31 de octubre de 2014

OJ-143-2014

Licenciada

Silma Elisa Bolaños Cerdas

Jefa de Área

Comisión Permanente de Asuntos Económicos

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N° ECO-150-2012 del 8 de agosto del 2012, mediante el cual se solicita nuestro criterio sobre el proyecto de Ley denominado: “REFORMA AL ARTÍCULO 16 DE LA LEY DE EXPROPIACIONES Y ADICIÓN DE UN ARTÍCULO 16 BIS Y UN TRANSITORIO II A LA LEY N° 7495, LEY DE EXPROPIACIONES, DEL 03 DE MAYO DE 1994 Y SUS REFORMAS”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo N° 18396.

I.-        CONSIDERACIÓN PRELIMINAR.

De previo a dar respuesta a la inquietud planteada, se estima conveniente recordar que de conformidad con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República sólo “Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría…”, siendo claro que la Asamblea Legislativa no ostenta propiamente esa condición de Administración Pública (sólo excepcionalmente realiza función administrativa).

En razón de lo anterior, procedemos a evacuar la consulta formulada mediante la emisión de una opinión jurídica no vinculante, con el afán de colaborar con la importante labor que desarrolla ese Parlamento.

Por otra parte, conviene aclarar que en este caso no nos encontramos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, de suerte tal que este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días establecido en dicho numeral.

En todo caso, estamos atendiendo con gusto su solicitud, dentro del plazo que nuestras labores ordinarias nos lo permiten.

II.-       SOBRE EL PROYECTO CONSULTADO.

            El proyecto de Ley que nos ocupa propone algunas modificaciones e introduce regulaciones con respecto a la figura de la retrocesión, regulada actualmente en el artículo 16 de la Ley de Expropiaciones. 

Empecemos por señalar que el derecho de retrocesión o de reversión surge cuando cesa o desaparece la causa expropiandi, es decir, cuando el bien expropiado o partes de él no van a ser utilizados o destinados a la consecución del interés público que justificó la limitación del derecho de propiedad. Así las cosas, el derecho de retrocesión consiste en el derecho que tiene el expropiado de recobrar el bien, es decir, que vuelva a ser de su propiedad. La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia se ha referido a esta figura, en los siguientes términos:

“La figura de la retrocesión o reversión, en cuanto derecho del sujeto pasivo de la expropiación (expropiado) para solicitar la devolución del bien expropiado, tiene fuerte asidero en la garantía constitucional de la inviolabilidad de la propiedad privada o el principio de la intangibilidad del patrimonio (artículo 45 de la Constitución Política). Se trata de un derecho que, como tal, el titular puede optar entre su ejercicio -después de consumado el proceso expropiatorio y de transcurrido un lapso que determina el legislador- o bien renunciado, cuando la Administración Pública no cumple con la causa de utilidad pública o de interés público (“causa expropiandi”) por la cual el bien fue transferido coactivamente de la esfera patrimonial privada a la pública. La retrocesión, en esencia, es consecuencia lógica de un incumplimiento de la causa expropiatoria, ya sea por falta de utilización del bien para el fin dispuesto o, eventualmente, por alteración o cambio del destino del bien. Consecuentemente, el derecho a la reversión presupone una invalidez sucesiva o sobrevenida de la expropiación al desaparecer la causa de ésta.” (Resolución N° 2005-05652 de las 14 horas con 42 minutos del 11 de mayo del 2005).

Desde esa perspectiva, el derecho de retrocesión se entiende como un derecho preferencial que tiene el expropiado de recuperar el bien, si el mismo no se destina a la causa por la cual se expropió, siendo importante aclarar que es un derecho facultativo del expropiado, toda vez que puede decidir adquirir o recuperar el bien, previo pago del valor actual del mismo, o puede prescindir del uso de su derecho. Este derecho de retrocesión, se encuentra regulado en el artículo 16 de la Ley de Expropiaciones, el cual señala:

“Restitución. Transcurridos diez años desde la expropiación, el expropiador devolverá, a los dueños originales o a los causahabientes que lo soliciten por escrito, las propiedades o las partes sobrantes que no se hayan utilizado totalmente para el fin respectivo.

El interesado deberá cubrir, al ente expropiador, el valor actual del bien, cuya valoración se determinará de acuerdo con los trámites previstos en esta Ley.”

Ahora bien, la reforma al anterior artículo propone que transcurridos diez años desde la expropiación, los expropiados o sus causahabientes tendrán un plazo de un año para solicitar la devolución del bien, es decir, se pretende establecer un plazo perentorio de un año para ejercer el derecho a la retrocesión.

Bajo ese contexto, esta Procuraduría estima que el establecimiento de un plazo legal para el ejercicio de la acción del derecho de retrocesión o de reversión, constituye un asunto de conveniencia u oportunidad, el cual se encuentra inmerso dentro del marco de discrecionalidad de los legisladores. Sin perjuicio de ello, nos parece oportuno realizar dos comentarios o precisiones concretos sobre la reforma propuesta:

1)                  Debe valorarse si ese plazo de un año resulta razonable y proporcional para que los expropiados o sus causahabientes puedan ejercer el derecho de retrocesión. En ese sentido, se debe considerar que la Administración cuenta con un plazo de diez años a efectos de cumplir con la causa de utilidad pública que fundamentó la expropiación; sin embargo, al expropiado se le está concediendo un plazo de un año para poder ejercer ese derecho.

De igual manera, si bien el artículo 16 vigente no determina un plazo expreso para ejercer el derecho de retrocesión, a tenor del artículo 63 de la Ley de Expropiaciones, los expropiados o sus causahabientes cuentan con un plazo de diez años para ejercer ese derecho, una vez cumplidos los diez años desde la expropiación, de suerte tal que se está reduciendo considerablemente el plazo para accionar el referido derecho. 

2)                  El actual artículo 16 de la Ley de Expropiaciones y la reforma que nos ocupa, establecen que el derecho de retrocesión se puede ejercer una vez “Transcurridos diez años desde la expropiación”, de suerte tal que puede aprovecharse la reforma para aclarar el momento a partir del cual inicia el cómputo de esos diez años, es decir, aclarar y definir el término “desde la expropiación”.

Para esos efectos, como un criterio orientador, debemos indicar que la jurisprudencia dictada por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, ha establecido que el plazo decenal debe transcurrir entre el momento de la entrada en posesión y la solicitud de retrocesión, es decir, el cómputo inicia a partir de la entrada en posesión que realiza el Estado sobre el bien (ver las resoluciones números 000804-F-2006 de las 10 horas y 25 minutos del 20 de octubre del 2006, 000799-F-S1-2010 de las 14 horas y 35 minutos del 1 de julio del 2010 y 001245-F-S1-2011 de las 13 horas y 45 minutos del 26 de setiembre del 2011).

En nuestro criterio, resulta acertada la línea seguida en vía judicial, toda vez que es a partir de la entrada en posesión que realiza la Administración Pública que el expropiado se ve privado o desposeído material y efectivamente del bien de su propiedad. También, es a partir de ese momento que el ente expropiante puede iniciar con las acciones o trabajos necesarios, para destinar el bien al fin público que justificó la expropiación.

En otro orden de ideas, el proyecto de Ley que nos ocupa propone la adición de un artículo 16 bis, que permita al ente expropiador ofrecer a los expropiados o sus causahabientes el bien expropiado o parte de él, sin tener que esperar los diez años desde que el bien fue expropiado. Esto cuando la Administración, mediante estudio técnico, determine que el bien no será utilizado para el fin para el que fue expropiado.

Sobre este punto, debe recordarse que para poder expropiar se requiere de la existencia de un interés público legalmente comprobado, toda vez que es ese interés colectivo lo que justifica que una persona pueda ser privada total o parcialmente de su derecho de propiedad. Ahora bien, si la propiedad no se va a utilizar para el fin para la cual fue expropiada, surgiría el derecho preferente de retrocesión, no siendo factible que el Estado utilice el bien para otro fin, sin respetar ese derecho preferencial, aún cuando el nuevo destino que se le quiera dar al bien sea también público. 

Bajo ese panorama, con la actual Ley de Expropiaciones, la Administración Pública no puede ofrecer el bien al sujeto expropiado antes del plazo de diez años previsto en el artículo 16 de la Ley de Expropiaciones, toda vez que la norma es clara en establecer como presupuesto para el surgimiento del derecho de retrocesión, el transcurso de diez años desde la expropiación (entrada en posesión).

En ese sentido, estimamos que la posibilidad de ofrecer el bien al expropiado antes del plazo decenal, es un asunto de conveniencia u oportunidad, dentro del marco de política legislativa, pero sí resulta de especial relevancia la comprobación técnica de que el bien no será utilizado para el fin para el cual fue expropiado y respetar el derecho preferencial del expropiado o sus causahabientes. La reforma parece oportuna y conveniente, toda vez que no sujeta a la Administración a esperar diez años para poder utilizar el bien expropiado para otro fin, si así se determina técnicamente.

De igual manera, el artículo 16 bis que se pretende adicionar señala que el expropiado o sus causahabientes tendrán un año después de la comunicación de la oferta del ente expropiador para manifestar si acepta o no la oferta. Nuevamente, debemos señalar que el establecimiento de ese plazo de un año constituye un asunto de conveniencia u oportunidad; sin embargo, debe analizarse si ese plazo resulta razonable y proporcional para que los expropiados o sus causahabientes puedan aceptar o no la oferta que se realiza (podría ser incluso menor en función de intereses públicos que se pueden presentar).

Finalmente, con respeto a la norma transitoria que se propone, no tenemos comentarios u observaciones sobre la misma.

III.-     CONCLUSIÓN.

La aprobación o no del presente proyecto es un asunto de política legislativa, por lo que se recomienda, respetuosamente, a las señoras y señores diputados tomar en consideración las observaciones hechas en este pronunciamiento.

Atentamente,

Alejandro Arce Oses

Procurador

Área de Derecho Público

AAO/gcga