31 de octubre, 2014

OJ-146-2014

Licda. Silma Elisa Bolaños Cerdas

Comisión Permanente de Asuntos Económicos

Asamblea Legislativa

Jefe de Área

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta al oficio ECO-835-2014 de 22 de octubre de 2014.

Mediante oficio ECO-835-2014 de 22 de octubre de 2014 se nos ha puesto en conocimiento el acuerdo de la Comisión Permanente de Asuntos Económicos de someter a consulta el texto sustitutivo del  proyecto de Ley N.° 19219 “Ley de Reestructuración del Fondo Nacional de Becas.”

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).

Con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los tres siguientes extremos: a. El organismo que adjudica las becas debe pertenecer al Ministerio de Educación b. En orden al proyecto de Ley.

A.                EL ORGANISMO QUE ADJUDICA LAS BECAS DEBE PERTENECER AL MINISTERIO DE EDUCACION.

La Constitución Política prevé que el Estado preste becas y auxilios para la Educación. Sin embargo, el mismo artículo 78 – que prevé la prestación de estas becas y auxilios para la educación – prevé que la adjudicación de esas becas deba estar a cargo del Ministerio del ramo, sea el Ministerio de Educación.

ARTÍCULO 78.- La educación preescolar, general básica y diversificada son obligatorias y, en el sistema público, gratuitas y costeadas por la Nación.

En la educación estatal, incluida la superior, el gasto público no será inferior al ocho por ciento (8%) anual del producto interno bruto, de acuerdo con la ley, sin perjuicio de lo establecido en los artículos 84 y 85 de esta Constitución.

El Estado facilitará el acceso tecnológico a todos los niveles de la educación, así como la prosecución de estudios superiores a quienes carezcan de recursos pecuniarios. La adjudicación de las becas y los auxilios estará a cargo del Ministerio del ramo, por medio del organismo que determine la ley.

Luego, la norma constitucional en comentario dispone que, a efecto de otorgar las becas   para la educación, el Ministerio de Educación, deba realizarlo a través de un organismo especializado. El sentido de esta disposición es que el otorgamiento de las becas se realice a través un órgano técnico y especializado de la administración pública.

Por supuesto es claro que el Legislador cuenta con cierta libertad para configurar el régimen jurídico que regulará el otorgamiento de las becas y auxilios para la educación y la forma en que debe organizarse la administración pública a tal efecto, no obstante, es evidente que la Constitución limita esta libertad al prever, de forma expresa, que esta es una competencia del Ministerio de Educación que debe ejercerse a través de un organismo especializado.

B.                 EN ORDEN AL PROYECTO DE LEY

Actualmente la Ley N.° 7958 de 11 de febrero de 1997 crea y regula el Fondo Nacional de Becas como órgano de desconcentración máxima con personalidad jurídica instrumental del Ministerio de Educación. Doctrina del artículo 2 de la Ley N.° 7958.

Luego, de acuerdo con el 4 de esa Ley, la finalidad esencial de este órgano del Ministerio de Educación es conceder becas a estudiantes  de bajos recursos económicos para que cursen estudios en cualquiera de los ciclos educativos, dentro o fuera del país. Las becas se adjudicarán con base en el mérito personal, las condiciones socio-económicas y el rendimiento académico de los beneficiarios. Es decir que la Ley N.° 7958 es el desarrollo legislativo de lo previsto en el último párrafo del artículo 78 de la Constitución.

Asimismo, es necesario señalar que, a pesar de ser un órgano desconcentrado, la Ley ha previsto, de forma explícita, que su Junta Directiva sea presidida por un representante del Ministerio de Educación.

Lo anterior es de extrema importancia.

En efecto, debe tomarse nota de que el proyecto de Ley derogaría expresamente la Ley N.° 7958. Esto según lo que dispondría del numeral 5 del proyecto de Ley.

Después se impone advertir que el objetivo primordial del proyecto es atribuir al Instituto Mixto de Ayuda Social la competencia para adjudicar o conceder las becas y auxilios para la educación.

De esta forma, el numeral 1 del proyecto de Ley dispondría que el Fondo Nacional de Becas, constituiría un programa  del Instituto Mixto de Ayuda Social directamente a cargo de las autoridades de esa institución autónoma.

Así las cosas, el proyecto de Ley removería la competencia en materia de otorgamiento de becas desde el ámbito del Ministerio de Educación hacia el propio de una institución descentralizada.

Ergo, es notorio que el proyecto de Ley podría implicar un quebranto de lo dispuesto en el artículo 78 de la Constitución.

        En todo caso, conviene hacer una observación en materia de técnica legislativa.

        En este sentido, conviene advertir que un elemento de la técnica de la técnica legislativa es la consideración con respecto a la forma en que un determinado proyecto de Ley – de ser aprobado – incidiría en el diseño institucional y por tanto en los procesos de toma de decisiones y de prestación de servicios públicos. (Al respecto, ver OJ-77-2012 de 12 de octubre de 2012)

        En este orden de ideas, es importante considerar que mediante dos leyes de reciente promulgación se han adscrito al Instituto Mixto de Ayuda Social, dos órganos desconcentrados con competencias de gran envergadura. Específicamente se ha adscrito al IMAS el Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios, Ley N.° 9137 de 30 de abril de 2013, y la Secretaría Técnica de la Red de Cuido, Ley N.° 9220 de 24 de marzo de 2013.

Luego, es conveniente que se realice el estudio necesario para analizar la relación costo – beneficio de una política pública que le atribuya al Instituto Mixto de Ayuda Social una nueva competencia que también es de gran trascendencia.

C.                CONCLUSION       

Con fundamento en lo expuesto se tiene por evacuada la consulta del proyecto de Ley N.° 19.219.

                                                                                Atentamente,

                                                                                Jorge Oviedo Álvarez

                                                                                Procurador Adjunto 

JOA/jmd