03 de setiembre, 2014

OJ-099-2014

Licenciada

Silma Bolaños Cerdas

Jefa de Área

Comisión Permanente de Asuntos Económicos

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su memorial ECO-362-2014 de 23 de junio de 2014.

            En el memorial ECO-362-2014 de 23 de junio de 2014, se nos comunica el acuerdo de la Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios de someter a consulta el proyecto de Ley N.° 18.837 “Ley para facilitar a los Empleados Asalariados el acceso al Crédito en el Sistema Bancario Nacional y demás entidades financieras y autorizadas por CONASSIF”.

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).

En este sentido, y por tratarse de un tema de evidente interés público,  estimamos procedente extender el presente criterio, el cual, sin embargo insistimos en que no es vinculante.

Con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a la técnica legislativa del presente proyecto.

A.                ASUNTOS DE TECNICA LEGISLATIVA

El objeto del proyecto de Ley N.° 18.837 que aquí se dictamina consistiría en reformar el artículo 65 de la Ley Orgánica  del Sistema Bancario Nacional para adicionarle un segundo párrafo a ese numeral para que establezca la obligación de todo patrono de deducir del salario de los trabajadores aquellas cuotas que éstos se hayan comprometido a pagar a los bancos del Sistema Bancario Nacional y demás entidades financieras supervisadas por la Superintendencia General de Entidades Financieras por concepto de créditos para la adquisición de viviendas, compra de lotes con fin de construir una vivienda. Esto previa autorización del trabajador.

La disposición que se adicionaría al artículo 65 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional se leería de la siguiente forma:

“Todo patrono está obligado a deducir del salario del trabajador, las cuotas que este se haya comprometido a pagar a los bancos del Sistema Bancario Nacional y demás entidades financieras supervisadas por la Superintendencia General de Entidades Financieras y miembros de los grupos financieros autorizados por el Conassif, por concepto de crédito según la definición de dicho ente supervisor y para el financiamiento del pago primas para la adquisición de viviendas y compra de lotes para la construcción de viviendas. La retención deberá contar con la debida autorización del interesado y la solicitud expresa de la entidad financiera respectiva. La Caja Costarricense de Seguro Social y el Ministerio de Hacienda deberán efectuar las retenciones que con el mismo propósito autoricen los beneficiarios de los regímenes de pensiones que administran dichas instituciones. Los patronos e instituciones indicadas, deberán depositar a la orden de las entidades financieras en la cuenta que estas indiquen, los montos retenidos en un plazo no mayor de diez días hábiles, contados a partir de efectuada la retención. El patrono que no realice la retención estará sujeto a una multa de diez salarios base que se pagará en favor del Estado. Esta garantía será considerada como mitigador del riesgo de crédito en las evaluaciones que realice la Superintendencia General de Entidades Financieras de conformidad con los porcentajes que establezca reglamentariamente el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero.”

Luego, debe indicarse que en el ordenamiento jurídico ya existe una norma vigente, sea el artículo 69.k del Código de Trabajo, que establece actualmente la obligación de los patronos de deducir del salario las cuotas que los trabajadores se hayan comprometido a pagar por concepto de créditos, en general, y de créditos de vivienda en particular, siempre que el acreedor sea una cooperativa, sindicato o una institución de crédito, organizada conforme los principios de las cooperativas. Por supuesto se requiere la previa autorización del trabajador.

“ARTICULO 69.-

Fuera de las contenidas en otros artículos de este Código, en sus Reglamentos y en sus leyes supletorias o conexas, son obligaciones de los patronos:

k. Deducir del salario del trabajador, las cuotas que éste se haya comprometido a pagar a la Cooperativa o al Sindicato, en concepto de aceptación y durante el tiempo que a aquélla o a éste pertenezca y con el consentimiento del interesado, siempre que lo solicite la respectiva organización social, legalmente constituida. Deducir asimismo, las cuotas que el trabajador se haya comprometido a pagar a las instituciones de crédito, legalmente constituidas, que se rijan por los mismos principios de las cooperativas, en concepto de préstamos o contratos de ahorro y crédito para la adquisición de vivienda propia, con la debida autorización del interesado y a solicitud de la institución respectiva.

La Cooperativa, Sindicato o institución de crédito que demande la retención respectiva, deberá comprobar su personería y que las cuotas cuyo descuento pide, son las autorizadas por los estatutos o contratos respectivos”

No obstante lo anterior, conviene apuntar que la reforma que se propone al artículo 65 de la Ley del Sistema Bancario Nacional, establecería una obligación general de todo patrono de deducir las cuotas que sus empleados deben  pagar a los bancos del Sistema Bancario Nacional y demás entidades financieras supervisadas por la Superintendencia General de Entidades Financieras.

En este sentido, es oportuno acotar que la técnica legislativa material requiere que se analice la proporcionalidad y viabilidad de los proyectos de Ley. (Al respecto, puede verse el Manual de Técnica Legislativa en: http://www.asamblea.go.cr/Iniciativa_Popular/Documentos%20relevantes/Manual%20de%20t%C3%A9cnica%20legislativa%20para%20la%20elaboraci%C3%B3n%20de%20proyectos%20de%20ley.pdf)

En efecto, no debe pasarse por alto que es evidente que el ámbito de aplicación del artículo 69 del Código de Trabajo, se circunscribe a aquellos empleadores con organizaciones de complejidad suficiente para que exista una cooperativa o sindicato. Sin embargo, la reforma que se propone extendería la obligación de deducir las cuotas a cualquier empleador, aún los patronos de la pequeña y mediana empresa y aún los empleadores individuales. Asimismo, es notorio que éstos estarían, eventualmente, obligados  a deducir las cuotas debidas a cualquier banco o institución de crédito. Evidentemente, los costos de transacción para poder realizar la deducción y el pago correrían por cuenta del  empleador o patrono.

  Así las cosas, es acertado que se pondere, no solo la conveniencia sino también con estudios técnicos, la viabilidad y proporcionalidad de imponer dicha obligación en esos términos.

  De otro lado, conviene señalar que si bien el proyecto de Ley contempla la posibilidad de que se deduzca de la pensión o de la jubilación – pagados por el Ministerio de Hacienda o la Caja Costarricense del Seguro Social - las cuotas de los créditos para vivienda, es claro que, en ninguna forma, esto implica que las jubilaciones o pensiones puedan servir de garantía para el crédito que el jubilado adquiera. En este sentido, conviene tomar nota de que, conforme el artículo 984.2 del Código Civil, las pensiones y jubilaciones son inembargables.

“ARTÍCULO 984.- No pueden perseguirse, por ningún acreedor, y en consecuencia no podrán ser embargados ni secuestrados en forma alguna: (…)

2) Las jubilaciones, pensiones y beneficios sociales del deudor y las pensiones alimenticias. (…)”

            En todo caso, conviene que se ponderen, con los estudios técnicos respectivos, el costo que implicaría para la Caja Costarricense y el Ministerio de Hacienda el realizar esas deducciones y pagos.

            Igualmente, se impone subrayar que el proyecto de Ley pretendería prescribir que el hecho de que se pueda deducir la cuota del crédito del salario constituya  un mitigador del riesgo de crédito.

            Al respecto, es preciso denotar que la calificación del riesgo de las operaciones crediticias constituye una materia técnica, la cual  conviene que sea valorada y precisada a la vista de las circunstancias económicas del momento y por tanto que la realice el regulador técnico competente. Tómese nota de que actualmente el artículo 131.m) de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica le otorga a la Superintendencia de Entidades Financieras la competencia para recomendar al Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero las normas generales para clasificación calificación de créditos:

“Artículo 131.- Funciones del Superintendente General de Entidades Financieras (*)

Corresponderán al Superintendente General de Entidades Financieras, las siguientes funciones:

m) Recomendar, al Consejo Nacional, las normas generales para clasificar y calificar la cartera de créditos y los demás activos de las entidades fiscalizadas, para constituir las provisiones o reservas de saneamiento y para contabilizar los ingresos generados por los activos, con el fin de valorar, en forma realista, los activos de las entidades fiscalizadas y prever los riesgos de pérdidas. No obstante, el Consejo Nacional podrá dictar normas más flexibles, en relación con créditos por montos inferiores al límite que fije la Superintendencia.”

            Finalmente, el proyecto sí tendría un efecto innovador en cuanto establecería una sanción administrativa para el patrono que se niegue a hacer las deducciones autorizadas por el trabajador. Sin embargo, no puede pasarse por alto que la propuesta de Ley no habría establecido cuál sería el órgano o entidad con la competencia para ejercer esa potestad sancionatoria.

            No obstante, nuevamente, se recomienda analizar la proporcionalidad de la multa – que equivaldría  a 10 salarios base -, particularmente en cuanto el proyecto de Ley alcanzaría a cualquier tipo de empleador, incluyendo la pequeña  y mediana empresa.

B.                CONCLUSION

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta del proyecto de Ley N.°  18.837.

                                                                                Atentamente,

                                                                                Jorge Oviedo Álvarez

                                                                                Procurador Adjunto

JOA/jmd