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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 163 del 19/11/2014
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Texto Opinión Jurídica 163
 
  Opinión Jurídica : 163 - J   del 19/11/2014   

19 noviembre de 2014


OJ-163-2014


 


Licenciado


Otto Guevara Guth


Diputado Partido Movimiento Libertario


Asamblea Legislativa


 


Estimado señor Diputado:


            Me refiero a su atento oficio de  20 de octubre último, mediante el cual consulta sobre el alcance de una votación negativa de una mayoría de diputados en relación con el proyecto de Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el año 2015. Se desea conocer qué sucedería si una mayoría de diputados decidiera votar en forma negativa el proyecto de Ley de Presupuesto.


La Constitución impone la aprobación de la Ley de Presupuesto Ordinario de la República. Por consiguiente, la no aprobación implica un rompimiento constitucional que obliga a considerar la aplicación de soluciones tendentes a asegurar que el Estado cuente con el plan de acción y autorización del gasto necesarios para su continúo y efectivo funcionamiento.


 


 


A-. EN CUANTO LA  FUNCION CONSULTIVA DE LA PROCURADURIA


 


De previo a referirnos al fondo de lo consultado, procede aclarar algunos aspectos propios de la labor consultiva que, por imperio de la ley, ejerce la Procuraduría General de la República en relación con los órganos de la Administración Pública.


La “función consultiva” de la Procuraduría General se materializa en la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para las diferentes autoridades administrativas que componen la Administración Pública activa y que, por disposición de ley, se encuentran legitimadas para solicitar el criterio de este Órgano Consultivo. El fin último que se persigue con la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas es el de ayudar a esclarecer a la autoridad administrativa, mediante el criterio técnico jurídico, sobre los principios y modalidades de sus competencias en relación con las diversas actuaciones administrativas, así como sobre el alcance de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico.       Todo a efecto de que la Administración adopte la conducta que el ordenamiento prescriba. En ese sentido, la función de orientación y la función consultiva tienen de común que ambas preceden la decisión administrativa.


El sustento normativo de la función consultiva se encuentra en los artículos 2, 3, 4 y 5 de nuestra Ley Orgánica. Interesa aquí destacar que la función consultiva se ejerce en relación con la Administración Pública y a solicitud de la autoridad administrativa. Lo anterior tiene consecuencias respecto de la Asamblea Legislativa y los señores Diputados. La Asamblea Legislativa sólo excepcionalmente puede ser considerada Administración Pública. Para tal efecto se requiere que ejerza función administrativa. Por demás, la calidad de diputado es incompatible con la de autoridad administrativa.


No obstante, en un afán de colaborar con la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que los señores Diputados formulan, a efecto de facilitarles el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye. Es este el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan considerarse de interés general. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.


 


 


B-.  UNA OBLIGACION DE APROBAR LA LEY DE PRESUPUESTO


            En su consulta, señala Ud. que se presenta la probabilidad de que una mayoría de diputados exprese una votación negativa al proyecto de Presupuesto Ordinario. Supuesto en el cual se produciría una improbación del proyecto y, consecuentemente, no habría Ley de Presupuesto para el año 2015.


            Ley cuya existencia impone la Constitución Política como condición necesaria para el funcionamiento del Estado.


1-. El Presupuesto: un plan de acción del Estado que limita su accionar


            Instrumento fundamental de Gobierno, el Presupuesto se manifiesta desde diversas facetas, produciendo efectos económicos, jurídicos y políticos.


Desde la perspectiva política, constituye un plan de acción expresado en términos económicos dentro de un período de tiempo determinado. Un plan sujeto a control parlamentario: al ejercitar su competencia en materia de Presupuesto (en su aprobación y ejecución), el Parlamento puede controlar el accionar de los poderes públicos y de la Administración Pública Centralizada. La utilización de los recursos públicos queda sujeta a la concreta planificación realizada mediante el Presupuesto, de modo tal que la responsabilidad de quienes lo ejecutan pueda medirse con base en la correspondencia entre la ejecución y la autorización legislativa.


 


Desde el punto de vista económico, el presupuesto es el instrumento de ordenación de los recursos públicos orientados hacia el desarrollo y el crecimiento económico:


 


"…El concepto de Presupuesto ha evolucionado a tal punto que actualmente se entiende no sólo como un documento unitario y contable, sino como un instrumento de desarrollo social y planificación de la economía del Estado, consolidándose así su naturaleza previsora, planificadora y de control efectivo, dentro de los parámetros del Estado Constitucional…" (Sala Constitucional, votos No. 9317-99 y 10136-2000).


 


   La intervención estatal en la vida social constituye al Presupuesto en un instrumento de política económica. Por su medio se busca el mejoramiento de las condiciones socio-económicas del país, con miras al crecimiento, para lo cual la Administración selecciona los aspectos estratégicos por atender, define el monto de los recursos a otorgar en cada área y procede a ejecutar las tareas asignadas en el marco de la previsión legislativa. El presupuesto es la planificación de la actividad financiera del Estado, durante un período determinado, en atención a la administración de recursos escasos y, orientada hacia la maximización de los beneficios del todo social.


 


   Desde la perspectiva jurídica cabe recordar que el presupuesto es una ley formal y material:


 


"…la Ley de Presupuesto es una ley en sentido formal y material, pero de una naturaleza especial, excepcional, y, por ende, no puede, válidamente, contener "materia no presupuestaria", ni suplir la legislación ordinaria, ni afectarla". (Sala Constitucional, votos No. 6859-96 y 10136-2000).


 


Esa especialidad deriva de la materia presupuestaria y del procedimiento establecido para su aprobación, aspectos que permiten diferenciar la ley presupuestaria frente al resto de leyes, o leyes ordinarias.


 


            La materia presupuestaria es definida en los artículos 176 y 180 de la Constitución Política. Conforme el primero de dichos artículos, el Presupuesto comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la Administración Pública durante el año económico. Pero el presupuesto es algo más que un balance de ingresos y egresos, es el límite de acción de los poderes públicos en materia de gasto público (artículo 180 constitucional). Los artículos constitucionales mencionados consagran los principios de unidad y universalidad presupuestarias. Principios que tienden a mantener el equilibrio entre los Poderes del Estado y, particularmente, la claridad y transparencia en el manejo de los fondos públicos.


 


En efecto, al disponer el artículo 176 de la Constitución Política que el Presupuesto comprende la totalidad de los ingresos y gastos que origine la actividad financiera del Estado, consagra el principio de universalidad presupuestaria. Puesto que todos los ingresos y egresos públicos deben estar contenidos en la Ley de Presupuesto, se sigue que no pueden existir ingresos y gastos fuera del Presupuesto. El Presupuesto es el vehículo de la política del Estado, es su plan de acción y es, como se dijo, un límite para esa acción, puesto que si determinados gastos no están autorizados presupuestariamente, no pueden ser realizados. Las demás leyes no pueden ser fuentes del gasto, pero sí pueden ser fuentes de las obligaciones a cargo del Estado.


 


De lo cual se sigue que en caso de falta de aprobación del presupuesto, el Estado no estaría autorizado para realizar ningún gasto, ya que solo el presupuesto es fuente del gasto y, consecuentemente, en su ausencia le resulta prohibido realizar gastos. 


 


2-.  El presupuesto: una obligación constitucional de aprobarlo


 


            Plantea Ud. que existe la probabilidad de que una mayoría de diputados vote negativamente el proyecto de Ley de Presupuesto Ordinario de la República, supuesto en el cual el Estado iniciaría el año 2015 sin una Ley de Presupuesto.


 


            Empero, existe una obligación constitucional de aprobar el proyecto de Ley de Presupuesto. Dispone el artículo 178 de la Constitución Política:


 


“ARTÍCULO 178.- El proyecto de presupuesto ordinario será sometido a conocimiento de la Asamblea Legislativa por el Poder Ejecutivo, a más tardar el primero de setiembre de cada año, y la Ley de Presupuesto deberá estar definitivamente aprobada antes del treinta de noviembre del mismo año”.


 


Al utilizar el término “deberá ser definitivamente aprobada”, la Constitución impone una obligación a los señores Diputados. Obligación que no es otra que aprobar la Ley de Presupuesto.


 


   La imperiosidad del mandato constitucional se une a la imposibilidad de que el Poder Ejecutivo pueda vetar el proyecto de Ley que aprueba el Presupuesto Ordinario:


 


“ARTÍCULO 125.- Si el Poder Ejecutivo no aprobare el proyecto de ley votado por la Asamblea, lo vetará y lo devolverá con las objeciones pertinentes. No procede el veto en cuanto al proyecto que aprueba el Presupuesto Ordinario”.


 


La aprobación del artículo 178 no fue pacífica en la Asamblea Nacional Constituyente. Rondaba en la discusión la posibilidad de una no aprobación legislativa de la Ley de Presupuesto, para cuyo evento se plantearon alternativas. No obstante, el criterio que prevaleció al final de la discusión fue la obligación del Parlamento de aprobar la Ley en el plazo ineludible señalado en el artículo 178.


 


            Veamos la discusión: la Fracción Social Demócrata presentó moción en los siguientes términos:


“Si el Poder Ejecutivo no hubiera presentado a la Asamblea Legislativa el proyecto de Presupuesto Ordinario el día primero de setiembre, se tendrá como tal la ley de presupuesto vigente; y si el proyecto no estuviera votado por la Asamblea Legislativa el treinta de noviembre, se tendrá como ley de Presupuesto para el año financiero siguiente el proyecto que hubiere servido de base al debate(….)”.


            Propuesta que fue motivada por el Constituyente Facio en la necesidad de:


“…evitar que, al ocurrir retrasos en el envío del Presupuesto del Ejecutivo al Legislativo, o en la aprobación del mismo por parte de este último, pueda darse el grave problema de que no haya nuevo presupuesto al iniciarse el nuevo año fiscal. En el pasado siempre se ha echado mano en esos casos al arbitrio de prorrogar, por uno o varios meses, el presupuesto del año anterior, lo que es una práctica viciada. Con la moción se pretende que siempre haya presupuesto completo en vigencia. La obligación, para el Ejecutivo, es de enviar el proyecto de presupuesto no más tarde del primero de octubre; la obligación para la Asamblea, de emitirlo como ley no más tarde del treinta de noviembre De no cumplir con la suya la Asamblea, se tendrá como ley el proyecto que haya servido de base a sus debates. Así se establece una especie de estímulo para que ambos cuerpos cumplan su obligación. El Ejecutivo sabe que si no envía a tiempo su proyecto, se tendrá como tal el presupuesto vigente que, con seguridad, no le servirá para realizar sus labores del año siguiente con la amplitud y las condiciones requeridas por las nuevas circunstancias. Por otra parte, el Legislativo sabe que si no concluye a tiempo su trabajo, quedará convertido en ley el proyecto enviado por el Ejecutivo, escapando así al contralor parlamentario el plan financiero del gobierno para el año que sigue. No creemos que el sistema sea perfecto, ni mucho menos, pero lo juzgamos conducente, tanto para resolver el problema de la ausencia de presupuestos, como para estimular a uno y otro poder en el cumplimiento de su deber. El sistema no es por lo demás, de nuestra inventiva”, Acta 163 en Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, III, Imprenta Nacional, 1957, p. 438.


Dicha justificación no fue compartida por el Constituyente Arias Bonilla, para quien el artículo evidenciaba un vicio que no se podía mantener en la Constitución. En su criterio, si el Ejecutivo envía a la Asamblea el presupuesto el primero de setiembre, la Asamblea contaría con tres meses para estudiarlo antes de su aprobación definitiva. Tildó de inaceptable que transcurriera ese plazo sin que la Asamblea aprobara el proyecto. Concluyó que debía erradicarse la práctica viciada de que se iniciara el año fiscal sin presupuesto o bien, con un presupuesto del año anterior, el cual podría no estar equilibrado. 


            El examen del Acta 163 de cita, folios 439-440) nos indica que igual criterio mantuvieron los constituyentes Arroyo, Ortiz Martín y Vargas Fernández. La moción del Social Demócrata fue desechada. Ante lo cual los constituyentes Arroyo y Chacón Jinesta presentaron mociones que contenían una previsión para el caso de que la Asamblea Legislativa no aprobara el presupuesto. La propuesta del Diputado Arroyo establecía:


“El proyecto de presupuesto será presentado por la Oficina encargada de formularlo al Ministerio de Hacienda a más tardar el primero de agosto de cada año. El Ministerio lo someterá a conocimiento del Consejo de Gobierno, quien después de aprobarlo lo enviará a la Asamblea Legislativo el día primero de setiembre. Esta última deberá aprobarlo a más tardar el treinta de noviembre y si a esa fecha no lo hubiera hecho así, quedará de hecho convocada a sesiones extraordinarias hasta tanto no se haya dado la referida aprobación”.


     Por su parte, la moción del Representante Chacón Jinesta decía así:


“El Proyecto de Presupuesto Ordinario deberá ser sometido a conocimiento de la Asamblea Legislativa por el Poder Ejecutivo a más tardar el primero de setiembre de cada año, y la Ley de Presupuesto deberá estar definitivamente aprobada antes del treinta y uno de diciembre del mismo año.


Si así no fuere, entrará en vigencia nuevamente el Presupuesto anterior, sin perjuicio de las responsabilidades en que incurran los organismos o funcionarios culpables”. Loc.cit, folio 441.


Moción que también fue criticada por el constituyente Ortiz Martín:


“El Diputado Ortiz Martín observó que los argumentos dados no le convencen. Los términos deben ser cumplidos forzosamente. No puede dejar la Asamblea en la fecha fijada, ni dejar de inaugurase el período presidencial cuando la Constitución ordena. Tomar previsiones sobre una posible falta, es un mal paso. Luego falta técnica al decir que el término vence en diciembre cuando para tal fecha el Congreso ha terminado sus sesiones ordinarias y no se dice como podrá conocer del proyecto en ese período. Si éste se enmienda votará la moción. La última parte de ninguna manera, porque allí se establece una corruptela.


            La Constituyente aprobó la primera parte de la moción y desechó la posibilidad de establecer un efecto para cuando la Asamblea no aprobara el Presupuesto en plazo.


            A partir de la discusión en la Asamblea Nacional Constituyente debe concluirse que el artículo 178 de la Constitución establece un mandato de cumplimiento inexorable por los señores Diputados: la Asamblea debe aprobar la Ley de Presupuesto Ordinario antes del 30 de noviembre, sin posibilidad alguna de improbarlo o dejar dicha aprobación para más adelante.


            En relación con este punto específico concordamos con la opinión externada por la entonces Directora de Servicios Técnicos en el oficio N. CON-081-2011 J de 26 de octubre de 2011:


“De esta norma, queda claro que no existe posibilidad de que la Asamblea Legislativa deje de aprobar el Presupuesto Ordinario de la República. Esta situación se confirma con la revisión de las Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, No. 163, de 7 de octubre de 1949, donde fueron presentadas tres mociones que ofrecían opciones, en caso de que no fuera aprobado el Presupuesto, mismas que fueron desechadas. En estos términos las mociones indicaban en lo conducente: (…).


 


Al tenor de lo referido en las actas de la Asamblea Nacional Constituyente queda claro que:


 


Primero: Ningún proyecto de Presupuesto puede dejar de aprobarse. Es decir, ningún proyecto de Presupuesto podría ser archivado aunque la Asamblea Legislativa conozca primero y vote favorablemente el dictamen negativo. En esa inteligencia, el dictamen que de seguido procedería conocerse en el Plenario, es el dictamen afirmativo, conteniendo el texto sometido a votación en la Comisión de Asuntos Hacendarios. (….)”.


 


            Por demás, el carácter imperioso de la aprobación legislativa está presente en el oficio ST-201-1999 de 8 de marzo de 1999, que Ud. cita. En efecto, en lo que interesa indica el oficio:


 


Cuando se trata del presupuesto ordinario y se rompe el quórum el día 27 de noviembre, es decir, la discusión no se prolonga hasta a las veintitrés y cincuenta y cinco minutos, no se podría continuar la discusión del primer debate el día 28 de noviembre, ya que se estaría incumpliendo el artículo 178 de la Constitución Política que ordena que el presupuesto ordinario debe ser aprobado antes del 30 de noviembre. No debemos olvidar que en este caso el parlamento está ejerciendo una competencia indeclinable, por lo que no le está permitido el dejar de aprobar un presupuesto ordinario dentro del plazo que establece la Carta Fundamental”.


            Ahora bien, indica Ud. que en los pasillos de la Asamblea se comenta la posibilidad de que el Presupuesto Ordinario no sea aprobado, en cuyo caso solicita se determine el camino a seguir.


 


 


B-. EN LA BUSQUEDA DE SOLUCIONES


 


            Señala Ud. que conforme el artículo 179 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, una solución a la hipótesis de votación negativa del presupuesto es tener por aprobado el proyecto de Presupuesto Ordinario en trámite. Pero que en corrillos legislativos se comenta que en ese caso regiría por un año el presupuesto del año a punto de vencer. De allí que consulte el criterio de la Procuraduría.


1)                 En ausencia de norma constitucional, las posibles soluciones se fundan en el principio de necesidad


Conforme lo indicado anteriormente, la Constitución impone a la Asamblea Legislativa el aprobar definitivamente la Ley de Presupuesto Ordinario antes del 30 de noviembre del año anterior. Por lo que en la hipótesis por Ud. señalada, de una votación negativa que impediría la aprobación de la Ley de Presupuesto para el año 2015, se produciría una violación de la Constitución, con posibilidad real de parálisis del Estado. Una violación para la cual la Constitución no previó ninguna solución. Simplemente, las distintas mociones presentadas fueron rechazadas por los señores constituyentes.


En consecuencia, la Procuraduría no puede considerar que el ordenamiento constitucional ofrezca una solución para esa situación excepcional. Por lo que cualquier solución que se establezca podría ser cuestionada por no encontrar un expreso asidero constitucional. Simplemente, no votar el presupuesto o votarlo en forma negativa constituye una situación de hecho, no prevista por la Constitución  por que no se regula una respuesta dicho proceder.


Empero, sabido es que la necesidad es también fuente de Derecho; el principio salus populi suprema lex est ha sido retenido por la jurisprudencia constitucional como fuente de la legalidad de excepción; en concreto, en orden a la modificación del presupuesto en caso de emergencia declarada cuando la Asamblea Legislativa está funcionando:


No obstante lo anterior, el estado de necesidad obliga a modificar el orden jurídico dado para situaciones normales, frente a hechos generalizados que ponen en peligro la razón y existencia misma del Estado, cual es el bien común. Frente a la omisión del constituyente no es posible recurrir al principio de legalidad, presente en el Estado Constitucional de Derecho, aunque se pueda tomar en cuenta las normas escritas o no escritas para desentrañar la naturaleza de los textos constitucionales.  En este sentido, el principio de legalidad puede imponer limitaciones considerables e incompatibles ante un daño generalizado o un inminente peligro, y no sería posible desde el punto de vista constitucional fundamentar con él la actividad del Estado ante circunstancias excepcionales o anómalas que enfrenta, como para responder con el ordenamiento jurídico normal porque únicamente agravaría la situación. Al ocurrir uno o varios hechos graves y de considerable magnitud, debe nacer una potestad del Estado a favor de la defensa de los derechos fundamentales dañados o que se encuentran en inminente peligro, con el fin de que las cosas regresen a su situación normal. Precisamente, el párrafo 3° del artículo 180 de la Constitución Política contiene implícitamente el principio de necesidad, de modo que es posible sustituir aquél principio de legalidad con el de necesidad, que posee suficiente capacidad para crear normas jurídicas frente a situaciones graves y generalizadas que demandan una respuesta inmediata. Esta solución, lejos de ser teórica resulta ser pragmática en el tanto que la prohibición del Poder Ejecutivo de actuar en este tipo de escenarios extremadamente calificados, para dejar esa iniciativa a la Asamblea Legislativa, produciría resultados no queridos por el propio constituyente, cuando incluyó una norma constitucional para regular el estado de necesidad. En este sentido, la conducta administrativa debe estar fundamentada en las circunstancias excepcionales o anómalas, que se constituyen por hechos cuya gravedad y magnitud demandan atención inmediata del Estado, pero además, exigen un trámite para la obtención de recursos para combatirla que resultaría incompatible con cualquier postergación. El principio de necesidad permite una nueva función creadora para enfrentar las circunstancias excepcionales o anómalas cuya urgencia es implícita….” Sala Constitucional, resolución 9427-2009 de 15:12hrs. de 18 de junio de 2009.


Sentencia en que la Sala concluye  que en virtud del estado de necesidad, el Decreto Ejecutivo No. 34151-H de 23 de noviembre de 2007, por el cual el Poder Ejecutivo realizó traslados entre partidas del Presupuesto Nacional no es contrario a la Constitución Política.  El carácter excepcional de los estados de necesidad exige una solución más flexible desde el punto de vista presupuestario.


      En el supuesto de una falta de aprobación del Presupuesto, la ausencia de toda respuesta al problema redundaría igualmente en una violación del orden constitucional, afectando significativamente la institucionalidad  y la continuidad del Estado. El presupuesto es el límite de acción de los poderes públicos. Los gastos no autorizados presupuestariamente no pueden ser realizados. Por ende, en ausencia de presupuesto, el Estado no podría realizar gastos y en relación con las obligaciones ya existentes, al no autorizarse el gasto, estaría obligado a incurrir en una cesación de pagos. No solucionar la ausencia de presupuesto agravaría la crisis institucional y afectaría la razón misma del Estado, el cual requiere un funcionamiento continúo para mantener el orden público, artículo 140, incisos y 8. Orden público que no es otro que el mantenimiento de las condiciones mínimas indispensables para la vida en sociedad (Corte Plena, resolución de 26 de agosto de 1982, Sala Constitucional, 3550-92 de 16:00hrs. de 24 noviembre de 1992, entre otras). Sin dejar de considerar también el principio fundador de la seguridad jurídica y la obligación de satisfacer los derechos e intereses de los habitantes del país. Circunstancias todas que obligan a considerar qué solución adoptar.


Puesto que escapa a la naturaleza de la función consultiva de la Procuraduría General de la República determinar cuál es la vía por la cual deben encauzarse los poderes políticos para solucionar esa situación, este Órgano Consultivo se limita a hacer referencia a alternativas que pueden ser retenidas. En el entendido de que ninguna de ellas encuentra su base en el Texto Constitucional, ya que en el artículo 178 los constituyentes quisieron normar lo que debe ser y no la infracción de este deber ser.


b)  Tener por aprobado el proyecto con base en una interpretación del artículo 179 del Reglamento de la Asamblea


            Para facilitar el cumplimiento del mandato constitucional,  el Reglamento de la Asamblea Legislativa ordena:


“ARTICULO 179. Trámite en el Plenario


1. En la sesión del día primero de noviembre, o en la sesión inmediata siguiente, si ese día la sesión no se celebrare, se iniciará la discusión del proyecto de ley en primer debate, al cual se dará prioridad sobre cualquier otro asunto en trámite. Por moción de orden aprobada por la Asamblea, ésta podrá convertirse en comisión general para discutir el proyecto en primer debate. En este caso la Presidencia de la Asamblea dará a los diputados un plazo de cinco días hábiles para presentar mociones nuevas o de reiteración de mociones rechazadas en Comisión, debiéndose conocer estas últimas con prioridad a las otras. Vencido este plazo la Secretaría no dará curso a nuevas mociones.


2. Si el 27 de noviembre de cada año, a las veintitrés horas y cincuenta y cinco minutos no se hubiera agotado la discusión del proyecto de presupuesto que se esté tramitando en primer debate, se tendrá por agotada esa discusión y por aprobado dicho proyecto y quedará señalada, automáticamente, la sesión subsiguiente para el segundo debate.


3. Si el 29 de noviembre de cada año, a las veintitrés horas y treinta minutos no se hubiere agotado la discusión del presupuesto ordinario, en segundo debate, se tendrá ésta por agotada y el proyecto se someterá a votación de inmediato, sin más discusión.


Si los días 27 y 29 de noviembre fueran domingos o feriados, se considerarán habilitados, con el objeto de que la Asamblea pueda celebrar sesión esos días, a la hora de costumbre o a otra que acuerde para darle primero y segundo debates al proyecto de Presupuesto Ordinario.


4. Los días 27 y 29 de noviembre de cada año, la Asamblea celebrará sesiones plenarias por lo cual en esos días no habrá sesiones de las comisiones permanentes ordinarias, permanentes especiales, especiales ni de las comisiones legislativas plenas”.


            Los párrafos 2 y 3 establecen el trámite que debe darse a efecto de que la Asamblea pueda cumplir su obligación de aprobar la Ley de Presupuesto antes del 30 de noviembre. Esto es si el 27 de noviembre a las  veintitrés horas y cincuenta y cinco minutos no se hubiera agotado la discusión del proyecto de presupuesto que se esté tramitando en primer debate, se tiene por agotada esa discusión y por aprobado dicho proyecto y quedará señalada, automáticamente, la sesión subsiguiente para el segundo debate. Sea, ocurre una aprobación por transcurso del tiempo.  Si el 29 de noviembre de cada año, a las veintitrés horas y treinta minutos no se hubiere agotado la discusión del presupuesto ordinario, en segundo debate, se tendrá ésta por agotada y el proyecto se someterá a votación de inmediato, sin más discusión. Lo cual implica que debe haber una votación. Lo que podría llevar a pensar que esa votación puede ser afirmativa, aprobando el proyecto pero podría darse la circunstancia de una votación negativa. Con la posibilidad de que el proyecto no se apruebe. Pero la Constitución impone esa aprobación. Por lo que debe interpretarse en términos que conduzcan al cumplimiento del fin constitucional; por ende, la interpretación debe ser que la Asamblea vota para aprobar el proyecto.


            El artículo 179 del Reglamento no puede considerarse una respuesta expresa para el caso de una votación negativa, por cuanto, como se vio, regula en forma diferente para el primero y segundo debate. Y respecto de este último no permite considerar que al ser las veintitrés horas y cincuenta y cinco minutos del día 29 pueda tenerse por aprobado el proyecto de Presupuesto. No obstante, entiende la Procuraduría que dicha disposición ha sido interpretada en resolución de la Presidencia de la Asamblea Legislativa en la Sesión No. 109 de 29 de noviembre de 2005, en el marco del trámite del Presupuesto Ordinario de la República en el sentido de “… que si el 29 de noviembre de noviembre no había sesión por falta de quórum o este se rompe el Presupuesto se tendrá por aprobado en el trámite de Segundo Debate, siendo su texto el aprobado en Primer Debate y pasará al Poder Ejecutivo para lo que corresponda” (tomado de Departamento de Servicios Técnicos. Investigación Técnica N. 4-2005: Resoluciones de la Presidencia de la Asamblea Legislativa de Costa Rica 2002-2006, en Revista Parlamentaria, Vol. 13.N.3 Diciembre, 2005, p. 290). En igual forma se ha interpretado en relación con un presupuesto extraordinario.


            Una interpretación que ciertamente tiende a permitir que se apruebe el presupuesto e incluso evita uno de los inconvenientes de la propuesta de la Fracción Social Demócrata. Como indicamos, dicha moción tenía por convertido en ley el proyecto enviado por el Ejecutivo, permitiendo escapar del “contralor parlamentario el plan financiero del gobierno para el año que sigue”. En la interpretación que nos ocupa el texto que se tiene por ley de la República es el aprobado en el Primer Debate, por lo que cabría considerar que ese texto expresa el ejercicio de las facultades que la Constitución reserva a la Asamblea Legislativa en materia de deliberación y aprobación del presupuesto; por ende, cabe estimar que respecto de ese proyecto la Asamblea ha ejercido su potestad de control.


No se desconoce, empero, que podría considerarse irrazonable el dar preeminencia al texto aprobado en Primer Debate si en el Segundo Debate se define una votación negativa de los señores Diputados. La que manifestaría su oposición a que el Estado se desenvuelva bajo la legalidad financiera que ese texto plantea. Empero, como se indicó, es una interpretación que conduciría a cumplir el mandato constitucional. Y a eso debe conducir toda interpretación.


Cabría señalar que la interpretación que ha recibido el artículo 179 puede  considerarse una variante de  soluciones retenidas por el Derecho Comparado. Algunas de las cuales tienden a privilegiar el  proyecto de presupuesto en vez de prorrogar el presupuesto vigente. Si analizamos constituciones de países latinoamericanos encontramos que en Bolivia, artículo 147 de la Constitución, el proyecto de ley de presupuesto no aprobado al término fijado en la Constitución “tendrá fuerza de ley”. En Colombia, el numeral 348 establece que si el Congreso “no expidiera el presupuesto, regirá el presentado por el Gobierno”. El artículo 295 de la Constitución de Ecuador dispone que si la Asamblea Nacional no se pronuncia en plazo, “entrará en vigencia la proforma y la programación elaborada por la Función Ejecutiva”. En igual sentido, en Panamá si el proyecto de presupuesto no fuere votado a más tardar el 1 día del año fiscal correspondiente, entrará en vigencia el proyecto presentado por el órgano ejecutivo, el cual lo adoptará mediante decisión del Consejo de Gobierno, artículo 272.


 


Solución que también se acoge en otros ordenamientos fuera de nuestro  continente: si el Parlamento francés no vota la ley de finanzas en un plazo de 70 días, las disposiciones del proyecto son puestas en vigencia por el Gobierno, artículo 47 de la Constitución.


 


Pero también el Derecho Comparado nos muestra ordenamientos en que se privilegia la prórroga del presupuesto en ejecución.


 


c) La prórroga de vigencia del presupuesto en ejecución


Una de las opciones debatidas por la Constituyente para el caso de que no se lograra aprobar el presupuesto en el plazo establecido es la prórroga de la eficacia del presupuesto del año anterior.


Opción retenida en diversos ordenamientos. En Paraguay en caso de que las Cámaras rechazaren totalmente el proyecto de presupuesto, seguirá vigente el presupuesto del ejercicio fiscal en curso, numeral 217. En Uruguay, si el proyecto de presupuesto no se aprueba, se considera rechazado, pero regirá el presupuesto vigente (artículo 217 en relación con el 228 de la Constitución.  Igualmente, en Guatemala se establece que en caso de no aprobación del presupuesto, rige el presupuesto en vigencia que puede ser modificado por el Congreso, artículo 171 de la Constitución. Norma similar encontramos en el numeral 313 de la Constitución venezolana. Es esta, además, la solución adoptada en la Constitución española: Si la ley de presupuesto no se aprueba antes del 1° día del ejercicio fiscal correspondiente, se consideran “automáticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior” y esto hasta la aprobación de los nuevos presupuestos, artículo 134.


Pero no se trata  solo del Derecho Comparado. Esta es la opción retenida por nuestro ordenamiento a nivel de la Administración Descentralizada y de las municipalidades. La regla en caso de no aprobación en tiempo del presupuesto es la prórroga de la vigencia del presupuesto en curso de ejecución. Una opción que rige para los presupuestos sujetos a aprobación de la Contraloría General de la República, según lo dispone la Ley Orgánica de este Órgano:


 


 


“Artículo 18.- Fiscalización presupuestaria


Corresponde a la Contraloría General de la República examinar para su aprobación o improbación, total o parcial, los presupuestos de los entes referidos en el artículo 184 de la Constitución Política, así como los del resto de la Administración descentralizada, las instituciones semiautónomas y las empresas públicas. Los entes públicos no estatales deberán cumplir con tal requisito cuando una ley especial así lo exija.


En caso de que algún presupuesto sea improbado regirá el del año inmediato anterior. Si la improbación del presupuesto es parcial, hasta tanto no se corrijan las deficiencias, regirá en cuanto a lo improbado el del año anterior.


Los órganos, las unidades ejecutoras, los fondos, los programas y las cuentas que administren recursos de manera independiente, igualmente deberán cumplir con lo dispuesto por este artículo. La Contraloría General de la República determinará, mediante resolución razonada para estos casos, los presupuestos que por su monto se excluyan de este trámite.


La Contraloría General de la República fiscalizará que los presupuestos sean formulados y presentados para cada ejercicio, de conformidad con las disposiciones legales y técnicas.


Si la Contraloría atrasa la tramitación y aprobación de un presupuesto, continuará rigiendo el anterior hasta que la Contraloría se pronuncie.(…)”.


En cuanto a las Municipalidades dispone el Código Municipal:


“Artículo 98. - Si el presupuesto ordinario no fuere presentado oportunamente a la Contraloría General de la República, el presupuesto del año anterior regirá para el próximo período, excepto los egresos que, por su carácter, solo tengan eficacia en el año referido. En todo caso, deberán determinarse las responsabilidades administrativas, civiles y penales que puedan resultar de tal omisión. Para solventar esta situación, el Concejo deberá conocer y aprobar los presupuestos extraordinarios procedentes”.


La improbación del presupuesto por parte de la Contraloría o la falta de presentación en tiempo del proyecto de presupuesto no paraliza la actuación municipal o de la institución autónoma, ya que si esas circunstancias ocurren, rige el presupuesto del año inmediato anterior; pero además si la improbación es parcial regirá en cuanto a lo improbado el presupuesto del año anterior y esto hasta que no se corrijan los defectos que llevaron a la improbación.


            Disposiciones que revelan una posición del legislador y de nuestro ordenamiento, en cuanto se decanta por prorrogar los efectos del presupuesto del año en curso. Presupuesto que comprende no solo el presupuesto original sino sus distintas modificaciones.


            En favor de aplicar dicha solución en caso de una improbación de la Ley de Presupuesto cabría argumentar la coherencia y unidad de solución: la falta de ley de presupuesto ordinario se solucionaría de la misma forma que la falta de presupuesto en el resto del sector público. Además, regiría –ciertamente por medio de prórroga- una ley y sus reformas (presupuesto definitivo) que fueron debidamente aprobadas por la Asamblea y por ende, el estado de ingresos y gastos ya fue objeto de la valoración legislativa. En fin, la circunstancia misma de que esa Ley se convierta en el umbral para determinar el monto de crecimiento del gasto para el presupuesto del ejercicio económico siguiente. Así, las Directrices Generales de Política Presupuestaria para las Entidades Públicas, Ministerios y demás Órganos, según corresponde, cubiertos por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria para el año 2015, Decreto Ejecutivo N. 38279 de 7 de marzo de 2014, disponen: 


“Artículo 2º-El gasto presupuestario de las entidades públicas y demás órganos para el año 2015 podrá incrementarse hasta un máximo de 4% con respecto al gasto presupuestario máximo autorizado para el 2014, del cual se deducirán los gastos no recurrentes que se le hayan sumado hasta el 30 de abril del 2014, según el artículo 5º del Decreto Ejecutivo Nº 37595-H, publicado en el Alcance Digital Nº 54 a La Gaceta Nº 57 de 21 de marzo de 2013. 


Para el caso de los Ministerios el gasto presupuestario para el año 2015 podrá incrementarse hasta un máximo de 4% con respecto a las sumas autorizadas en la Ley Nº 9193, Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2014, del cual se deducirán los gastos no recurrentes. Este porcentaje no incluye los recursos derivados de obligaciones constitucionales y legales, y otras prioridades gubernamentales definidas por el Poder Ejecutivo. 


Los montos del gasto presupuestario máximo resultantes, serán comunicados por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP) a más tardar el 30 de abril de 2014 (…)”. 


            En caso de prórroga de la vigencia se deja sin efecto el principio de anualidad del presupuesto. Un principio que puede ser descartado cuando están de por medio fines que se consideran como más relevantes (Sala Constitucional, resolución N. 2547-2001 de 14:41 hrs. de 3 de abril de 2001, reafirmada en la  8471-2003 de 14:38 hrs. de 13 de agosto de 2013). Y cabría cuestionarse qué puede ser más relevante que el funcionamiento mismo del Estado, el cual requiere necesariamente de un presupuesto para actuar. Simplemente, la parálisis del Estado impediría la consecución de los fines que justifican su existencia.


            A nivel práctico se podría argumentar que los gastos autorizados para el año en curso podrían no ser los requeridos en el año siguiente. Además, la circunstancia de que al menos hasta que la Asamblea apruebe un nuevo presupuesto no se ampliaría el límite de gasto, con independencia de las necesidades que hubiere que enfrentar. Por lo cual cabría recordar la frase del constituyente Facio al manifestar que la prórroga del presupuesto vigente “no le servirá para realizar sus labores del año siguiente con la amplitud y las condiciones requeridas por las nuevas circunstancias”, loc. cit. folio 438. Falta de funcionamiento óptimo que tendría que ser resuelto mediante un nuevo presupuesto.


 


 


CONCLUSIÓN:


 


            Con base en lo expuesto es opinión no vinculante de la Procuraduría General de la República, que:


1-.Para la Asamblea Legislativa existe una obligación constitucional de aprobar el proyecto de Ley de Presupuesto Ordinario a más tardar el 30 de noviembre, sin posibilidad alguna de improbarlo. Imperiosidad del mandato constitucional que se une a la imposibilidad del Poder Ejecutivo de vetar el proyecto de Ley que aprueba el Presupuesto Ordinario de la República.


2-. Se sigue de lo expuesto que una votación negativa al proyecto de Presupuesto, que impediría su aprobación, produciría una violación de la Constitución, con posibilidad real de parálisis del Estado.


3-. Si bien la Asamblea Nacional Constituyente discutió posibles respuestas ante una falta de aprobación del presupuesto, decidió no regular el tema.


4-. Consecuentemente, la Constitución no previó ninguna solución para una eventual falta de aprobación de la Ley de Presupuesto.


5-. Dada esa decisión constitucional de no regular, cualquier solución que se adopte encontraría su fundamento en el principio de necesidad. La continuidad del funcionamiento del Estado es requisito indispensable para su supervivencia y de la sociedad.


6-. Entre las soluciones posibles ante la crisis que se presentaría por la falta de aprobación del presupuesto se encuentra el considerar como Ley el texto aprobado en Primer Debate, o bien, permitir que continúe rigiendo el presupuesto actualmente vigente.


         


Atentamente,


 


Dra. Magda Inés Rojas Chaves               


PROCURADORA GENERAL ADJUNTA


MIRCH/gap