07 de noviembre de 2014

C-383-2014

Licenciado

Carlos Segnini Villalobos

Ministro de Obras Públicas y Transportes

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al oficio 20126522 de fecha 05 de noviembre de 2012 -recibido el día 12 de ese mismo mes y año-, por el que su antecesor solicitó nuestro criterio planteándonos en concreto la siguiente interrogante:

¿Procede el reconocimiento del tiempo laborado que debe efectuar la Dirección Nacional de Pensiones a los funcionarios que por algún motivo han brindado sus servicios a Organismos Internacionales amparados al artículo 33 inciso 4) del Estatuto de Servicio Civil, en virtud de que dicha Dirección, al momento de contabilizar los periodos laborales por los servidores a efecto de hacer efectivo su derecho a la pensión, no está considerando dichos períodos?

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la consulta contiene el criterio de la asesoría jurídica institucional.

            A fin de evacuar la interrogante de fondo, es necesario delimitar lo que a nivel interno la legislación nacional ha prescrito en materia de regímenes  o sistemas contributivos especiales complementarios de pensiones y jubilaciones que tienen como base la prestación de servicios al Estado y cuyo pago está a cargo del Presupuesto Nacional, en los cuales obviamente se ha fijado un período de calificación identificado, en un primer momento, por un período de tiempo servido y cotizado en instituciones públicas específicas (C-368-2003 de 20 de noviembre de 2003[1]) comprendidas dentro de un ámbito de cobertura específico y originario (Comunicaciones (Correos, telégrafos y radios nacionales):Ley Nº 4 del 23 de setiembre de 1940; Obras Públicas y Transportes: Ley Nº 19 del 4 de noviembre de 1944;  Registro Nacional: Ley Nº 5 del 16 de setiembre de 1935; Ferrocarriles: Ley Nº 264 del 23 de agosto de 1939; Músicos de Bandas Militares: Ley Nº 15 del 2 de diciembre de 1955; Hacienda: Ley Nº 148 del 23 de agosto de 1943 y sus reformas); luego aquella acepción se amplió bajo la regulación uniformadora de la Ley Nº 7302 –Régimen General de Pensiones-, bajo el concepto de Administración Pública (Transitorio III); acepción que conforme a lo dispuesto en el numeral 1º de la Ley General de la Administración Pública, trasciende a las instituciones originariamente cubiertas por los diversos regímenes de pensiones, pues comprende tanto al Estado (administración central) como a los demás entes públicos (instituciones descentralizadas); pudiéndose englobar el concepto en lo que se denomina, desde el punto de vista económico, como Sector Público (dictamen C-136-2004 de 5 de mayo de 2004 y en sentido similar el C-164-2014 de 27 de mayo de 2014)[2] .

            Definido así aquel período de calificación con respecto al tiempo servido cotizado en instituciones que se engloban en el concepto de Administración Pública, es fácil colegir que las organizaciones internacionales, como sujetos de Derecho Internacional, que cuentan con existencia y personalidad jurídica propia y distinta de los Estados que las conforman –lo que les permite constituirse en sujetos de derecho claramente diferenciados-, no están comprendidos en aquella acepción. Y por tanto, al no ser parte de la Administración Pública, el tiempo laborado en ellas, incluso bajo la modalidad de servicios especiales o profesionales, por servidores públicos habilitados al efecto por licencia o permiso sin goce de salario, no podría ser válidamente contabilizado a efectos de completar el período de calificación legalmente prescrito en nuestra legislación vigente, pues en tales casos no existe relación de servicio entre el prestatario y la Administración.

            Véase que incluso en el caso del reconocimiento del sobresueldo de anualidad, el elemento determinante es que la entidad para la que haya servido el empleado sea parte del sector público o bien, a modo de única excepción, “los permisos sin goce de salario para realizar estudios en organismos internacionales de los cuales Costa Rica sea miembro y las licencias para adiestramiento o estudios relativos a la función propia que desempeña el funcionario o en una disciplina afín, en la cual regresara a trabajar por comprobada necesidad nacional” (art. 12 inciso c) de la Ley Nº 2166, denominada Ley de Salarios de la Administración Pública); supuestos específicos la legislación nacional prevé que no interrumpen el período de un año requerido para el aumento de sueldo por concepto de anualidad. A contrario sensu, si un funcionario se halla en una situación no contemplada categóricamente en los casos establecidos por dicha norma, no procedería tomar en cuenta para la acumulación referida, el tiempo interrumpido en la prestación de sus servicios, por causas diferentes a las establecidas legalmente; no sin antes, quebrantar la Administración Pública el "principio de legalidad" que rige toda su actuación y la de sus funcionarios, según lo ordena el artículo 11 de la Carta Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública (dictamen C-241-98 de 13 de noviembre de 1998).

CONCLUSIÓN:

            Con base en lo expuesto esta Procuraduría General concluye que salvo los casos expresamente exceptuados por el artículo 12 inciso c) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, referidos a “permisos sin goce de salario para realizar estudios en organismos internacionales de los cuales Costa Rica sea miembro y las licencias para adiestramiento o estudios relativos a la función propia que desempeña el funcionario o en una disciplina afín, en la cual regresara a trabajar por comprobada necesidad nacional”, en los que se reconoce el tiempo a efectos de la anualidad, en otros supuestos distintos a lo allí enunciados no sería jurídicamente factible reconocer el tiempo laborado en organismos internacionales bajo la modalidad de servicios especiales o profesionales por servidores públicos habilitados al efecto por licencia o permiso sin goce de salario; esto para efectos de una eventual declaración de un derecho pensional o jubilatorio al amparo de los regímenes contributivos especiales complementarios que tienen como base la prestación de servicios al Estado y cuyo pago está a cargo del Presupuesto Nacional, aún bajo las reglas homogeneizadoras de la Ley Nº 7302.

                                                        MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

                                                           Procurador Adjunto

                                                           Área de la Función Pública

LGBH/vhv

C.c: Elizabeth Molina, Directora General de Pensiones, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.