29 de agosto, 2014

OJ-097-2014

 

Sra. Noemy Gutiérrez Medina

Jefa de Área

Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su memorial sin número de 11 de junio de 2014.

 

            En el memorial sin número de 11 de junio de 2014, se nos comunica el acuerdo de la Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios de someter a consulta el proyecto de Ley N.° 18.750 “Cumplimiento del Párrafo segundo del Artículo 78 de la Constitución Política de la República de Costa Rica y su transitorio II para garantizar la asignación de al menos el 8% del Producto Interno Bruto de aporte estatal al financiamiento de la educación pública”

 

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).

 

En este sentido, y por tratarse de un tema de evidente interés público,  estimamos procedente extender el presente criterio, el cual, sin embargo insistimos en que no es vinculante.

 

Con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los tres siguientes extremos: a. Se requiere una ley de desarrollo del artículo 78 de la Constitución, b. En relación con la obligación de presupuestar un equivalente al 8% del Producto Interno Bruto para la educación pública.

 

 

A.                SE REQUIERE UNA LEY DE DESARROLLO DEL ARTÍCULO 78 DE LA CONSTITUCION

 

Por reforma parcial del artículo 78 de la Constitución Política, realizada a través de la Ley N.° 8954 de 9 de junio de 2011, se estableció el deber de destinar, en gasto público, una suma equivalente al 8% del Producto Interior Bruto.

 

Luego, debe señalarse que en nuestro Derecho Constitucional, se ha establecido, desde antaño, que la educación pública deba ser costeada por la Nación. Es decir que la Constitución ha optado por financiar la educación pública directamente con recursos provenientes del Presupuesto Nacional.

 

Así las cosas, es claro que la reforma del numeral 78, específicamente la del año 2011, ha tenido por objeto establecer una obligación del Estado de destinar, en gasto público, una determinada suma de recursos públicos. Por supuesto, esto conlleva un deber de presupuestarlos para el ejercicio fiscal correspondiente.

 

Ahora bien, conviene advertir que para efectos de determinar el montante de recursos que deben destinarse, en gasto público, a la educación pública, el actual artículo 78 prescribe que debe ser equivalente al 8% del Producto Interno Bruto.

 

Es decir que para determinar la suma de recursos del presupuesto nacional que deben destinarse a la educación, se debe tener como referencia el indicador económico denominado Producto Interno Bruto. Con el propósito de dar mayor claridad transcribimos la definición usual de Productor Interno Bruto:

 

“Es un indicador económico que refleja la cantidad de bienes y servicios producidos dentro de un territorio” (http://www.e-conomic.es/programa/glosario/definicion-pib)

 

            En este mismo orden de cosas, es oportuno destacar que el artículo 78 de la Constitución no define la forma en que debe elaborarse ese indicador económico.

 

            Por el contrario, el artículo 78 ha delegado en el Legislador ordinario la responsabilidad de promulgar una Ley que defina la forma en que debe calcularse, al menos oficialmente, el Producto Interno Bruto.

 

            En efecto, el segundo párrafo del artículo 78 ha establecido un deber del Legislador ordinario de aprobar y promulgar una Ley que defina la forma en que se ha de calcular el Producto Interno Bruto. Este mandato de promulgar una Ley de desarrollo se encuentra también en el transitorio II que aprobó la reforma constitucional implementada por la Ley N.° 8954:

 

“TRANSITORIO II.-

La ley referida en el párrafo segundo del artículo 78 de la Constitución Política deberá dictarse dentro del año siguiente a la publicación de esta reforma constitucional. Mientras esa ley no se encuentre en vigencia, el producto interno bruto se determinará conforme al procedimiento que establezca el Banco Central de Costa Rica.”

 

            Igual es importante señalar que, conforme ese mismo transitorio II, mientras no se promulgue, y entre en vigencia,  la Ley de desarrollo que exige el numeral 78, corresponde al Banco Central de Costa Rica determinar el Producto Interno Bruto.

 

            Examinado el proyecto de Ley N.° 18.750 es evidente que éste pretende constituirse en la Ley de desarrollo del artículo 78 constitucional, pues su finalidad sería determinar la forma en que debe calcularse el índice del  Producto Interno Bruto.

 

            En este sentido, debe llamarse la atención que el proyecto delegaría en el Banco Central de Costa Rica esa función de determinar el Producto Interno Bruto.

 

            Es decir que de acuerdo con el proyecto de Ley, correspondería a la autoridad monetaria el determinar, técnicamente, el índice de Producto Interno Bruto.

 

            De más está decir que esta disposición del proyecto resulta de lo más razonable.

 

            En primer lugar, es claro que el denominado Producto Interno Bruto es un índice económico cuya elaboración debe responder a criterios técnico económicos.

 

            En segundo lugar, debe indicarse que actualmente la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica le encomienda a esa autoridad suministrar información sobre la situación económica del país, en general, y publicar, en particular, la información estadística de la producción nacional. Se transcribe el artículo 14.d) de la Ley Orgánica del Banco Central:

 

“Artículo 14.- Publicaciones

        El Banco Central de Costa Rica suministrará al público la información que tenga en su poder sobre la situación económica del país y la política económica. Como mínimo, el Banco:

(…) d) Publicará, mensualmente, un resumen estadístico de la situación económica del país, que incluya, por lo menos, información de producción, precios, moneda, crédito, exportaciones, importaciones y reservas internacionales brutas y netas. El Banco establecerá y publicará la metodología que usará para elaborar este resumen estadístico, así como los cambios que realice en la metodología.”

           

            Por supuesto, no debe pasar por desapercibido que ya el transitorio II arriba citado, habría optado por delegar también esa función en el Banco Central de Costa Rica.

 

            Finalmente, debe subrayarse que el artículo 78 de la Constitución exige, implícitamente, que el Producto Interno Bruto sea determinado utilizando criterios y metodologías técnicas. Al respecto, conviene citar lo  fallado por la Sala Constitucional en su voto N.° 11098-2000 de las 9:30 horas del 15 de diciembre de 2000 que aunque se refería al tenor anterior del artículo 78 – que se refería al 6% del PIB – es aplicable al caso actual:

 

“En el caso concreto, ante la inercia del Poder Legislativo, el Ejecutivo tenía la necesidad (basado en la orden expresa dada en el transitorio al numeral 78 constitucional) de definir la metodología a ser empleada para el cálculo del PIB, a fin de no dejar sin efectiva aplicación el mandato determinado en el numeral 78 fundamental. Por otra parte, la idoneidad de la forma de cálculo elegida se ve comprobada por el hecho de que la misma era la vigente a la hora de discutirse la enmienda a la Carta Mayor, además de que según afirma el Banco Central de Costa Rica en su escrito de folio 57, dicho procedimiento es empleado por el Banco y además ha sido actualizado a partir de los parámetros establecidos por diversos organismos internacionales (ONU, Banco Mundial, FMI) mediante el Manual del Sistema de Cuentas Nacionales (SCN93) aprobado en 1993. Es decir, que no se trata de un método arbitrariamente escogido, sino por el contrario de uno tomado como base de las deliberaciones que llevaron a la reforma del artículo 78 constitucional, y actualizado con las disposición del SCN93. Es verdad que existen muchas otras formas de calcular el PIB diversas de la elegida, pero lo cierto es que el Ejecutivo en uso de su competencia, optó por un determinado método basado en criterios técnicos idóneos. Finalmente, debe destacarse que el acto impugnado es proporcional al fin propuesto, ya que a pesar de las diferencias que pudieran surgir del uso de la metodología de 1.966 respecto de los resultados que produciría el uso de otras, lo cierto es que el Ejecutivo previó dicha posibilidad, estableciendo un mecanismo de compensación consistente en aumentos del 10% anuales entre la diferencia entre los resultados que produzcan las metodología de 1.966 y 1.991. Es decir, que no fue dispuesto un sistema desproporcionado, que sacrifique en forma excesiva el interés general o el de determinados grupos, en aras de cumplir con la finalidad propuesta. Las anteriores consideraciones nos llevan a entender como razonable la elección efectuada por el Poder Ejecutivo, razón por la cual también en cuanto a este extremo la presente acción deberá ser desestimada.”

 

             

B.                EN RELACIÓN CON LA OBLIGACIÓN DE PRESUPUESTAR UN EQUIVALENTE AL 8% DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO PARA LA EDUCACIÓN PÚBLICA

 

Ahora bien, el proyecto de Ley, aparte de establecer la forma en que debería, eventualmente, determinarse el Producto Interno Bruto, prescribiría, en su artículo 2, una obligación específica del ministro de Hacienda de garantizar, bajo pena de incumplimiento de deberes, que en el proyecto de Presupuesto Ordinario del año respectivo se cumpla con el mandato constitucional del artículo 78.

 

Luego, conviene señalar que, en efecto, se ha estimado la omisión de parte del legislador presupuestario de no cumplir con el mandato constitucional del párrafo segundo del numeral 78, constituiría un quebranto de la Carta Fundamental sujeto, entonces, a control de la Sala Constitucional. Al respecto, conviene citar lo indicado en el voto N.° 6416-2012 de las 9:00 horas del 18 de mayo de 2012:

 

“Conclusión.  Con base en los argumentos expuestos anteriormente corresponde declarar inconstitucional la omisión del título 210 de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2007, Ley #8562, de cubrir el monto mínimo de gasto público en educación estatal, previsto en el artículo 78 de la Constitución Política, correspondiente en ese momento al 6% anual del PIB, pues debe interpretarse que no forma parte de ese gasto el presupuesto ordinario del Instituto Nacional de Aprendizaje, con lo cual el monto incluido equivale tan solo a un 5,4% del PIB. Por conexidad, se declara también inconstitucional la omisión del título 210 de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2008, Ley #8627, de prever un monto equivalente o superior al 6% anual del PIB para la educación estatal, el cual alcanzó un 5,7% del PIB.”

 

No obstante, es necesario hacer dos observaciones del mayor interés.

 

En primer lugar, que si bien el Poder Ejecutivo, y por supuesto el Despacho de Hacienda, tiene la responsabilidad de elaborar el proyecto de presupuesto ordinario, es claro que el artículo 177 de la Constitución ha previsto que este proyecto debe ser elaborado a través de un Departamento especializado en la materia cuya finalidad es preparar el presupuesto con criterios técnicos. Se transcribe el artículo 177:

 

“ARTÍCULO 177.-.—La preparación del proyecto ordinario corresponde al Poder Ejecutivo por medio de un Departamento especializado en la materia, cuyo jefe será de nombramiento del Presidente de la República, para un período de seis años. Este Departamento tendrá autoridad para reducir o suprimir cualquiera de las partidas que figuren en los anteproyectos formulados por los Ministerios de Gobierno, Asamblea Legislativa, Corte Suprema de Justicia y Tribunal Supremo de Elecciones. En caso de conflicto, decidirá definitivamente el Presidente de la República. Los gastos presupuestados por el Tribunal Supremo de Elecciones para dar efectividad al sufragio, no podrán ser objetados por el Departamento a que se refiere este artículo.      

 

 En el proyecto se le asignará al Poder Judicial una suma no menor del seis por ciento de los ingresos ordinarios calculados para el año económico, Sin embargo, cuando esta suma resultare superior a la requerida para cubrir las necesidades fundamentales presupuestas por ese Poder, el Departamento mencionado incluirá la diferencia como exceso, con un plan de inversión adicional, para que la Asamblea Legislativa determine lo que corresponda.

 

            Para lograr la universalización de los seguros sociales y garantizar cumplidamente el pago de la contribución del Estado como tal y como patrono, se crearán a favor de la Caja Costarricense de Seguro Social rentas suficientes y calculadas en tal forma que cubran las necesidades actuales y futuras de la Institución. Si se produjere un déficit por insuficiencia de esas rentas, el Estado lo asumirá, para lo cual el Poder Ejecutivo deberá incluir en su próximo proyecto de Presupuesto la partida respectiva que le determine como necesaria la citada Institución para cubrir la totalidad de las cuotas del Estado.

 

            El Poder Ejecutivo preparará, para el año económico respectivo, los proyectos de presupuestos extraordinarios, a fin de invertir los ingresos provenientes del uso del crédito público o de cualquier otra fuente extraordinaria.”

 

Así las cosas, es oportuno que se examine la efectividad y razonabilidad de la disposición del proyecto de Ley en examen, prevista en su artículo 2, de establecer que el ministro de Hacienda sería responsable, bajo pena de incumplimiento de deberes, de incorporar el equivalente del 8% del PIB como presupuesto para la educación estatal. Esto toda vez que la elaboración del proyecto de Presupuesto Nacional se elabora a través de un Departamento técnico especializado en la materia.

 

En segundo lugar, no debe desconocerse que alcanzar un gasto en educación equivalente al 8% del Producto Interno Bruto conlleva también un aspecto técnico, particularmente de la ciencia hacendaria, que interviene para poder hacer cumplir el mandato. Al respecto, es pertinente citar lo que se señaló al respecto en el denominado Cuarto Informe del Estado de la Educación del año 2012:

 

“El mandato constitucional es llevar el presupuesto destinado para la educación a un 8% en términos del PIB en el 2014, o lo que es lo mismo, ubicar el presupuesto neto del MEP en 6.5%, una vez deducida la transferencia que este Ministerio debe hacer a las universidades. Según el BCCR, las proyecciones de crecimiento de la actividad económica indican que el PIB del 2014 se ubicará en el orden de los US$51.435 millones., por lo que el 6.5% constitucional ascendería a US$3.343 millones. Ello representa un presupuesto incremental de alrededor de US$844 millones respecto al del 2012, o de $524 millones si la comparación se realiza entre el 2014 y el 2013, cifra que podría ser utilizada de manera discrecional en cualquiera de los programas a cargo del presupuesto del MEP.” (INFORME DE ESTADO DE LA EDUCACION. PROGRAMA DEL ESTADO DE LA NACION. 2012, p. 11)

 

 En todo caso, tómese nota de que el propio artículo 1 proyecto de Ley reconoce el aspecto técnico que comprende el cumplimiento del mandato del artículo 78 constitucional. Esto al disponer, en el  párrafo segundo de ese artículo 1, que si de una eventual revisión de la metodología de cálculo del Producto Interno Bruto se resulta en un incremento de más 4%, se autorizaría al Poder Ejecutivo a diferir, de forma prorrateada, la incorporación de esos recursos en el presupuesto.

 

Finalmente, se impone denotar que el artículo 3 y final del proyecto de Ley, establecería expresamente que la asignación presupuestaria del artículo 78 destinada a la educación estatal no comprendería la financiación del Instituto Nacional de Aprendizaje. Así no sería posible para el Legislador Presupuestario contar dentro del 8% del PIB los recursos que por transferencia se destinen del presupuesto nacional a ese Instituto. Al respecto, es necesario transcribir el voto de mayoría de la resolución de la Sala Constitucional N.° 6416-2012 de las 9:00 horas del 8 de mayo de 2012:

 

“X.-

 Por el contrario, el presupuesto del Instituto Nacional de Aprendizaje, en su condición de ente descentralizado con su consecuente patrimonio diferenciado, no afluye en el Presupuesto de la República, y el hecho de ostentar su propia personalidad jurídica compele a que se trate de un ejercicio de ingresos y egresos diverso, autónomo. De esta forma, incluso desde el punto de vista de técnica presupuestaria sería completamente incongruente entender que forma parte del gasto público de la administración central la cuenta presupuestaria de otra administración, salvo que se tratara, como lo advierte la accionante, de transferencias de recursos de la administración central que ella dirigiera al ente, tal y como ocurre con las instituciones de educación superior. El Instituto Nacional de Aprendizaje, en cambio, cuenta con ingresos propios, independientes del Presupuesto de la República, provenientes de la contribución obligatoria que deben brindar los patronos particulares de todos los sectores económicos, con algunas excepciones, así como las instituciones autónomas, semiautónomas y empresas del Estado. Así las cosas, ni del artículo 78 de la Constitución, ni de ninguna otra disposición de la Carta Fundamental, o de las características de las instituciones y ciclos descritos, se desprende la conclusión de incluir el presupuesto del Instituto Nacional de Aprendizaje dentro del gasto público mínimo previsto por el artículo 78 citado, lo cual, consecuentemente, resulta contrario a la Constitución.”

 

 

C.                CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta del proyecto de Ley N.° 18.750.

 

 

                                                                                Atentamente,

 

 

 

 

 

                                                                                Jorge Oviedo Álvarez

                                                                                Procurador Adjunto 

 

 

 

JOA/jmd