08 de diciembre de 2014

OJ-176-2014

 

Señor

Javier Francisco Cambronero Arguedas

Presidente

Comisión Permanente Especial de Ciencia, Tecnología

y Educación 

Asamblea Legislativa

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General nos referimos a la solicitud de criterio sobre el proyecto denominado “Reforma a la Ley N° 5361, Ley de Fortalecimiento de la Educación en Ingeniería Topográfica, y sus reformas”, expediente N° 18.630.

 

 

I.-        CONSIDERACIONES PREVIAS.

 

Previo a referirnos al proyecto que se nos consulta, debemos indicar el alcance de este pronunciamiento, ya que según la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no es posible emitir dictámenes con carácter vinculante cuando lo que se consulta es un proyecto de ley.

 

El artículo 4 de nuestra Ley Orgánica le otorga a la Procuraduría una competencia asesora en relación con los órganos de la Administración Pública, quienes, “por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría”; criterios que resultan vinculantes para las dependencias administrativas consultantes, según lo señalado en el artículo 2 de dicho cuerpo legal.

 

La jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, reconoce la posibilidad de que la Asamblea Legislativa pueda consultar aspectos relacionados con la labor administrativa que desempeña de manera excepcional a su actividad principal, en cuyo caso los dictámenes emitidos serán vinculantes. Sin embargo, tratándose de consultas relacionadas con la labor legislativa que el Órgano desarrolla, nos encontramos imposibilitados de emitir criterios vinculantes, en el tanto dicha competencia, escapa a lo señalado en la normativa que nos rige.

 

No obstante, con un afán de colaboración, se emitirá criterio sobre el proyecto de ley bajo análisis, no sin antes advertir que por lo anteriormente señalado, éste pronunciamiento es una opinión jurídica sin efectos vinculantes.

 

Por otra parte, y en razón de que en la solicitud se nos requirió éste criterio en el plazo de ocho días hábiles a partir del recibido de dicha nota, con fundamento en lo establecido en el artículo 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, no omitimos manifestar que ése numeral se refiere a las consultas que deben ser formuladas obligatoriamente a ciertas instituciones del Estado, por lo que ha sido criterio de esta Procuraduría que no resulta de aplicación en el presente asunto.

 

Aclarado lo anterior, procederemos a analizar el proyecto de ley consultado.

 

 

II.                OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

 

El objetivo del proyecto de ley consultado según se establece en la correspondiente exposición de motivos, es reformular la estructura del denominado Timbre Topográfico,  así como regular la distribución de los ingresos que se generen por concepto del mismo, buscando que estos  se dirijan a fortalecer la educación en ingeniería topográfica.

 

            Para tales efectos se pretende reformar el artículo 5 de la Ley número 5361 denominada  de “Ley Reforma a la Ley Colegio Federado Ingenieros y Arquitectos”,  redefiniéndose la redacción actual y estableciendo la forma en que se aplicará el arancel, la manera en que se fijará el mismo y el destino que se le dará a los recursos obtenidos.

 

            Lo anterior según se indica en la exposición de motivos, tiene además como fin el solventar los vacíos que la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley Presupuestaria número 7097 que regulaba la materia generó, así como las desigualdades, que en su momento esta generó al dirigir los recursos únicamente a la Universidad Nacional, desconociendo que existen otros centros de Educación Superior que brindan la carrera de Ingeniería Topográfica.

 

Debemos advertir, que a la presente opinión jurídica se le dará un enfoque estrictamente jurídico y no de oportunidad y conveniencia, por quedar esta valoración dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.  

 

 

III.             SOBRE LA REFORMA PLANTEADA.

 

Como se indicó, la propuesta consiste en un único artículo a través del cual se  reformula la redacción del artículo 5 de la Ley 5361 a efectos de regular lo concerniente timbre topográfico.

 

En primera instancia debe indicarse que el primer párrafo del artículo 5 propuesto, contiene una imprecisión técnica al establecer que nos encontramos ante un impuesto, siendo que el mismo lo que regula es una contribución parafiscal, conforme pasamos a exponer.

 

Se conoce bajo el término genérico de Tributo a todas las contribuciones que el Estado a través del ejercicio de su poder recaudatorio exige a los administrados, mismas que se distinguen en diferentes categorías. El Código de Normas y Procedimientos Tributarios en su artículo 4 indica que será considerado un impuesto al tributo cuya obligación tiene como hecho generador una situación independiente de toda actividad estatal relativa al contribuyente, bajo esta misma premisa la doctrina ha señalado que  se debe entender por impuesto “las prestaciones de dinero o en especie, exigidas por el Estado en virtud del poder de imperio, a quienes se hallen en las situaciones consideradas por la ley como hechos imponibles. Surgen de estas palabras los siguientes caracteres distintivos: a) una obligación de dar dinero o cosas (prestación), b) emanada del poder de imperio estatal, lo que supone su obligatoriedad y la compulsión para hacer efectivo su cumplimiento, c) establecida por ley, d) aplicable a personas individuales o colectivas, e) que se encuentren en las más variadas situaciones previsibles, como puede ser determinada capacidad económica, realización de ciertos actos, etcétera.”[1].

 

Por su parte,  las contribuciones parafiscales reciben las más variadas designaciones en el derecho positivo, tales como tasa, timbre, contribuciones, aportes, cuotas, cotizaciones, retribuciones, derechos, etc., y si bien son impuestas por el Estado,  los fondos recaudados por su concepto no se incluyen dentro del presupuesto general de la República, deviniendo de ello el término de "parafiscalidad". Sin embargo,  la diferencia se presenta no solamente en cuanto a su pertenencia o no al presupuesto nacional, sino que también presenta otra diferencia sustancial, ya que como lo ha señalado la doctrina, los tributos clasificados como contribuciones parafiscales "no suponen sólo un simple proceso de afectación de ingresos coactivos, sino que difieren de los impuestos en sus circunstancias económicas, porque no se proponen actuar la justicia tributaria y no tienen en cuenta la capacidad de pago del sujeto pasivo ... pues en los tributos fiscales, cuando el sujeto pasivo obtiene una ventaja individualizada paga una tasa, y si es indivisible, paga un impuesto. Entre ambos términos hay una zona difuminada; las ventajas que un grupo social encuadrado en el ámbito de acción de un ente administrativo puede obtener y este tipo de utilidad está compensada en la parafiscalización, contribuyéndose no por la capacidad económica, sino por la pertenencia a un grupo. Con arreglo a estas notas negativas, los tributos parafiscales se pueden caracterizar como tributos extrapresupuestarios, extrafiscales (que no se rigen por las reglas generales de recaudación y empleo de tributos fiscales) y afectados necesariamente a un fin público."[2]

 

De lo anterior se denota que el denominado “Timbre Topográfico” o “Arancel Topográfico para el fortalecimiento de la educación de dicha profesión,  es una contribución parafiscal y no un impuesto, por lo que en relación al párrafo primero se sugiere revisar la redacción dada.

 

Por otra parte se debe hacer mención al inciso c), del artículo en estudio,  en el tanto regula “Los aumentos en los honorarios profesionales o salarios, motivados por el presente artículo, estarán exentos del impuesto sobre la renta”, ya que si bien es cierto, la exoneración solo puede ser creada por ley, también es cierto que la misma no cumple con los requisitos establecidos en el artículo 62 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios a saber:

 

“Artículo 62.-Condiciones y requisitos exigidos.  La ley que contemple exenciones debe especificar las condiciones y los requisitos fijados para otorgarlas, los beneficiarios, las mercancías, los tributos que comprende, si es total o parcial, el plazo de su duración, y si al final o en el transcurso de dicho período se pueden liberar las mercancías o si deben liquidar los impuestos, o bien si se puede autorizar el traspaso a terceros y bajo qué condiciones.

 

Serán nulos los contratos, las resoluciones o los acuerdos emitidos por las instituciones públicas a favor de las personas físicas o jurídicas, que les concedan, beneficios fiscales o exenciones tributarias, sin especificar que estas quedan sujetas a lo dispuesto en el artículo 64 de la presente ley.

 

En todos los casos, las personas físicas o jurídicas que soliciten exenciones deberán estar al día en el pago de los impuestos que administre la Administración Tributaria del Ministerio de Hacienda, como condición para su otorgamiento.

 

(Así adicionado el párrafo anterior por el artículo 1° de la Ley de Fortalecimiento de la Gestión Tributaria, N° 9069 del 10 de setiembre de 2012) 

 

(Así reformado por el artículo 1º de la ley No.7900 de 3 de agosto de 1999)”

 

Adicional a lo anterior, pareciera que el fin que busca el proponente no es crear una exoneración subjetiva, sea que no se pretende exonerar a los ingenieros topógrafos del pago del impuesto sobre la renta, ni tampoco una exoneración objetiva, sea exonerar los honorarios o salarios percibidos en forma general por estos profesionales, sino que se busca que el eventual incremento que se produzca por concepto de honorarios en virtud de la cancelación de la contribución parafiscal,  sea excluido de los ingresos gravados de dichos profesionales, por lo que en una correcta técnica tributaria se debe indicar que  nos encontramos en presencia de un gasto deducible del impuesto sobre la renta y no de una exoneración como se indicó, razón por la cual, se sugiere de igual forma revisar la redacción propuesta para este inciso.

 

Finalmente se hace la observación de que no se indica la forma en que se liquidaran los ingresos que se perciban y el momento y la forma en que serán distribuidos a los diferentes beneficiarios,  situación que deberá de regularse a efectos de no causar problemas en la aplicación de la ley.

 

En relación a los demás incisos no se encuentran problemas de técnica legislativa o posibles roces constitucionales, por lo que con las observaciones realizadas se tiene por contestada la audiencia brindada.

 

 

IV.      CONCLUSIONES

 

Conforme lo expuesto, es criterio de este órgano asesor que, el proyecto de Ley denominado “Reforma de la Ley N° 5361, Ley de Fortalecimiento de la Educación en Ingeniería Topográfica y sus Reformas ”, expediente legislativo 18.630, debe ser revisado por los señores legisladores, por cuanto puede presentar problemas de técnica legislativa; no obstante, su aprobación o no es un asunto de resorte exclusivo de la Asamblea Legislativa.

 

Sin otro particular, atentamente,

 

 

 

Priscilla Piedra Campos                        

Procuradora Adjunta                            

PP/gcc