19 de noviembre del 2014

C-407-2014

 

Señor

Martín Alcides Monestel Contreras

Primer Secretario

Directorio Asamblea Legislativa

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al Oficio número PS-DL-102-06-2013, de fecha 05 de junio del 2013, reasignado a mí despacho el 11 de setiembre del 2014, en el cual nos consulta sobre el pago de jornada extraordinaria. Específicamente se solicita nuestro criterio en torno a lo siguiente:

 

 

“1. Es procedente el pago de tiempo extraordinario para funcionarios asistenciales del cuerpo colegiado que ocupan puestos de confianza y que desempeñan labores administrativas… ¿es procedente el pago de tiempo extraordinario de personal administrativo destacado en el Directorio Legislativo?

 

2. Es procedente utilizar la excepción establecida en el artículo 14 del “Reglamento para  el trámite, el pago y la compensación de horas extra en la Asamblea Legislativa”, a efectos de que se pueda facultar el pago de tiempo extraordinario para los funcionarios que ocupan puestos ya sea de confianza o administrativos destacados en el Directorio Legislativo

 

3. ¿Está por encima el principio de legalidad sobre el principio de primacía de la realidad?

 

4.-… ¿rigen las normas del derecho laboral o tiene primacía la reglamentación interna?

 

5. ¿Procede el tiempo compensatorio para el personal asistencial del Directorio Legislativo? 

 

 

I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES

 

Importante acotar que, conjuntamente, con el escrito mediante el cual se remite el cuestionamiento a resolver, se adjunta el oficio número CON-008-2013 de fecha 06 de febrero del 2013, el cual, en relación con el tema que nos ocupa, concluyó:  

 

 

“…con fundamento en el artículo 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, artículo 11 del Reglamento Autónomo de la Asamblea Legislativa, y el párrafo in fine del Reglamento para  el trámite, el pago y la compensación de horas extra en la Asamblea Legislativa, si procedería por parte del Directorio Legislativo tomar las medidas para ejecutar el pago de tiempo extraordinario para el personal de confianza que laboren en el Directorio, siempre y cuando los argumentos esgrimidos por el órgano colegiado, obedezcan a criterios de necesidad y oportunidad debidamente justificados por los integrantes de dicho órgano para el debido cumplimiento de sus funciones...”                          

 

 

II.- SOBRE LOS SERVIDORES DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Y EL RÉGIMEN DE EMPLEO QUE LOS TUTELA

 

Tomando en consideración que lo consultado se circunscribe a la posibilidad de cancelar tiempo extraordinario a  funcionarios tanto de confianza, cuanto regulares,  de la Asamblea Legislativa conviene, como punto de partida, realizar un breve análisis del marco jurídico que regula la relación de empleo en la que estos se encuentran inmersos.

 

Con tal finalidad, se impone señalar que de conformidad con el cardinal 2 de la Ley número 4556, denominada Ley de Personal de la Asamblea Legislativa, está última es conformada por dos tipos de servidores, los regulares y los denominados de confianza.

 

Así, el ordinal dicho, dispone:   

 

“Para los efectos de esta ley, se considerarán servidores de la Asamblea Legislativa todos los empleados a su servicio nombrados por acuerdo formal del Directorio publicado en el Diario Oficial; se clasificarán en regulares y de confianza. Los empleados de confianza se regirán por lo dispuesto en el Capítulo XV de la presenta ley.”

 

De la norma transcrita se sigue, sin mayor dificultad que, los funcionarios dichos, tienen en común el nombramiento realizado por el Directorio de la Asamblea Legislativa y publicado en el Diario Oficial La Gaceta, empero, los regímenes que los regulan difieren en cuanto a la designación y remoción.  

 

Tenemos, entonces que, según lo dispuesto en el artículo 8 del cuerpo de normas supra citado, los servidores regulares del Primer Poder de la República, están subsumidos en el régimen estatutario del Servicio Civil. Nótese que este, señala:   

 

“Artículo 8º.- Corresponderá a la Dirección General, el reclutamiento y selección de personal de la Asamblea Legislativa, con base en los procedimientos estatutarios y reglamentarios del Régimen de Servicio Civil.”

  

A partir de lo expuesto, no cabe duda que, los funcionarios  en  análisis gozan de estabilidad en sus puestos y deben cumplir con la idoneidad comprobada que establecen los ordinales 191 y 192 de la Constitución Política.

 

Tocante al punto en análisis, este órgano técnico asesor, ha sostenido:

 

“…El Régimen de Servicio Civil es un sistema jurídico-administrativo, que busca garantizar la eficiencia de la Administración Pública.

 

Encuentra su fundamento jurídico en la Constitución Política en los artículos 191 y 192. Señalan las normas en comentario, lo siguiente:

 

Artículo 191.-“Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración”.

 

Artículo 192.-“Con las excepciones   que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos”.

 

Sobre este punto la jurisprudencia de la Sala Constitucional, ha señalado:

 

“(…) Los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro de sector público como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente.  Dicho régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos (…)  Las relaciones laborales existentes entre el Estado y sus servidores deben concebirse como un todo, regulado por principios, disposiciones y políticas generales, sin distinción, salvo las excepciones expresamente contempladas por la ley, respecto de los centros funcionales de los que dependan aquellos servidores”.

 

De lo anterior derivamos que entre el Estado y sus servidores públicos existe una relación especial de empleo público, que encuentra su fundamento jurídico en la Constitución Política, llamada comúnmente “relación estatuaria”, que se rige por el Derecho Público. (Resolución N° 1696-92. SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las quince horas treinta minutos horas del veintitrés de agosto de mil novecientos noventa y dos)

 

En concordancia con las normas anteriores, los artículos 1 y 2  del Estatuto de Servicio Civil, señala que “el Estatuto y sus reglamentos  regularán las relaciones entre el Poder Ejecutivo y sus servidores”…

 

Si bien en principio se podría pensar que todos los servidores públicos deben estar cubiertos por el Estatuto del Servicio Civil, del artículo 192 constitucional se desprende la posibilidad de que ciertos funcionarios sean excluidos del Régimen de Servicio Civil, sea a través de una norma legal o de la propia Constitución Política…”[1]   

 

Ahora bien, respecto de aquellos que ocupan plazas de confianza, cabe mencionar que, se ubican dentro de las excepciones dispuestas por la norma constitucional, ya que, se encuentran excluidos de la regulación estatutaria.

 

En la especie, la Ley 4556 destina un capítulo completo para la tutela de los funcionarios recién citados, puntualmente, los cardinales 44 al 54, en estos se establecen, las reglas que les resultan aplicables, señalando como tales a la secretaria personal del Presidente de la Asamblea y los que prestan servicios a las fracciones políticas.

 

Indican, además, que el nombramiento de aquellos recae en el Directorio de la Asamblea Legislativa, sin embargo, este lo realizara a solicitud del Presidente de esta última o de su homónimo de fracción, dependiendo del puesto a designar.  

 

Así, los ordinales subsiguientes determinan las obligaciones, remoción, pago y posibilidades de ingreso como servidores regulares de los sujetos que nos ocupan. Deviniendo relevante, únicamente, determinar que, su nombramiento y libre remoción no implica que escapen de cumplir los requerimientos exigidos para el puesto a desempeñar.    

 

Referente al tópico en estudio, esta Procuraduría ha dicho:

 

“…En primer término debemos partir de la base que las personas nombradas en las distintas fracciones políticas del Poder Legislativo, ocupan cargos de los comúnmente denominados “de confianza”; determinados así por la misma Ley de Personal de la Asamblea Legislativa No. 4556 del 29 de abril de 1970, normativa que en su artículo 2º, hace la distinción entre los distintos tipos de funcionarios que laboran en esa institución, sea, por un lado los servidores regulares y por otro, los de confianza; particularmente los numerales 44 y 45 de la ley de referencia, con relación a éstos últimos…

 

Como vemos, la citada Ley de Personal de la Asamblea Legislativa establece la existencia de dos tipos de funcionarios de confianza dentro de esa institución, por un lado el Secretario Particular del Presidente de ese Poder de la República y los Asesores de las diferentes fracciones políticas nombrados por el Directorio, a solicitud del Jefe de la respectiva fracción.

 

En relación con este último tipo de funcionarios, en anteriores ocasiones, ya esta Procuraduría General de la República, ha tenido oportunidad de referirse,  así en la Opinión Jurídica No. OJ-002-1998 del dieciséis de enero de mil novecientos noventa y ocho, en lo que nos interesa, se indicó:

 

“(…) De previo a referirnos propiamente al punto consultado, conviene hacer una breve referencia a la figura del servidor de confianza. En tesis de principio, son aquellos que han sido nombrados libremente por parte del funcionario que hace la escogencia. Para su nombramiento no se siguen las reglas ni los procedimientos ordinarios de idoneidad, sea que se realizan independientemente de los atributos personales que puedan hacer idónea a una persona para el ejercicio del cargo que desempeña.

El origen de este tipo de cargos en el sector público obedece a razones de afinidad personal o política entre el servidor y su superior jerárquico (aspectos puramente subjetivos), o bien derivan de aspectos objetivos que procuren una adecuada prestación del servicio en ciertos casos muy particulares. Es claro, sin embargo, que la figura del servidor de confianza es excepcional.

 

Refiriéndose a la relación de confianza, la Sala Constitucional ha indicado que la misma:

 

"... puede fundamentarse, según los requerimientos del cargo, en aspectos puramente subjetivos, de orden personal; pero también puede derivar de aspectos objetivos nacidos de una comunidad ideológica (política en el buen sentido del término), necesaria para el buen manejo de la cosa pública conforme a los planes y programas. Los casos de excepción, está claro, han de ser muy calificados, con las especiales características señaladas que justifiquen un trato desigual. Así ha de ser pues, por la vía de excepción injustificada, el legislador podría hacer nugatoria la disposición constitucional que tiende a la estabilidad laboral del empleado público, y a la racionalidad del reclutamiento como regla general. Pero si el caso tiene alguna característica especial que lo justifique, la excepción será válida" (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto No. 1190-90 de las 14 hrs. del 18 de setiembre de 1990).

 

Vemos, pues, que la figura del servidor de confianza en el sector público es excepcional y debe ser autorizada por el legislador en aquellos casos que así lo justifiquen, tal y como sucede con los asesores de las fracciones políticas. (…)”.

 

De lo anteriormente transcrito, es claro que los funcionarios de fracciones políticas del Poder Legislativo, al ocupar cargos de confianza dentro del aparato estatal, están fuera del Régimen del Servicio Civil, por ende, excluidos de la aplicación de regulaciones específicas que benefician a la generalidad de servidores amparados a aquel.[2]

 

Consecuentemente con lo expuesto, es claro que, el régimen de empleo que regula las relaciones entre la Asamblea Legislativa y sus funcionarios detenta naturaleza pública y, por ende, se rige por el Derecho que regula esa temática. 

 

 

III.- SOBRE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y SU APLICACIÓN PREVALENTE RESPECTO DE SU HOMÓNIMO DE SUPREMACÍA DE LA REALIDAD

 

Se consulta, entre otros, cuál principio debe aplicarse en el Primer Poder de la República sí el de legalidad o el de supremacía de la realidad. Así, como la normativa que debe acatarse.

 

Sobre el particular, se impone indicar que, como se expuso supra, la relación de empleo que rige a la Asamblea Legislativa es de naturaleza pública  y, por ende, el principio de legalidad priva sobre los establecidos para el derecho laboral, cuya aplicación queda excluida, ya que, el primero se constituye rector en esta materia      –empleo público-.

 

En este sentido, la jurisprudencia patria, ha indicado:

 

“…Esta litis no puede resolverse con base en principios del derecho laboral privado, como lo pretende en su recurso de tercera instancia rogada el actor, porque en relaciones de servicio público como la que nos ocupa el principio que rige es el de legalidad, consagrado en el artículo 11 de la Carta Magna y desarrollado en su homólogo de la Ley General de la Administración Pública. Ese principio no le permite a ninguna entidad del sector público como el instituto demandado, realizar acciones al margen de la ley o que no estén debida y previamente autorizadas por una norma expresa o autoridad competente. Se ha sostenido que en la Administración Pública el principio rector es el de legalidad, consagrado en los citados ordinales de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública, por lo que no cabe aplicar principios laborales como el protector -in dubio pro operario, la condición más beneficiosa y la norma más favorable- propios del derecho laboral privado. En ese sentido el voto n° 2002-561 de esta Sala señaló: “en tesis de principio, entre la Administración Pública (centralizada y descentralizada), y sus trabajadores existe una relación estatutaria o de servicio público y esta relación jurídica tiene características particulares que la diferencian de la relación que existe entre dos personas de derecho privado. Como consecuencia de estas características no es posible aplicarle los principios generales del Derecho de Trabajo Privado, sino los propios de ésta. Así, los principios generales del Derecho del Trabajo privado son desplazados por principios como el de legalidad, regularidad y continuidad del servicio público, etcétera. Esto sucede con el principio de primacía de la realidad, cuando se confronta con el principio de legalidad que determina la actuación de la Administración Pública: La aplicación del principio de legalidad impide la aplicación del principio de primacía de la realidad. Por esta Razón, no es posible, bajo una relación de empleo público, fundamentar la existencia de un derecho sobre un principio que no resulta aplicable al caso concreto…”[3]

 

Por otra parte, respecto de la normativa aplicable, en la temática de empleo que rige a la Asamblea Legislativa y sus servidores, debemos señalar que la naturaleza pública del ligamen dicho, dice de la utilización del ordenamiento jurídico administrativo y por ende, de las normas dictadas específicamente para aquella, las cuales, privan respecto de la emitida en materia laboral privada.

 

Téngase presente que, el artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública, determina la preeminencia y autonomía del bloque legal citado, al apuntar:

“1. El ordenamiento jurídico administrativo es independiente de otros ramos del derecho. Solamente en el caso de que no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita, se aplicará el derecho privado y sus principios.

2. Caso de integración, por laguna del ordenamiento administrativo escrito, se aplicarán, por su orden, la jurisprudencia, los principios generales del derecho público, la costumbre y el derecho privado y sus principios.”

En igual sentido, al desarrollar la temática en estudio, la jurisprudencia administrativa, indicó:

 

“…Así las cosas, y como ya se esbozaba en el pronunciamiento transcrito líneas atrás, en el caso del derecho administrativo, la Ley General de la Administración Pública -que es de carácter principista por naturaleza- en su ya mencionado artículo 9° establece la autonomía y autointegración del derecho administrativo, de ahí que la solución normativa a las diferentes situaciones debe regirse primariamente por esta normativa, y solo de modo excepcional, en caso de que no exista norma aplicable, podría recurrirse a normas de alguna otra rama del derecho. Sobre este punto, el ya citado dictamen C-007-2011, también refiere lo siguiente:

 

“III.- Autointegración del Derecho Administrativo en ausencia de disposición legal especial que regule la materia.

 

En nuestro criterio, por aplicación del principio de autointegración normativa del Derecho Administrativo (art. 9º de la LGAP), en ausencia de disposición especial que regule la materia, el plazo de prescripción de aquella potestad pública legalmente delegada en la corporación profesional es cuatrienal; es decir, el establecido por el citado artículo 198 LGAP, puesto que es la única norma escrita de Derecho Administrativo que establece un plazo de prescripción para reclamar responsabilidad a los agentes públicos.

 

Recuérdese que por la autonomía, independencia y autointegración del Derecho Administrativo respecto de otras ramas del derecho, el derecho privado solo puede ser aplicado in extremis o como última ratio, ante la ausencia total de normas escritas o no escritas en el ordenamiento jurídico administrativo…”  [4]

 

Consecuentemente, con lo expuesto, se reitera que, tiene preponderancia la normativa interna del Primer Poder de la República, respecto de la laboral privada, la cual, únicamente, será aplicable ante la ausencia absoluta de norma pública respecto del tópico a tratar.

 

En este  sentido, el ordinal 56 de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa, determina:

 

“Los casos no previstos en esta ley o en el Reglamento Interior de Trabajo, se resolverán de acuerdo con el Estatuto de Servicio Civil, sus reglamentos o leyes supletorias o conexas, o de acuerdo con el Código de Trabajo y la Ley de Seguro Social.”

 

 

IV.-  SOBRE EL PAGO DE HORAS EXTRA A LOS FUNCIONARIOS DESTACADOS EN EL DIRECTORIO LEGISLATIVO Y LA FACTIBILIDAD DE COMPENSAR ESE LAPSO TEMPORAL

 

La disyuntiva formulada, busca dilucidar la factibilidad jurídica de cancelar jornada extraordinaria a los servidores regulares y de confianza que se desempeñan en el Directorio Legislativo.

 

Así, en aras de evacuar lo consultado de la mejor manera, se impone desarrollar brevemente el instituto jurídico denominado jornada extraordinaria, señalando que esta encuentra tutela en el cardinal 58 de la Carta Magna, el cual, en lo conducente dispone:

 

“…El trabajo en horas extraordinarias deberá ser remunerado con un cincuenta por ciento más de los sueldos o salarios estipulados. Sin embargo, estas disposiciones no se aplicarán en los casos de excepción muy calificados, que determine la ley”…”

 

Tocante a su concepción, doctrinariamente, se ha entendido como “… calificativo que se aplica a cada una de las horas que un individuo asalariado trabaja más allá de lo que le corresponde, según su jornada laboral o según la jornada máxima legal. Generalmente se imponen restricciones a la realización de prestaciones en estas condiciones, y se asigna con mayor pago, a las horas extras…” [5]

Por su parte, en nuestro ordenamiento jurídico, el instituto legal en estudio, se define en el artículo 139 del Código de Trabajo, el cual a la letra reza:  

“El trabajo efectivo que se ejecute fuera de los límites anteriormente fijados, o que exceda de la jornada inferior a éstos que contractualmente se pacte, constituye jornada extraordinaria y deberá ser remunerada con un cincuenta por ciento más de los salarios mínimos, o de los salarios superiores a éstos que se hubieren estipulado.

No se considerarán horas extraordinarias las que el trabajador ocupe en subsanar los errores imputables sólo a él, cometidos durante la jornada ordinaria.

El trabajo que fuera de la jornada ordinaria y durante las horas diurnas ejecuten voluntariamente los trabajadores en las explotaciones agrícolas o ganaderas, tampoco ameritará remuneración extraordinaria”. 

A partir de lo expuesto, deviene palmario que, la jornada extraordinaria se corresponde al desempeño efectivo de labores con posterioridad a la finalización de su homónima ordinaria,  cuya remuneración asciende a un cincuenta por ciento más de lo que se percibe ordinariamente por concepto de salario. Lo anterior claro está, calculado de conformidad con las horas que se desempeñen en esa condición.

 

Debiendo considerarse, además que, el carácter extraordinario que se le atribuye, a la jornada que nos ocupa, dice de su excepcionalidad y, por ende, de la imposibilidad de ejercerla de forma continua o permanente, ya que, por imperio normativo debe responder a circunstancias que no puedan satisfacerse en el tiempo ordinario y que resulten de inevitable realización para el cumplimiento del fin público que deba cumplir la institución que las otorga.

 

En este sentido, la jurisprudencia administrativa, ha establecido:

“…es claro que la jornada extraordinaria corresponde al tiempo laborado fuera de los límites establecidos dentro de la jornada ordinaria de trabajo, caso en el cual, el trabajador tiene derecho al pago de un cincuenta por ciento adicional respecto del sueldo o salario pactados; es decir, al pago de horas extra. 

Es menester, incorporar las consideraciones jurídicas emitidas mediante dictamen C-072-2011 del 29 de marzo del 2011, en el cual la Procuraduría General de La República, dijo:

 

 

“III.- CONCEPTO DE LA JORNADA EXTRAORDINARIA A LA LUZ DE NUESTRO ORDENAMIENTO JURÍDICO:

Ha sido vasta la jurisprudencia de este Órgano Consultor  al señalar que, al tenor de los artículos 58 constitucional, 136 y 139 del Código de Trabajo,  la jornada extraordinaria de trabajo es de carácter excepcional y temporal, en virtud de las tareas especiales e imprevistas que se pueden suscitar ya sea  en la Administración Pública o en la privada, las cuales resultan ser también de naturaleza ocasional. Así, mediante el Dictamen No. C-047 de 20 de febrero del 2003, ha explicado ampliamente:

“… téngase presente que el reconocimiento de las denominadas "horas extra", nace cuando se supera la jornada laboral ordinaria y se trabaja en jornada extraordinaria. A este efecto, consideramos conveniente examinar lo establecido por nuestro Ordenamiento Jurídico en relación con la jornada laboral que se encuentra instaurada en nuestro medio. Establece el artículo 58 de nuestra Constitución Política, los períodos de tiempo máximo que deben comprender la jornada laboral ordinaria, tanto diurna como nocturna, así como el reconocimiento salarial que tiene que hacerse en el caso de la jornada extraordinaria…”

…Con respecto a la jornada extraordinaria, se denota que el legislador reconoce el carácter excepcional de este tipo de jornada, precisamente porque tal y como lo ha señalado la doctrina, ésta se presenta en casos de trabajos eminentemente ocasionales y discontinuos, que no pueden ser ejecutados durante la jornada ordinaria por el personal correspondiente, pues se entiende que las funciones habituales de la empresa respectiva, deben realizarse en el transcurso de la jornada ordinaria de labores...

Como puede verse, y en lo que aquí interesa, la jornada de trabajo de manera extraordinaria  procede únicamente cuando median razones de orden excepcional y temporal, que amerite la ocupación de cierto trabajador o trabajadores, a fin de cumplirse con tareas de ese orden excepcional y ocasional;  es decir, esa labor extra no puede convertirse en habitual y permanente, tal que desnaturalice su razón de ser en nuestro ordenamiento jurídico con la consecuente contravención de la limitación de la jornada ordinaria de trabajo, y evidentemente, en perjuicio de la salud del trabajador en todas sus facetas…

…Pese a ello, la misma normativa citada supra, prevé excepciones a la regla, en tanto se autoriza laborar fuera de las jornadas comunes, al presentarse situaciones en una institución o empresa que verdaderamente califican como excepcionales, específicas e imperiosas, las cuales no hay otra alternativa que atenderlas transitoriamente y de manera extraordinaria, sin que ello signifique convertirlas en labores habituales y permanentes”…

En ese mismo sentido, la Sala Constitucional ha dicho:

“La realidad es que en diversos centros de trabajo existe la mala práctica de abusar de la jornada extraordinaria como simple medio para procurar un complemento salarial. Es claro que esta actitud desnaturaliza los propósitos del instituto, y -lo que es más delicado- constituye una seria amenaza para la salud de los trabajadores y su integración familiar. Pero no obstante encontrarnos ya ante transgresiones suficientemente graves por sí mismas, es incuestionable que el problema se ve magnificado cuando -además- se involucra el uso (más bien, abuso) de los fondos públicos. Desde esta óptica, no estima la Sala que medie vicio alguno de inconstitucionalidad en los esfuerzos que, dentro del marco constitucional y legal, realicen las autoridades para racionalizar -que no eliminar- el pago de horas extras en la Administración Pública. De lo que se trata es de procurar la más correcta gestión de un recurso escaso, donde "correcta" necesariamente implica autorizar el ejercicio y pago de las jornadas extra justificables, y denegar las injustificables.” (Resolución N° 835 de las 17:33 horas del 10 de febrero de 1995). [6] (el énfasis nos pertenece)

 De la cita realizada se sigue que las principales características de la jornada extraordinaria, se insiste, constituyen su  carácter excepcional y temporal. De allí lo propio de su discontinuidad, es decir, su prestación únicamente en circunstancias ineludibles e imprevisibles de manera que no pudieron preverse dentro de las labores ordinarias.

 

Atendiendo a lo expuesto y concretamente dentro de lo consultado, se impone señalar que el numeral 6 inciso g) del Reglamento para el Trámite, el Pago y la Compensación de Horas Extra en la Asamblea Legislativa, apunta:

 

“Prohibiciones. En cuanto al trámite y pago de horas extra en la Asamblea Legislativa, se establecen las siguientes prohibiciones:

 

(…)

d)  Se prohíbe el pago de tiempo extraordinario, al personal administrativo que esté prestado a fracción política o viceversa. De esta disposición se exceptúa al personal destacado en la Presidencia de la Asamblea Legislativa…”

 

De la norma citada, se desprende sin mayor dificultad que, en lo tocante a los servidores regulares, prestados a fracción, solo procede remuneración por concepto de horas extra a los que se desempeñan en Presidencia.

 

Respecto a los funcionarios de confianza, el cardinal 14 del cuerpo de normas citado, dispone:

 

“Jefaturas y subjefaturas de unidad, o departamento, jefaturas de área y puestos de confianza. No procede el pago de tiempo extraordinario a quienes ocupen puestos de jefaturas y subjefaturas de unidad o departamento, jefaturas de área o puestos de confianza; tampoco a quienes ocupen puestos excluidos de la limitación de la jornada de trabajo de conformidad con el artículo 143 del Código de Trabajo, salvo las excepciones que determine el Directorio Legislativo.

 

Del canon transcrito, deviene palmaria la imposibilidad normativa de cancelar jornada extraordinaria a los funcionarios de confianza, exceptuando de tal restricción aquellos que determine el Directorio legislativo.

 

Empero, pese a que la normativa concede al Directorio la factibilidad citada, debe indicarse que de conformidad con el artículo 143 del Código de trabajo, la jornada ordinaria de los servidores de confianza es hasta de 12 horas diarias, plazo que se corresponde con el máximo permitido por el ordenamiento jurídico para desempeñar labores -canon 140 del Código de Trabajo-.

 

En consonancia con lo dicho y atendiendo a lo dispuesto en el numeral citado, se sigue sin mayor dificultad que, como ya se dijo, está vedado de forma absoluta para el patrono imponerle al funcionario que labore más allá del límite establecido por el canon supra citado.

 

Así, deviene palmario, entonces, que la autorización mencionada en el artículo 14 del Reglamento citado resultaría improcedente, ya que, propugnaría por ampliar el tiempo laboral, más allá del permitido por la norma de rango legal.

 

En esta línea se ha decantado, la jurisprudencia administrativa, al señalar:

 

“…El Código de Trabajo (aplicable supletoriamente a las relaciones de empleo público en ausencia de normas especiales en el ordenamiento jurídico administrativo) dispone, en su artículo 143, que están excluidos de la limitación de la jornada de trabajo quienes ocupen puestos de confianza; no obstante, agrega que esas personas no estarán obligadas a permanecer más de doce horas diarias en su trabajo. 

 

Partiendo de esa disposición, nuestros Tribunales  han afirmado, con acierto, que la jornada máxima de trabajo que puede exigírsele a los servidores de confianza es de 12 horas diarias.  Así, la Sala Segunda de la Corte, en su sentencia n.º 2002-442 de las 9:10 del 6 de setiembre del 2002, resolvió lo siguiente: 

 

“IV.-(…) El artículo 143 del Código de Trabajo, excluye de la limitación máxima de la jornada ordinaria de trabajo, establecida en el artículo 136 (ocho horas en el día, seis en la noche y cuarenta y ocho horas por semana) entre otros, a los gerentes, administradores, apoderados y todos aquellos empleados que trabajan sin fiscalización superior o que ocupen puestos de confianza.  Sin embargo, en ningún momento estarán obligados a permanecer más de doce horas diarias en su trabajo.  Esto está establecido así como regla general y permite, en esos casos de excepción, fijar la jornada hasta en doce horas diarias; pero ello no necesariamente debe ser así, pues queda permitido por la misma disposición establecer en un determinado caso una jornada inferior a esas doce horas. Lógicamente, la jornada que se fije en un caso concreto, igual o inferior a las doce horas, ha de tenerse como la ordinaria que el trabajador debe cumplir sin derecho a exigir el pago de tiempo extraordinario laborado.” 

 

Es claro entonces que la jornada ordinaria de un servidor de confianza no debe ser mayor de 12 horas diarias…” 

 

En todo caso, interesa determinar qué sucede si el período de servicios supera esa jornada.  Al respecto, cabe indicar, en primer término, que una jornada superior a las 12 horas -sea que se trate de servidores regulares o de confianza- debe considerarse prohibida.  Ello porque el artículo 140 del Código de Trabajo dispone que la jornada ordinaria sumada a la extraordinaria no puede superar ese lapso, salvo que haya ocurrido un siniestro, o que por alguna circunstancia exista un riesgo inminente para las personas o para los bienes del patrono…” [7]

 

Por último, respecto a la viabilidad legal de compensar el tiempo extraordinario,  debemos indicar que, pese a la autorización normativa que se otorga al Primer Poder de la República para compensar la jornada extraordinaria -artículo 16 del Reglamento para el Trámite, el Pago y la Compensación de Horas Extra en la Asamblea Legislativa-,  se impone señalar que en la actualidad se ha variado el criterio que avalaba tal conducta y se ha establecido la imposibilidad normativa de tal compensación, por cuanto, contraría el artículo 58 de la Constitución Política, determinando que la jornada extraordinaria, una vez laborada, debe ser cancelada en efectivo.

 

Sobre el particular, la jurisprudencia administrativa, ha reseñado lo siguiente:

 

“…Por último, interesa referirnos a la figura de descansos compensatorios que se alude en el Reglamento para la Autorización, Reconocimiento y Compensación del tiempo Extraordinario de la Dirección General de Migración y Extranjería, como una de las formas de compensar las horas extras laboradas fuera de la jornada ordinaria.

 

Si bien en algunos precedentes nuestros [2] y de la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Servicio Civil [3], se admitieron los descansos compensatorios –tiempo libre remunerado- como una alternativa jurídicamente válida y excepcional de compensar las horas extras laboradas fuera de la jornada ordinaria con días de descanso remunerados, lo cierto es que en la actualidad, desde una posición en extremo dogmática, tradicional, y prevalentemente ius-privatista, se ha considerado que la compensación de horas extra con días de descanso no es permitida en nuestro sistema jurídico, dado que lo que procede en caso de que se labore tiempo extraordinario, es su remuneración con un recargo del cincuenta por ciento, según se extrae de los artículos 58 de la Constitución Política y 139 del Código de Trabajo [5]. ([2] Dictámenes C-133-91, C-142-99, C-142-2005 y C-260-2005, [3]Oficios AJ-437-2000, AJ-558-2001, AJ-131-2002 y AJ-628-2005, [5]Resolución Nº 2001-00193 de las 10:20 horas del 28 de marzo de 2001, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia; sentencia en la que se alude como precedente la resolución Nº 363, de las 11:00 horas, del 10 de abril de 1999, de esa misma Sala. En igual sentido pueden verse las sentencias  2008-000339 de las 11:00 hrs. del 18 de abril de 2008, 409-2009 de las 10:10 horas del 15 de mayo de 2009 y 125-2013 de las 9:45 horas del 1° de febrero de 2013; jurisprudencia que, como norma no escrita (arts. 9 del Código Civil, 7 LGAP y 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial), sustenta el criterio sostenido al respecto por la Contraloría General de la República, sobre la improcedencia de compensar labores durante la jornada extraordinaria con tiempo libre (Oficio Nº 6182 –FOE-GU-408 de 28 de mayo de 2002). Así como nuestros pronunciamientos OJ-206-2003 y OJ-010-2009, y nuestro dictamen C-272-2009…” [8]

 

Aunado a lo anterior, cabe mencionar que actualmente, en legajo número N° 13-13955-0007-CO, se tramita ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Acción de Inconstitucionalidad contra los cardinales 4 y 26 del Reglamento para la Autorización, Reconocimiento y Compensación del tiempo Extraordinario de la Dirección General de Migración y Extranjería, la cual, si bien es cierto refiere a un cuerpo normativo distinto al analizado, lo es también que, tiene relación directa con el tópico que nos ocupa y, por ende, el resultado final  tiene la fuerza de impactar directamente lo consultado.

 

Consecuentemente,  este órgano técnico asesor  se abstiene de verter criterio, hasta tanto, no sea resulta la acción dicha.

 

 

V.- CONCLUSIONES:

 

A.- El régimen de empleo que regula las relaciones entre la Asamblea Legislativa y sus funcionarios detenta naturaleza pública y, por ende, se rige por el Derecho que regula esa temática.

 

B.- La relación de empleo que rige a la Asamblea Legislativa es de naturaleza pública  y, por ende, el principio de legalidad priva sobre los establecidos para el derecho laboral, cuya aplicación queda excluida, ya que, el primero se constituye rector en esa materia –empleo público-.

 

C.- Tiene preponderancia la normativa interna del Primer Poder de la República, respecto de la laboral privada, la cual, únicamente, será aplicable ante la ausencia absoluta de norma pública respecto del tópico a tratar.

 

D.- La jornada extraordinaria se corresponde al desempeño efectivo de labores con posterioridad a la finalización de su homónima ordinaria,  cuya remuneración asciende a un cincuenta por ciento más de lo que se percibe ordinariamente por concepto de salario. Lo anterior claro está, calculado de conformidad con las horas que se desempeñen en esa condición.

 

E.- El carácter extraordinario que se le atribuye, a la jornada que nos ocupa, dice de su excepcionalidad y, por ende, de la imposibilidad de ejercerla de forma continua o permanente, ya que, por imperio normativo debe responder a circunstancias que no puedan satisfacerse en el tiempo ordinario y que resulten de inevitable realización para el cumplimiento del fin público que deba cumplir la institución que las otorga.

 

F.- En lo tocante a los servidores regulares, prestados a fracción, solo procede remuneración por concepto de horas extra a los que se desempeñan en Presidencia.

 

G.- Pese a que la normativa concede al Directorio la factibilidad citada, debe indicarse que de conformidad con el artículo 143 del Código de trabajo, la jornada ordinaria de los servidores de confianza es hasta de 12 horas diarias, plazo que se corresponde con el máximo permitido por el ordenamiento jurídico para desempeñar labores -canon 140 del Código de Trabajo-.

 

Así, deviene palmario, entonces, que la autorización mencionada en el artículo 14 del Reglamento para el Trámite, el Pago y la Compensación de Horas Extra en la Asamblea Legislativa resultaría cuestionable, ya que, propugnaría por ampliar el tiempo laboral, más allá del permitido por la norma de rango legal.

 

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,

                                                                                 

 

 

 

 

Laura Araya Rojas

Procuradora

Área Derecho Público

LAR/jlh