5 de noviembre de 2014

C-381-2014

Señor

Luis Gerardo Castañeda Díaz

Alcalde

Municipalidad de Liberia

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio ALDE-LC-2164-2013, de 5 de diciembre de 2013, mediante el cual consulta a este órgano superior consultivo lo siguiente:

1.      ¿Debe ser tomado en cuenta para el cálculo de aguinaldo, vacaciones, salario escolar o cualquier otra prestación laboral, el subsidio por incapacidad que cancela nuestra institución al personal que se incapacita?

2.      ¿Se le deben aplicar las cargas sociales a ese subsidio patronal por incapacidad cancelado por la institución, lo cual en este momento muestra (sic) instrucción no aplica rebajo alguno?

3.      ¿Sería procedente eliminar la práctica de pagar a los funcionarios municipales incapacitados aguinaldo sobre los subsidios recibidos por incapacidad, siendo que, en nuestra institución  por así indicarlo la Convención Colectiva, se cancela el 100% de agüinado (sic) aún si la persona ha permanecido incapacitada?

            En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio PSJ-604-2011, de fecha 9 de diciembre de 2011, según el cual, la Convención Colectiva no puede ir en contra de disposiciones establecidas en leyes ordinarias –Ley Pago de Aguinaldo a Servidores de Instituciones Autónomas (Nº 1981 de 9 de noviembre de 1955)-.

            Cabe advertir que por oficios ALDE-LC-1155-2014, de 1 de setiembre de 2014, ALDE-LC-0584-2014, de 13 de mayo de 2014, ALDE-LC-1389-2014, de 15 de setiembre de 2014, se ha reiterado la presente consulta, pero se delimita su objeto sobre el problema del cálculo de aguinaldo frente a la antinomia normativa de la cláusula 5), inciso o) de la Convención Colectiva de Trabajo de la Unión de Trabajadores Municipales de la Provincia de Guanacaste (ULTRAMUG), aplicable a la Municipalidad de Liberia, con lo previsto en los artículos 1 y 2 de la Ley No. 1981, denominada Ley de Pago de Aguinaldo a servidores de Instituciones Autónomas, que conforme a su artículo 1 se aplica a las corporaciones municipales.

I.- Delimitación del objeto de la consulta y alcances de nuestro pronunciamiento.

Tal y como advertimos en el dictamen C-154-2012 de 21 de junio de 2012, ante una consulta similar a la presente, el ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante. Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinado tema a conocimiento de este órgano asesor.

Ahora bien, analizado con detenimiento el objeto de su gestión, podría afirmarse que un doble orden de situaciones convergen en el presente caso para impedir, en principio, que ejerzamos nuestra función consultiva vinculante respecto de las preguntas formuladas en su consulta: Por un lado, si bien en apariencia su gestión ha sido planteada en términos generales y abstractos, no podemos desconocer, por su directa alusión, la existencia de asuntos concretos en los que el punto consultado está pendiente de resolución en sede administrativa. Por otro lado, se nos está pidiendo una valoración concreta sobre actuaciones concretas y potenciales de la Administración activa en casos específicos.

Interesa indicar entonces, en primer lugar, que conforme a nuestra jurisprudencia administrativa hemos reiterado que no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94 de 15 de diciembre de 1994, C-188-2002 de 23 de julio de 2002, C-147-94 de 26 de mayo de 2003, OJ-085-2003 de 6 de junio de 2003, C-317-2004 de 2 de noviembre de 2004, C-307-2009 de 2 de noviembre de 2009, C-177-2010 de 17 de agosto de 2010 y C-207-2010 de 11 de octubre de 2010).

Debe comprender la administración activa consultante que, por un lado, como la negociación colectiva comporta la autorregulación de las condiciones o relaciones de empleo por el acuerdo de las partes –representantes de la Administración y del personal-, en virtud de su autonomía colectiva, pues tiene por finalidad evidente el permitir la determinación bilateral de las condiciones de trabajo que habrán de aplicarse a todos los trabajadores de determinada unidad productiva, a través de una nueva fuente formal de derecho (dictámenes C-257-2005, OJ-029-2005, C-058-2006 y C-413-2007, entre otros), y por el otro, considerando además, que a diferencia de otros entes descentralizados que únicamente tienen autonomía administrativa, pues en materia de gobierno están sujetas inexorablemente a la Ley (art. 188 constitucional), las municipalidades gozan además de autonomía política o de gobierno plena, que le permite excluir cualquier interferencia que sea incompatible con sus potestades - lo cual conlleva para el Concejo municipal el poder de decidir y definir libremente políticas, programas de acción, metas, medios normativos, administrativos y presupuestarios  indispensables para el ejercicio de sus competencias y la satisfacción del interés público local-, podemos concluir que en el presente caso es clara y ostensible la presencia de un interés corporativo de esa entidad territorial en el asunto en cuestión, lo cual comporta por sí la necesaria, obligada y exclusiva intervención de las respectivas autoridades municipales -de gobierno y administración (Artículos 168 y ss. de la Constitución Política, 1, 2, 3, 4.f) y 13. e) y m) del Código Municipal) para negociar y decidir los asuntos que les competen.

Así las cosas, dada nuestra naturaleza de órgano asesor-consultivo, en el presente caso no es posible atender la gestión formulada, y por ende, ejercer la función consultiva que se solicita, ya que por el efecto vinculante de nuestros dictámenes, estaríamos sustituyendo indebidamente a la Administración activa en la toma de decisiones muy particulares. En efecto, el ente corporativo territorial consultante quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre lo consultado no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo; lo cual, más que desnaturalizar la distribución de competencias en nuestro régimen administrativo, implicaría tanto un desapoderamiento ilegítimo, como una violación flagrante y grosera, de la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida.

En segundo término, en lo concerniente a la valoración de actuaciones –actuales o potenciales-, cabe advertir que esta particular forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico ha sido considerada improcedente, y así lo hemos expresado en reiteradas ocasiones, pues no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos –actuales o potenciales- vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).

No obstante, aun cuando la presente gestión pudiera resultar por lo expuesto, en principio, inadmisible, considerando que la consulta ha sido planteada en términos generales y abstractos por la Administración consultante y tomando en cuenta, especialmente, el indudable interés de su promotor en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer las dudas que formula, actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, procederemos a emitir “en abstracto” nuestro criterio al respecto; esto con base en lineamientos jurídico-doctrinales emanados de nuestra jurisprudencia administrativa sobre las materias atinentes y con base en los cuales esa corporación municipal podrá determinar bajo su entera responsabilidad el criterio aplicable para resolver el conflicto normativo, con el objeto de encontrarle una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.

II.- Consideraciones generales sobre lo consultado.

            En el presente caso es evidente que no existe correspondencia o compatibilidad entre la regulación dada por la Convención Colectiva al aguinaldo y lo previsto por la Ley 1981 de 9 de noviembre de 1955, denominada Ley de Pago de Aguinaldo a Servidores de Instituciones Autónomas, y que resulta aplicable a las corporaciones municipales.

            La controversia surge a raíz de que la cláusula 5, inciso o) de la convención incluye para el cálculo del aguinaldo, el subsidio patronal complementario que se paga durante la incapacidad -que por definición (tesis de principio) no tiene naturaleza salarial-, a fin de que los trabajadores que estuvieron incapacitados reciban el aguinaldo completo; mientras que la citada Ley 1981 incluye para dicho cálculo únicamente los salarios ordinarios y extraordinarios; excluyéndose “a contrario sensu”, las retribuciones “no salariales” para el cálculo el sueldo adicional o décimo tercer mes (dictamen C-010-2005 de 14 de enero de 2005).

            Cabe indicar desde ya, que la presente consulta nos adentra en al menos dos temas  sumamente complejos y vastos, como lo son, en primer término, la naturaleza salarial o no del subsidio adicional o complementario que pagan ciertas administraciones públicas a sus trabajadores y que les permite recibir durante el tiempo que se prolongue su incapacidad, un monto igual a la totalidad de su salario. Y en segundo lugar, lo es la antinomia normativa y los diversos criterios hermenéuticos aplicables a fin de solucionar el conflicto de normas laborales; tópicos que no pretendemos agotar, ni mucho menos hacer un análisis exhaustivo o particular de los mismos, que de por sí desbordaría sobradamente los alcances del presente dictamen. Por ello, nos referiremos  sólo en punto a aquellos aspectos que consideramos relevantes y necesarios de comentar de cada uno, según el contenido de la consulta.

            Por consiguiente, debemos centrar nuestro análisis, en primer término, en las consideraciones generales que hemos vertido en nuestra doctrina administrativa acerca de la naturaleza salarial o no del subsidio adicional o complementario por incapacidad que pagan algunas instituciones públicas, y con base en lo cual esa corporación territorial podrá valorar las cláusulas específicas de su convención colectiva y adoptar una solución a las interrogantes planteadas en esta consulta.

A)    Naturaleza no salarial del subsidio adicional o complementario por incapacidad.

Ha sido criterio reiterado de nuestra jurisprudencia administrativa que los subsidios que paga la Caja Costarricense del Seguro Social, así  como los subsidios adicionales o complementarios que las Administraciones Públicas, como entidad patronal, pagan al servidor incapacitado, no son salarios, sino subsidios; esto es así,  porque en definitiva, como la enfermedad del servidor suspende temporalmente la relación de empleo o de trabajo, lo que se devenga durante ese lapso constituye en definitiva un subsidio patronal adicional o complementario a las prestaciones económicas que como mínimo legal establecen tanto el artículo 79 del Código de Trabajo, como el Reglamento al Seguro de Salud que administra la Caja. (Véanse entre otros muchos, los dictámenes C-008-2000 de 25 de enero del 2000, C-378-2005 de 7 de noviembre del 2005, C-027-2007 de 05 de febrero del 2007, C-112-2007 de 11 de abril del 2007, C-322-2008 de 16 de setiembre del 2008, C-060-2009 de 25 de febrero de 2009, C-017-2011 de 24 de enero de 2011, C-118-2011 de 31 de mayo de 2011 y C-018-2012 de 20 de enero de 2012. Así como las resoluciones Nºs 2010-000622 de las 09:15 hrs. del 30 de abril de 2010 y en sentido similar la Nº 476-2004 op. cit, así como la Nº 2000-00945 de las 10:20 hrs. del 13 de noviembre de 2000, todas de la Sala Segunda y la resolución  Nº 2011011178 de las 13:00 hrs. del 19 de agosto de 2011, de la Sala Constitucional, que alude a la Nº 2008-014146 de las 09:16 hrs. del 24 de setiembre de 2008, de esa misma Sala).

            Salvo el caso de la licencia por maternidad (art. 95 del Código de Trabajo), por así disponerlo, de manera expresa, una norma de rango legal, al igual que ocurre en el caso del Magisterio Nacional (art. 174 inciso c) del Estatuto de Servicio Civil) -esto último aludido en el dictamen C-347-2001 de 13 de diciembre de 2001-, como regla de aplicación general, de ningún modo, lo pagado en aquellos términos puede llegar a constituir salario, porque durante la incapacidad hay por antonomasia suspensión de la relación de empleo; lo cual tiene como efecto económico inevitable que no se pague salario; entendiendo salario como la retribución económica por el servicio efectivamente prestado (arts. 162 y 167 del Código de Trabajo) (dictamen C-018-2012 op. cit.).

            Así que conforme a lo establecido en nuestra abundante jurisprudencia administrativa y judicial, debemos reiterar que al  constituir subsidio y no salario, dichos subsidios complementarios no deben gravarse con cargas sociales ni renta (dictámenes C-008-2000 op. cit., C-213-2000 de 7 de setiembre de 2000, C-347-2001 de 13 de diciembre del 2001, C-046-2002 de 18 de febrero de 2002, C-282-2003 de 19 de setiembre de 2003, C-385-2004 de 23 de diciembre de 2004, C-378-2005, C-027-2007, C-112-2007, C-322-2008, C-017-2011, C-118-2011 y C-018-2012 op. cit.),  no pueden tomarse en cuenta para el cálculo del aguinaldo (dictámenes C-394-84 de 17 de diciembre de 1984, C-038-87 de 12 de febrero de 1987,  C-071-91 de 8 de mayo de 1991 y C-008-2000 de 25 de enero de 2000, C-347-2001 op. cit., C-385-2004 op. cit., C-010-2005 de 14 de enero del 2005, C-378-2005 op. cit., C-346-2006 de 28 de agosto del 2006, OJ-066-2006 de 11 de mayo de 2006, C-118-2011 y C-018-2012 op. cit.), salario escolar (dictámenes C-347-2001 op. cit. C-193-2002 de 5 de agosto de 2002, C-385-2004,  C-010-2005, C-164-2006, OJ-066-2006, C-346-2006, C-118-2011 y C-018-2012  op. cit.) y no deben incidir en el cálculo de extremos laborales como prestaciones legales y vacaciones (Dictámenes C-347-2001, 193-2002 op. cit. y C-229-2002 de 5 de setiembre de 2002, C-118-2011 y C-018-2012  op. cit.).

Tal y como lo advertimos en el dictamen C-154-2012 op. cit, aun cuando la regla en nuestro medio ha sido que los subsidios complementarios patronales por incapacidad no son salario, deberá el órgano consultante valorar, por su propia cuenta, si como excepción a dicha regla, en su convención colectiva se le atribuye o no a aquel subsidio carácter salarial. Y en todo caso, deberá considerar que mientras la convención colectiva, en cuanto a ese punto, se mantenga vigente, el empleador debe cumplir con dicha cláusula convencional, pues aunque se discrepe acerca de su legalidad, ello no autoriza, de ningún modo, a desaplicarla unilateralmente mientras se mantenga vigente.

B)    Concurrencia de normas laborales de distinto grado.

            Interesa ahora centrar nuestra atención en las posibles interrelaciones que normativamente pueden establecerse entre la Ley y el convenio colectivo.

            A partir del dictamen C-176-2012 de 9 de julio de 2012, aludimos que desde un punto de vista funcional, existen diversas y complejas técnicas de articulación normativa del ordenamiento jurídico laboral, que implican distintos grados de imperatividad de las normas que regulan ciertas y determinadas condiciones de trabajo; lo cual determinará en última instancia la aplicación prevalente de una norma por sobre otra.

Al respecto, en aquel dictamen señalamos:

“Así que con independencia de su posición jerárquica, se puede afirmar que las normas tienen distinta imperatividad y así la doctrina distingue tres tipos de normas o grados de rigor normativo, a saber: las normas imperativas o categóricas o de imperatividad absoluta o de derecho necesario absoluto; las normas de imperatividad relativa o limitadamente categóricas o de derecho necesario relativo; y las normas dispositivas o discrecionales o supletorias.

Al respecto, los autores españoles Manuel Carlos Palomeque López y Manuel Álvarez De La Rosa, señalan en su obra Derecho del Trabajo, lo siguiente:

(…) Dentro de esas prescripciones legales, aparecen normas imperativas que exhiben una voluntad del legislador de no admitir otra regulación de una materia determinada que la contenida en la ley aplicable. Este tipo de normas suelen llamarse de derecho necesario absoluto y son aquellas que no admiten el juego de la autonomía de la voluntad (ni individual ni colectiva). Este tipo de normas suponen una indisponibilidad que impide a los sujetos desvincularse de la norma. Se concreta en lo que se denomina orden público laboral, que hace referencia a principio general de ordenación del trabajo por cuenta ajena y a elementos esenciales para conocer qué Derecho del Trabajo regula la realidad social. Sin ánimo de ser exhaustivo, esta características de derecho necesario absoluto (ius cogens en la terminología clásica) la tienen las normas procesales; las de elección de los órganos de representación del personal; las que delimitan el ámbito de aplicación de las normas laborales; las que configuran los derechos y deberes básicos; (…) las reglas sobre el trabajo de menores y las de la mayoría de edad para trabajar; las que versan sobre la estructura esencial de los contratos temporales y formativos; las que versan sobre la no discriminación ni para el empleo ni una vez empleados (…); la que establece la nulidad de pactos sobre cargas fiscales y de Seguridad Social, etc. En suma, pertenecen a esta categoría, además de las normas que caracterizan al propio Derecho del Trabajo, aquellas otras situadas en el orden constitucional y referidas a la dignidad de la persona y a sus derechos fundamentales y libertades básicas.

Determinar las normas laborales imperativas y las de orden público (o en una terminología de síntesis, del orden público laboral) es relativamente sencillo porque aparecen dotadas de la imperatividad de la Constitución o regulando materias fuera de la capacidad contractual de las partes o determinadas por ser normas prohibitivas, sancionando su incumplimiento con la nulidad.

(…) Finalmente, hay normas legales que, en el ordenamiento laboral, no tienen carácter de mínimos, sino que regulan dispositivamente (ius dispositivum) una materia, un determinado aspecto de las condiciones de trabajo. Esto es, el legislador expresa un criterio regulador a falta de pactos, pero no limita el alcance de estos (…)” (págs. 297 y 298).

Las normas de imperatividad relativa, por su parte, sólo consagran un principio o criterio mínimo, y por ello, toleran avances a favor del trabajador que permitan la realización más plena del objetivo perseguido por la propia norma. También denominadas “normas mínimas”, en cuya aplicación de la norma ha de respetarse tanto el mínimo prescrito como la mejora introducida por otra norma. La técnica de aplicación de la norma es aquí sencilla: si se respeta o mejora la norma mínima (la Ley) se aplica la fuente de las obligaciones de inferior rango (el convenio colectivo por ejemplo), caso contrario, si se empeora o no se respeta, la sanción es la nulidad del convenio colectivo o la ineficacia de la correspondiente cláusula contractual. (Manuel Carlos Palomeque y Manuel Álvarez De La Rosa. Derecho del Trabajo. Pág. 386. Madrid. España)”.

            Como puede inferirse de lo trascrito, la Ley, que es jerárquicamente superior, se autoconfigura de determinadas maneras con respecto al convenio colectivo; es la Ley la que conforme a su contenido normativo, impone el tipo de relación que va a tener con respecto al convenio colectivo:

a)      Se habla de criterios de relación compartida de suplementariedad o principio de norma mínima, cuando la norma estatal fija un mínimo que el convenio debe respetar o en su caso mejorar en beneficio de los trabajadores. En estos casos la norma estatal se autoconfigura como norma de derecho necesario (imperativo) relativo, pues la Ley establece sólo algunos aspectos parciales y/o básicos de la materia, sobre los cuales el convenio puede entrar a regular.

b)      Se habla de criterios de relación exclusiva, de exclusión o de subordinación cuando la norma estatal se autoconfigura, por su contenido, como norma de derecho necesario absoluto, al regular de forma cerrada determinada materia frente a la cual el convenio no puede regularla de otra manera, inadmitiéndose entonces frente a ellas el juego de la autonomía de la voluntad, sea individual o colectiva.

            Así que en los casos articulados sobre la base de relaciones de exclusión o de subordinación, frente a normas estatales autoconfiguradas como derecho necesario absoluto, la preeminencia de la Ley es innegable, de manera que los convenios colectivos han de respetar ineludiblemente aquél límite legal, según las condiciones establecidas por la propia Ley. Esto es así, porque indiscutiblemente la Ley ocupa en la jerarquía normativa una superior posición a la del convenio colectivo, razón por la cual éste debe respetar y someterse a lo dispuesto con carácter necesario e inmodificable  o de orden público y social por aquélla, y más genéricamente a lo establecido en las normas de mayor rango jerárquico y no al contrario. De manera que entre la Ley y el convenio colectivo debe existir una estricta relación de jerarquía.

            Por lo expuesto, según aludimos en el dictamen C-176-2012 op. cit., en tesis de principio, no puede existir conflicto normativo entre una norma estatal y un convenio colectivo, pues según se afirma unánimemente en doctrina, los convenios deben respetar y están subordinados a la Constitución, las leyes y a los reglamentos. Los convenios sólo pueden interaccionar para suplementar lo legislado (desarrollo del derecho necesario relativo) para complementarlo (margen de colaboración internormativa) o para suplir la falta o el carácter dispositivo de la regulación -principio de intangibilidad de la regla imperativa, jerárquicamente superior-. Pero nunca para sustituir la regulación normativa, cuando la ley, por su contenido, declare inmodificable sus preceptos.

            Es por ello que en nuestro medio se ha afirmado, por ejemplo, que las disposiciones normativas de las convenciones colectivas de trabajo, deben ajustarse a las normas legales laborales existentes, las que pueden superar cuando se trata de conceder beneficios a los trabajadores, siempre y cuando no se afecten o deroguen disposiciones de carácter imperativo y en el tanto no entren en contradicción con normas de rango constitucional; con lo que se quiere decir que las convenciones colectivas de trabajo, quedan sujetas y limitadas por normas de orden público (Entre otras muchas, la resolución Nº 2007-018485 de las 18:02 hrs. del 19 de diciembre de 2007, Sala Constitucional) y su fuerza de ley le está conferida en el tanto se haya acordado de forma válida con arreglo al ordenamiento jurídico (entre otras, las resoluciones Nºs 2010-000783 de las 15:21 hrs. del 3 de junio de 2010, 2011-000566 de las 09:35 hrs. del 20 de julio de 2011, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, así como, entre los más recientes,  el dictamen C-097-2014 de 21 de marzo de 2014).

            Ahora bien, analizando el contenido de la Ley 1981 de 9 de noviembre de 1955, denominada Ley de Pago de Aguinaldo a Servidores de Instituciones Autónomas, y que resulta aplicable a las corporaciones municipales, estimamos que sus disposiciones se configuran como normas de derecho necesario absoluto, al regular de forma cerrada determinada materia frente a la cual el convenio no puede regularla de otra manera, inadmitiéndose entonces frente a ellas el juego de la autonomía de la voluntad, sea individual o colectiva.

            Véase que incluso en nuestro medio se ha permitido únicamente una regulación distinta a la contenida en aquella Ley, mediante otra norma de igual rango legal, cual es el caso del ordinal 37 inciso h), párrafo tercero del Estatuto de Servicio Civil, que encuentra su desarrollo por medio del artículo 49 del Estatuto de Servicio Civil; lo cual, a nuestro modesto entender, rebela la existencia de un ámbito incuestionable de reserva legal en la materia y frente al cual la convención colectiva no puede irrumpir. Véase que la doctrina moderna sobre la materia señala que “Los convenios colectivos están obligados a respetar no solo las disposiciones legales de derecho necesario, sino también el mandato de reserva de Ley (…)” (Sáez Lara, Carmen. “El Control de Legalidad del Convenio Colectivo”, Universidad de Córdoba, pág. 373)[1].

            Pero aun con la innegable preminencia de la Ley, en cuanto a la solución del conflicto normativo evidenciado en esta consulta, entre la Ley y la convención colectiva, no podemos ignorar el “cuerpo” de contrato, de pacto, de transacción, del convenio como principal instrumento de regulación de las relaciones laborales -como fuente objetiva de derecho con carácter de ley profesional-, debe partirse de una premisa fundamental, cual es: que mientras la convención colectiva se mantenga vigente, el empleador debe cumplir con dichas cláusulas convencionales, pues aunque se discrepe acerca de su legalidad, ello no autoriza, de ningún modo, a desaplicarlas mientras se mantengan vigentes –intangibilidad o inderogabilidad de los convenios colectivos de trabajo-.

            Recuérdese que las normas de una convención colectiva, mientras ésta no haya sido denunciada y esté en situación de prórroga (arts. 58 inciso e) y 64 del Código de Trabajo), tienen fuerza de ley y son, por ende, de acatamiento obligatorio para las partes que las suscriban (arts. 62 constitucional, 54 y 55 del Código de Trabajo , 14 y 15 del Decreto Ejecutivo Nº 29576-MTSS de 31 de mayo de 2001, denominado Reglamento para la negociación de convenciones colectivas en el Sector Público ), pudiendo exigirse judicialmente su cumplimiento; o, en su caso, el pago de las indemnizaciones de daños y perjuicios por su incumplimiento, tanto a favor de los trabajadores afectados como de las organizaciones sindicales perjudicadas, según se trate (art. 15 del citado decreto ejecutivo Nº 29576-MTSS ).

            Este ha sido un criterio reiterado por la Procuraduría General, en el entendido de que las convenciones colectivas deben ser aplicadas hasta tanto no sean anuladas –por el Tribunal Constitucional o la jurisdicción ordinaria-, reformadas o denunciadas por las partes, conforme a los procedimientos previstos por el ordenamiento jurídico, a efecto de anular o de corregir el vicio de inconstitucionalidad o de legalidad que adolezcan; toda vez que, por su naturaleza y fuerza vinculante, no puede desconocerse su obligada eficacia (dictámenes C-260-2002 del 4 de octubre del 2002, C-262-2005 de 20 de julio de 2005, C-407-2005 del 28 de noviembre del 2005, C-332-2006 de 23 de agosto de 2006, C-172-2007 de 31 de mayo de 2007, C-131-2008 de 23 de abril de 2008, C-211-2010 de 15 de octubre de 2010, C-170-2011 de 15 de julio de 2011, C-097-2014 op.cit. y C-323-2014 de 8 de octubre de 2014). Criterio que también ha sido compartido por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia (resolución Nº 2008-000781 de las 09:30 hrs. del 12 de setiembre de 2008).

            Será entonces, con base en los diversos criterios hermenéuticos expuestos que esa corporación municipal determine las alternativas viables para solucionar el conflicto normativo subyacente, ya sea corregir por renegociación aquella cláusula convencional o incoar ante los tribunales ordinarios un control judicial de legalidad para anularla (art. 16 del citado Decreto Ejecutivo Nº 29576-MTSS), pues hasta entonces no podría desaplicarla.

CONCLUSIÓN:

En el entendido de que a cada tipo de conflicto normativo corresponde una forma de solución específica, le corresponderá entonces, según lo expuesto y bajo su entera responsabilidad, a las autoridades competentes de esa municipalidad, conforme a la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida, determinar en cada caso el criterio aplicable para resolver el conflicto normativo, con el objeto de encontrarle una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/vhv