lo cierto es que dicho pago no puede verse igualado en tiempo para el cómputo y posterior reconocimiento de anualidades de dicha población, pues el reconocimiento de anuales deviene en el reconocer tiempo efectivamente laborado por el servidor bajo los términos legales en que así este establecido (incluido periodo de vacaciones, etc.), en donde no por el hecho de que se indemnicen las vacaciones como pasa en el sector docente, se le deban computar ese periodo para el reconocimiento de marras.


 


      El artículo 12 inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Publica señala que: “A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5 anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo.”


 


      De lo anterior se desprende que el reconocimiento de las anualidades no es solo para los funcionarios que ocupan un puesto en propiedad, sino que debe ser reconocida también a los funcionarios interinos.


      Al respecto, este Órgano Asesor en su dictamen C-381-2007 del 30 de octubre del 2007, señaló lo siguiente:


 


“Sin ánimo de citar el gran número de pronunciamientos vertidos por este Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública, o bien la jurisprudencia vertida por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia respecto del punto aquí cuestionado, baste decir, en términos generales, que la idea del legislador al reformar  el inciso d) del artículo 12 de la referida Ley de Salarios de la Administración Pública, fue la de incentivar por un lado, la experiencia acumulada de todos los servidores que prestan el servicio en cualquiera de las instituciones del Sector Público, ya sea ocupando puestos interinos o en propiedad; y en segundo lugar reconocer todo el tiempo laborado por ese colectivo dentro de ese ámbito, para los efectos del pago de las anualidades correspondientes; pues antes de la reforma de esa norma, se incurría en muchas injusticias cuando al trasladarse un funcionario o servidor a otro lugar de la Administración Pública, no se le tomaba en cuenta lo laborado anteriormente en otras instituciones que integran al Sector Público. De modo que, con esta modificación se  viene a fortalecer aún más el concepto de Estado Patrono Único, en tenor del cual, no repercute el derecho o los derechos correspondientes del servidor, si ciertamente presta o se traslada a prestar su servicio en cualquier entidad o institución del Estado.


 


Por tanto, siendo que la citada normativa no viene en modo alguno a imponer ninguna restricción o condicionamiento para su aplicación, es claro que el servidor interino tiene derecho también al reconocimiento de todo el tiempo laborado en cualquier institución del Estado;(…)”


 


      Ahora bien en relación al reconocimiento de las anualidades a los servidores que laboran jornadas inferiores a la del tiempo completo, esta Procuraduría General en su jurisprudencia administrativa ha llegado a la conclusión de que si es posible el reconocimiento del sobresueldo de la anualidad a dichos servidores.


 


“II.      SOBRE EL RECONOCIMIENTO DE ANUALIDADES A FUNCIONARIOS QUE LABORAN JORNADAS DE TRABAJO INFERIORES A LAS DEL TIEMPO COMPLETO.


 


Nos consulta la auditoria interna de la Municipalidad de Oreamuno si el reconocimiento de anualidades aplica a aquellos funcionarios que han laborado ininterrumpidamente nombrados en propiedad en una plaza que fue creada y aprobada para una jornada de medio tiempo, la cual posteriormente fue ampliada a tiempo completo y sigue siendo desempeñada por el mismo funcionario.


 


Antes de dar respuesta a la interrogante planteada nos parece importante considerar que, respecto al reconocimiento de las anualidades a los servidores de las municipalidades, este Órgano Asesor ha señalado lo siguiente:


“Ahora bien, en el caso de las municipalidades, es indudable que éstas forman parte de lo que se denomina Administración Pública, consecuentemente, son parte del llamado "Sector Público". De tal manera, el personal de dichas corporaciones, en el tanto constituyen servidores del referido sector, califican como titulares del beneficio establecido en el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.


 


Un reciente fallo de nuestro más alto tribunal laboral así lo dejó establecido, al resolver un asunto relacionado con una municipalidad, en el cual se discutió el reconocimiento por parte del ente corporativo de la antigüedad por servicios prestados en otras dependencias del Sector Público. En esa ocasión la Sala Segunda expuso: "Las normas constitucionales sobre el Régimen Municipal, no exceptúan a las corporaciones de cumplir con las obligaciones que impone la legislación ordinaria; la cual, en el caso de la Ley Nº 6835, se reitera, no lesiona el grado de descentralización administrativa con que cuenta la demandada; sometida, por ende, a tener que respetar la antigüedad de sus servidores, acumulada dentro y fuera de la misma". (SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Nº 86 de las 16:05 hrs. del 7 de mayo de 1997).


 


Así las cosas, queda claro que las corporaciones municipales están obligadas a reconocer, para efectos de los aumentos anuales, la antigüedad del personal a su servicio, acumulada dentro y fuera de las mismas”. (C-460-2007 del 21 de diciembre del 2007) (en igual sentido ver entre otros, los dictámenes C-04-99 y 422-2007)


 


De la cita anterior es claro que, los servidores municipales al ser funcionarios del sector público, se encuentran incluidos dentro del grupo de servidores que pueden recibir el beneficio de la anualidad, siempre que el servidor cumpla con los supuestos requeridos por la ley de Salarios de la Administración Pública para ese reconocimiento.


 


Ahora bien, respecto al caso objeto de consulta debemos precisar que este punto fue aclarado o resuelto por esta Procuraduría General en el Dictamen  C-192-98 del 10 de setiembre de 1998 el cual señaló:


 


“En relación con la primera interrogante de su consulta, a saber, " si procede el reconocimiento de anualidades a funcionarios en jornadas de trabajo inferiores a tiempo completo", ha quedado explicado en la sección primera de este estudio, que de conformidad con lo establecido en los artículos 5 y 12 de la citada Ley de Salarios de la Administración Pública así como de la reiterada jurisprudencia, tanto administrativa como la judicial, todo funcionario público tiene derecho a que se les conceda el aumento anual de mención, desde el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso a la Administración Estatal, pese de que su jornada podría ser inferior a la que oficialmente existe para el resto de los funcionarios públicos, ya que en esa medida , se estaría también acumulando experiencia o antigüedad en la prestación de sus servicios con el Estado. De ahí, la razón del contenido del numeral 8 de la recién citada ley cuando reza: "Se entenderá que todo salario cubre el pago mensual de la respectiva jornada de trabajo. Si se conviniere en que el servidor público trabaje menos tiempo del señalado en el horario oficial, devengará el sueldo proporcional a la jornada que en tal caso hubiere autorizado el Ministro. Ningún servidor regular devengará un sueldo inferior al mínimo de la respectiva categoría”.


 


De la cita anterior, es claro que el reconocimiento de las anualidades se pagan al servidor como una manera de incentivarlo por la experiencia acumulada en la prestación de sus servicios con el Estado, con la finalidad de que el servidor no pierda la antigüedad acumulada al pasar de una institución a otra, o la antigüedad acumulada en una misma institución independientemente de que éste labore en una jornada inferior a la del tiempo completo.


 


Esta posición ha sido sostenida por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia al analizar un reclamo presentado por una trabajadora que consideró vulnerados sus derechos al no reconocérsele la antigüedad acumulada en una institución pública para la cual laboraba en una jornada de un cuarto y a veces de medio tiempo. Indicó la Sala que:


“Se indica que debe reconocerse, a los efectos del pago de las anualidades, el tiempo de servicio prestados en otras entidades del Sector Público. La Universidad demandada, en atención a la labor que desarrolla el actor, debe reconocerle toda la antigüedad acumulada, no sólo durante el tiempo efectivamente servido para ella, sino que debe reconocerle el pago por toda la experiencia adquirida, según lo establece la normaEstá claro que se trata de entidades distintas con presupuestos definidos e independientes. No se está en el supuesto de un pago doble y la interpretación hecha por la representación de la accionada en ese sentido no se comparte; pues se estima que se refiere a un supuesto de hecho distinto al que ahora se conoce.  Pago doble existiría si se computara, a los efectos de acumular la antigüedad, en forma separada, el tiempo servido concomitantemente en el Ministerio de Educación Pública y en la Universidad y ese es el sentido del Pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, número 65- 97, del 29 de abril de 1997, al que durante el transcurso de la litis ha hecho referencia la representación de la parte demandada y cuya transcripción parcial hizo al contestar la demanda.  Se trata del pago que debe hacer cada entidad conforme al salario percibido, en forma independiente por el  actor, con base, también, en jornadas de trabajo debidamente diferenciadas; una, como servidor del Ministerio de Educación Pública; y, otra, de un cuarto y a veces de medio tiempo, en la Universidad.  Así, las anualidades que le paga el Estado tienen como base la jornada y el salario al servicio del Ministerio de Educación Pública y las anualidades pagadas por la UNED tienen sustento en la jornada y salario correspondientes a ese otro vínculo laboral; y, en cada caso, se pagan conforme a la proporción del respectivo salario. Como bien lo apuntó el recurrente, ya esta Sala ha conocido asuntos de idénticas características al que ahora se conoce y resolvió en la forma en que aquí se hace, considerándose que no median razones para variar lo resuelto (En igual sentido veánse los votos de esta Sala N°s 473-00 de las 15:10 horas del 12 de mayo del 2000 y 603-02 de las 8:40 horas del 6 de diciembre del 2002).” (Resolución N° 2007-000587 SALA SEGUNDA DE LA  CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, a las nueve horas treinta y cinco minutos del veintinueve de agosto del dos mil siete.)


 


Evidentemente, es claro que el reconocimiento del sobresueldo de las anualidades es una retribución que, independientemente de que el servidor se desempeñe en jornadas de tiempo completo o inferiores.  Asimismo, en aquellos casos en que el servidor sea contratado con una jornada inferior, el pago del sobresueldo de anualidad deberá ser proporcionado al tiempo servido, tal y como lo señala la Sala Segunda en la resolución transcrita.


 


De acuerdo con lo señalado líneas atrás es claro para esta Procuraduría General que, los servidores municipales nombrados originalmente en propiedad en plazas creadas para jornadas de medio tiempo y que posteriormente fueron ampliadas a tiempo completo, de conformidad con los artículos 5 y 12 inciso b) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, tienen el derecho a que la administración les reconozca el tiempo servido como parte del rubro de anualidad, siempre que el servidor cumpla con los otros elementos requeridos por la norma para ese reconocimiento.”  (Dictamen C-219-2008 del 25 de junio del 2008)


 


  Ahora bien,  en relación a cómo debe reconocerse la cantidad de años de servicio a un funcionario público para que se le reconozca la anualidad, hemos señalado en nuestra jurisprudencia que de conformidad con el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública,  todo  tiempo laborado en cualquier institución del Estado, debe ser considerado a los efectos del pago de aumentos anuales, es decir, debe  considerarse los lapsos, períodos, días y meses que no hayan trascendido el año ya que ese tiempo es útil a los efectos del pago correspondiente.


 


  Señala el dictamen C-283-2011 del 21 de noviembre del 2011, lo siguiente:


 


“En cuanto a la segunda hipótesis planteada, es importante  destacar en este estudio, que todo el tiempo laborado por el servidor en cualquier institución o entidad que conforma el Sector Público resulta útil para el reconocimiento de la antigüedad, aún cuando se trate de lapsos laborados  menores a un año, según claramente se extrae del inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública. Así,  lo ha determinado este Despacho, mediante el Dictamen No. C-182, de 18 de mayo del 2005, de la siguiente forma:


Hoy por hoy, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia da un viraje a la tesitura mencionada, sosteniendo, reiteradamente:


 


“V - El artículo 12, inciso d), de la Ley de Salarios de la Administración Pública, que dio base a ese acuerdo, reconoce "el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público", y no la "antigüedad", entendida como un concepto referido a los años de servicio, estimados en doce meses completos, sin contabilizar fracciones de año. En ese sentido, si la actora laboró, en su primer período de trabajo para el Banco, del 16 de junio de 1970 al 27 de abril de 1979, deben serle reconocidos ocho años, diez meses y once días de servicios, y no sólo ocho años, como lo sostiene el Tribunal, aspecto en el cual habrá que revocar el fallo recurrido, a fin de que se reconozca la totalidad del tiempo de servicio de la actora en el Banco, el que se deberá aplicar a todos los extremos acogidos por el fallo de instancia, toda vez que el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, y el 5o., no establecen un límite sobre el reconocimiento del tiempo servido, sino que es el párrafo 3, del artículo 2o. del Reglamento a la Ley No. 6835, la norma que establece que "el pago de las anualidades se hará con base en años completos servidos". Al ser una disposición reglamentaria, la que así lo establece, sin que la ley lo autorice, en aplicación del criterio ya explicado, deberá darse aplicación a los términos del inciso d) mencionado, por sobre el párrafo 3) del artículo 2o. del Reglamento (ver, en el mismo sentido, la sentencia de esta Sala No. 256, de las nueve horas del 29 de noviembre de 1991). El tiempo de servicio del primer período de trabajo, debe unirse al del segundo, que dio inicio el 22 de agosto de 1988, a fin de que conformen, ambos, una continuidad laboral, temporalmente hablando. Ello significa, que su fecha de ingreso en la segunda relación laboral, no debe antedatarse a la fecha que indica la actora, o sea, al 11 de octubre de 1979, sino, tenerse el vínculo de trabajo como desplegado en un sólo período y aplicarle las reglas convencionalmente pactadas, que regulan los distintos beneficios.


(Sentencia Número 43 de las nueve horas del dieciocho de marzo de mil novecientos noventa y tres.) (Lo subrayado no es del texto original)  


 


De lo transcrito vale rescatar por importante, que cuando dicha disposición prescribe que para los efectos de los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5 Ibid, debe reconocerse el tiempo laborado por el funcionario en cualquiera de las instituciones que integran la Administración Pública, ello significa que debe considerarse incluso los lapsos, períodos, días y meses que no hayan trascendido el año, pues de conformidad con el concepto allí desplegado, ese tiempo es útil a los efectos del pago correspondiente.  Así, la citada Sala Segunda, refiriéndose a la normativa reglamentaria que prescribe el reconocimiento del tiempo laborado por el funcionario, solamente a los períodos de años completos, ha subrayado tajantemente:


 


“…En primer lugar, si bien es cierto que el artículo 2, inciso 3), del Decreto citado establece que "El pago de anualidades se hará con base en años completos servidos", ello no quiere decir que no se deban tomar en cuenta las fracciones de año laboradas en otras instituciones públicas. En realidad, el artículo 12, inciso d), de la Ley de Salarios de la Administración Pública, adicionado por la Ley N ° 6835 de 22 de diciembre de 1982, establece claramente que, a los efectos del pago de anualidades, se reconocerá el "...el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público", sin fijar, como requisito para su aplicación, que sean años completos. Ello significa que si se han laborado sólo algunos meses, estos se tienen que reconocer con el fin de añadirlos al tiempo de trabajo actual, para completar años de servicio y obtener el plus salarial correspondiente.


(Ver, Sentencia No. 265 de las 9:30 horas de 28 de octubre de 1992)


(Lo subrayado no es del texto original)


 


Como se desprende claramente de lo expuesto, pese que el inciso 3 del artículo 2 del “Reglamento para el Procedimiento del Pago de Anualidades Adeudadas”, establece que “El pago de las anualidades se hará con base en años completos servidos”, tal disposición –de conformidad con el artículo 2 del artículo 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial- no es aplicada por los Tribunales de Trabajo, ya que sostienen reiteradamente que el artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública así no lo autoriza.”


(…)


 


Por consiguiente, y siendo que lo establecido en el inciso 3) del artículo 2 del “Reglamento para el Procedimiento del Pago de Anualidades Adeudadas” viene a constreñir el derecho del funcionario para el reconocimiento del tiempo menor a un año, laborado en otra institución del Estado; este Órgano Consultor de la Administración Pública es del criterio que lo que priva a los efectos del pago de los aumentos anuales, es lo previsto en el inciso d) del artículo 12 de la tantas citada  Ley  No. 6835 . De manera que todos los lapsos o períodos laborados por el funcionario dentro del Sector Público, independientemente del lugar de donde viene, deben ser considerados para el cómputo de la antigüedad, sin importar si son o no años completos.”


 


Se enfatiza del texto transcrito, que aún cuando se ha  prestado el servicio a la Administración Pública durante un tiempo menor de un año, este tiempo es computable para los efectos del pago de los aumentos anuales a que hace referencia el artículo 5 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, en relación con el inciso d) del artículo 12 de la Ley de la Administración  Pública.”


 


      De lo anteriormente señalado es claro que las anualidades deben ser reconocidas a los funcionarios públicos que ocupan un puesto en propiedad así como a los servidores interinos que hayan obtenido una calificación al menos de “bueno” en la evaluación periódica de sus servicios, para lo cual se les debe tomar en cuenta el tiempo efectivamente laborado por el funcionario en cualquiera de la instituciones de la Administración Pública aun cuando dicho tiempo sea menor a  un año completo, de manera que se deben considerar los meses e incluso días laborados para así completar años de servicio y obtener el plus salarial correspondiente.


 


      En razón de lo expuesto es criterio de este Órgano Asesor que a los servidores docentes interinos se les debe reconocer para efecto del reconocimiento de la anualidad los periodos, meses o días que fueron efectivamente laborados para el Ministerio de Educación hasta completar los años de servicio.


 


 


III.             Conclusión.


 


      De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría General de la República es del criterio que:


 


      A los servidores docentes interinos se les debe reconocer para efecto del reconocimiento de la anualidad los periodos, meses o días que fueron efectivamente laborados para el Ministerio de Educación hasta completar los años de servicio.


 


  Cordialmente,


 


 


 


 


                                                                       Berta Marín González


                                                                       Procuradora Adjunta


BMG/gcga