11 de Agosto, 2014

OJ-083-2014

 

Sra. Rosa María Vega Campos

Jefa de Área

Comisión Permanente de Asuntos Municipales y de Desarrollo Local Participativo

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a los memoriales CPEM-027-2014 de 19 de julio de 2014 y CPII-459-2013 de 4 de diciembre de 2013.

 

            En  esos memoriales  se nos comunica el acuerdo  de consultarnos el proyecto de Ley N.° 18.758 “Ley de Creación de la Provincia de Brunca”.

 

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).

 

En este sentido, y por tratarse de un tema de evidente interés público,  estimamos procedente extender el presente criterio, el cual, sin embargo insistimos en que no es vinculante.

 

Con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los tres siguientes extremos: a. En orden al procedimiento constitucional para la creación de provincias, b. En orden a los límites de la eventual futura provincia.

 

A.                EN ORDEN AL PROCEDIMIENTO CONSTITUCIONAL PARA LA CREACION DE PROVINCIAS

 

La Constitución ha dispuesto, en su artículo 168, que el territorio nacional, para efectos de la administración pública, se divide en provincias.

 

Luego, el mismo numeral 168 ha previsto que es una competencia exclusiva de la Asamblea Legislativa el crear nuevas provincias, pero al mismo tiempo ha sometido el ejercicio de esa competencia a un procedimiento agravado que incluye la celebración de un plebiscito previo y luego la observancia de los trámites de reforma parcial de la Constitución.

 

Debe enfatizarse en que aunque es de suyo que las provincias no son entes públicos y carecen, por consiguiente de personalidad jurídica, es claro que sí corresponden a divisiones administrativas del territorio nacional. (Ver el voto de la Sala Constitucional N.° 6118-2013 de las 16:22 horas del 30 de abril de 2013)

 

Asimismo, debe remarcarse que estas divisiones administrativas son, per se, relevantes en el tanto los diputados son elegidos por provincias y el número de diputados que se le asignen a cada una corresponde, proporcionalmente, a su respectiva población. Esto según doctrina del artículo 106 constitucional.

 

Igualmente, se impone insistir en que la creación de nuevas provincias debe responder al carácter unitario del Estado costarricense, el cual ejerce su soberanía sobre la unicidad del territorio nacional (art. 5 CPCR) y cuya integridad  debe proteger (art. 7 y 12 CPCR). (Al respecto, puede verse la Opinión Jurídica OJ-48-2011 de 16 de agosto de 2011)

 

Ahora bien, conviene retomar el hecho de que la Constitución ha previsto un procedimiento agravado para la creación de nuevas provincias.

 

En este sentido, es acertado apuntar que este procedimiento implica, de un lado, que el proyecto de Ley que crea la nueva provincia sea sometido a aprobación previa de un plebiscito, y luego que sea conocido y discutido por la Asamblea Legislativa a través del procedimiento de reforma parcial de la Constitución. Al respecto, conviene citar el voto N.° 4091-1994 de las 3:12 horas del 9 de agosto de 1994:

 

“(..)la creación de nuevas provincias para fines de la Administración Pública, podrá ser decidida por la Asamblea Legislativa: "...observando los trámites de reforma parcial a esta Constitución... siempre que el proyecto respectivo fuera aprobado de previo en un plebiscito que la Asamblea ordenará celebrar en la provincia o provincias que soporten la desmembración..." De manera que lo procedente sería, que se inicie por la Asamblea Legislativa un procedimiento de revisión del tema sobre la base de un plebiscito en las poblaciones involucradas -el cual habría de ser, ordenado por ley y dirigido por el Tribunal Supremo de Elecciones conforme a la Constitución-,”

 

En detalle, el artículo 168 constitucional, requiere que de previo a tramitar el proyecto de Ley de creación de una nueva provincia, la Asamblea Legislativa ordene, mediante una Ley, la celebración de un plebiscito en la provincia o provincias que soporten la desmembración. Este plebiscito sería organizado por el Tribunal Supremo de Elecciones.

 

Este plebiscito, pues, tiene dos características distintivas, a saber,  tiene un carácter previo, y segundo, el resultado del plebiscito - sea aún el caso de que la población concernida favorezca la creación de una nueva provincia-, no es suficiente para dicho efecto, pues todavía se requeriría que la Asamblea Legislativa, como órgano constitucional representativo, lo apruebe por el mismo procedimiento de reforma parcial constitucional. (Ver GARCIA PANDOLFI, REBECA. REPASO HISTÓRICO DE LOS INSTITUTOS DE DEMOCRACIA SEMIDIRECTA EN COSTA RICA. En:  Revista de Derecho Electoral, TSE.  N. º 5, Primer Semestre 2008)

 

Lo anterior es de suma relevancia en el análisis del presente proyecto de Ley.

 

En efecto, es claro que el proyecto de Ley N.° 18.758 tiene por objeto la creación de una nueva provincia que se denominaría Provincia de Brunca que resultaría de un desembramiento de la Provincia de Puntarenas.

 

Luego, es claro que el proyecto de Ley N.° 18.758 debe discutirse y aprobarse a través del procedimiento previsto en el artículo 168 de la Constitución.

 

No obstante, debe llamarse la atención de que el propio proyecto de Ley N.° 18.758, específicamente en su transitorio I, pretende que a dicha proposición de Ley se le dé un trámite distinto al previsto en el numeral 168 de la Constitución.

 

En efecto, debe notarse que el transitorio I del proyecto de Ley pretende regular el procedimiento legislativo que se le debe dar al propio proyecto de Ley.

 

Luego, a pesar de que el transitorio I contempla que el proyecto efectivamente se tramite conforme los procedimientos de reforma parcial de la Constitución, lo cierto es que modificaría lo relativo al plebiscito pues éste perdería su carácter previo.

 

Conviene enfatizar. De acuerdo con el transitorio I del proyecto, el proyecto de Ley siempre debería someterse a un plebiscito, pero la ocasión para su celebración no tendría el carácter previo que la Constitución exige, pues se realizaría una vez que la proposición ha sido aprobada en una primera legislatura. Es decir que el plebiscito se realizaría cuando ya la Asamblea Legislativa ha aprobado el proyecto, y en el momento en que estaría solamente pendiente su aprobación en la siguiente legislatura.

 

Así las cosas, es oportuno advertir que el transitorio I del proyecto de Ley podría ser inconstitucional por despojar al plebiscito de su carácter previo.

 

En todo caso, conviene apuntar que la regulación del procedimiento legislativo, y en especial del procedimiento legislativo que se debe seguir para crear nuevas provincias, constituye una materia reservada a la Constitución y que, por supuesto, no es materia propia del Derecho Transitorio. Es claro que por Derecho Transitorio no puede regularse el procedimiento legislativo que debe sustanciar una determinada proposición de Ley.

 

                                                                                                        

B.                EN ORDEN A LOS LÍMITES DE LA EVENTUAL FUTURA PROVINCIA

 

            El proyecto de Ley contempla eventuales disposiciones sobre los límites de la que sería la futura Provincia de Brunca. Sin embargo, debe indicarse que el proyecto de Ley no define con precisión y minuciosidad los límites de la futura provincia. De hecho, el proyecto de Ley se circunscribe a señalar, en su ordinal 2, que los límites con la provincia de Puntarenas serán los que actualmente tienen los cantones de Aguirre y Osa, con San José, los que actualmente tienen los cantones de Osa y Buenos Aires y con Limón, los que hoy en día, tienen los cantones de Buenos Aires y Coto Brus. Se transcribe el numeral 2 del proyecto de Ley:

 

“ARTÍCULO 2.- La provincia de Brunca tendrá los siguientes límites: con la provincia de Puntarenas, los mismos que están vigentes entre el cantón de Aguirre y el cantón de Osa; con la provincia de San José, los mismos que están vigentes entre el cantón de Pérez Zeledón y los cantones de Osa y Buenos Aires; y con la provincia de Limón, los mismos que están vigentes entre el cantón de Talamanca y los cantones de Buenos Aires y Coto Brus.”

 

            Por el contrario, debe notarse que las disposiciones transitorias II y III delegan en el Instituto Geográfico Nacional la determinación de los límites ciertos de la eventual nueva Provincia. A este efecto, dichas normas transitorias establecerían que el Instituto tendría un plazo de dos meses para definir los límites ciertos de la nueva provincia.

 

            Lo anterior podría implicar serios inconvenientes.

 

            En primer lugar, debe notarse que la Ley de División Territorial Administrativa exige que el proyecto de Ley que se presente para crear una nueva provincia, deba determinar con minuciosidad sus límites, los cuales deben ser establecidos en la respectiva Ley de Creación.  Asimismo, se requiere que con el proyecto de Ley se adjunte un mapa donde se indique, con toda precisión, el perímetro de la provincia en proyecto.

 

“Artículo 4º.- Al crearse una nueva provincia deberán determinarse con toda minuciosidad, en la ley de creación, los límites que habrán de separarla de las provincias confinantes. La redacción de los límites acordados corresponderá al Instituto Geográfico Nacional.

La división entre provincias deberá seguir puntos naturales y sólo cuando esto fuere imposible, se señalarán líneas rectas geodésicas, que se indicarán con mojones. Con este objeto, la ley de creación de una provincia asignará los fondos necesarios al Instituto Geográfico Nacional, que será el organismo encargado del amojonamiento.

El Instituto Geográfico Nacional ejecutará el amojonamiento en las líneas rectas geodésicas y de las secciones limitrofes que ofrezcan dudas, sin previa notificación a las partes interesadas. Una vez terminado los trabajos de campo, enviará copia de los mapas respectivos a los Gobernadores de las provincias afectadas.

 

Artículo 7º.- Los interesados en la creación de una nueva provincia, deberán presentar a la Asamble Legislativa prueba de que el territorio que ha de constituirla, contiene los requisitos indicados en el artículo 3º. Además, deberán presentar un mapa done se indicará con toda precisión, el perímetro de la provincia en proyecto.

Si la Asamblea Legislativa aceptare en principio la creación de la nueva provincia, para lo cual bastará la admisión de la solicitud, oirá al Poder Ejecutivo sobre la divisoria solicitada y otros aspectos que considere pertinentes.

 El Poder Ejecutivo, en tal caso, en consulta con la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa, emitirá su parecer.

 La Asamblea Legislativa con el informe del Ejecutivo, decidirá de la solicitud, por los trámites de ley.”

 

            Luego, es evidente que el proyecto de Ley N.° 18758 no contiene el detalle, precisión y minuciosidad requeridas por la Ley de División Territorial Administrativa.

 

            En todo caso, debe notarse que el hecho de que el proyecto de Ley no precise, en detalle, los límites de la nueva provincia podría implicar futuros conflictos con serias consecuencias, por ejemplo, inseguridad en la asignación del número de diputaciones que le corresponderían a la nueva provincia.

 

            Asimismo, conviene subrayar que, conforme lo requerido por el artículo 3 de la Ley de División Territorial Administrativa, en orden a crear una nueva provincia, debe adjuntarse al expediente del proyecto de Ley la información necesaria para asegurarse que la nueva provincia reúna al menos el 10% de la población total del país y que las provincias afectadas por la desmembración conserva al menos igual porcentaje mínimo de la población total del país. Elementos que se extrañan en el actual proyecto de Ley.

 

“Artículo 3º.- Para erigir una nueva provincia, es necesario que su población no sea menor del diez por ciento de la población total del país, y que la provincia o provincias que se desmembren, conserven al menos ese mismo porcentaje de población. El proyecto respectivo debe ser aprobado previamente en un plebiscito que la Asamblea Legislativa ordenará celebrar en la provincia o provincias que soporten la desmembración.”

 

            Finalmente, es pertinente señalar que la eventual creación de una nueva Provincia debería implicar una reforma expresa de la Ley que Regula Uso de Símbolos Nacionales, Ley N.° 18 de 27 de noviembre de 1906, toda vez que dicha Ley en su artículo 11 – reformado al efecto por Ley N.° 3429 de 21 de octubre de 1964 - ha dispuesto explícitamente que las siete estrellas de igual magnitud, colocadas en arco, que tiene el escudo nacional,  representan las actuales siete provincias de la República.

 

“Artículo 11.- El Escudo Nacional representará tres volcanes y un extenso valle entre dos océanos y en cada uno de éstos un buque mercante.

En el extremo izquierdo de la línea superior que marca el horizonte habrá un sol naciente.

Cerrarán el Escudo dos palmas de mirto, unidas por una cinta ancha de color blanco y contendrá en letras doradas la leyenda "República de Costa Rica".

El espacio entre el perfil de los volcanes y las palmas de mirto lo ocuparán siete estrellas de igual magnitud, colocadas en arco que representarán las provincias de San José, Alajuela, Cartago, Heredia, Guanacaste, Puntarenas y Limón. El remate del Escudo lo formará una cinta azul en forma de corona en la cual en letra plateada figurará la leyenda "América Central".

El Poder Ejecutivo hará un modelo oficial del Escudo.”

 

 

C.                CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta del proyecto de Ley N.° 18.758.

 

 

                                                                                Atentamente,

 

 

 

 

                                                                                Jorge Oviedo Álvarez

                                                                                Procurador Adjunto 

 

 

 

 

JOA