12 de diciembre de 2014

OJ-180-2014

Licenciado

Víctor Morales Mora

Ministro

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

Estimado señor

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio DMT-1347-2014, del 24 de noviembre de 2014, suscrito por el señor Ministro a.i., Harold Villegas Román, por medio del cual se nos remitió en consulta copia del Protocolo de 2014, relativo al Convenio sobre el Trabajo Forzoso, 1930.  Dicho Convenio es el n.° 29 de la Organización Internacional del Trabajo (en lo sucesivo OIT), el cual fue ratificado por Costa Rica mediante la ley n.° 2561 de 11 de mayo de 1960.

Se nos indica que la finalidad del proceso de consulta es recibir nuestros comentarios sobre la conveniencia de la aprobación del protocolo de cita, a efecto de iniciar el trámite de sumisión de ese instrumento internacional ante las autoridades legislativas, en aras de que procedan a su análisis y consideración.

Antes de referirnos al texto del Protocolo, debemos aclarar que el presente pronunciamiento carece de efectos vinculantes, por lo que debe tenerse como una opinión jurídica.  Ello debido a que nuestro criterio no podría privar sobre el de las autoridades encardas de ponderar la conveniencia de ratificar el instrumento sobre el cual versa este informe.

A.                Consideraciones generales sobre el trabajo forzoso u obligatorio

            De conformidad con el artículo 2 del Convenio n.° 29 de la OIT, el trabajo forzoso u obligatorio es el exigido a un individuo bajo la amenaza de una pena cualquiera y para el cual esa persona no se ha ofrecido voluntariamente.

            Dentro de las excepciones que contempla el Convenio se encuentra el trabajo exigido en virtud de leyes sobre servicio militar obligatorio, que contengan un carácter puramente militar; cualquier trabajo o servicio que forme parte de los deberes cívicos normales de los ciudadanos de un país; cualquier trabajo que se exija a un ciudadano como consecuencia de una sentencia judicial, a condición de que sea vigilado por las autoridades públicas y que dicho individuo no sea puesto a disposición de particulares, compañías, o personas jurídicas de carácter privado; los trabajos que se exijan en virtud de fuerza mayor (guerras, siniestros o amenazas de siniestro como incendios, inundaciones, hambre, temblores, epidemias, invasiones de animales, insectos, etc.); y, en general, todas las circunstancias que pongan en peligro o amenacen la existencia de la población.  También se exceptúan de la prohibición del trabajo forzoso las pequeñas labores comunales que se impongan para beneficio colectivo, a condición de que la misma población, o sus representantes, tengan derecho a pronunciarse sobre la necesidad de los trabajos.

            En los casos de excepción en los cuales está permitido el trabajo forzoso u obligatorio deben cumplirse ciertas condiciones, entre ellas, que quienes estén sometidos a él sean adultos aptos para el trabajo, cuya edad no sea inferior a los 18 años ni superior a los 45 años.  Asimismo, el período máximo durante el cual un individuo puede estar sujeto al trabajo forzoso no puede exceder de sesenta días por cada período de doce meses y debe otorgarse, dentro de ese período, un día de descanso semanal.

            En 1957, como complemento al Convenio n.° 29, la OIT emitió el Convenio 105, Relativo a la Abolición del Trabajo Forzoso.  Dicho Convenio fue ratificado por Costa Rica mediante la ley n.° 2330 de 9 de abril de 1959, y su objetivo es el de prohibir el trabajo forzoso u obligatorio como un medio de coerción o educación política, como castigo por externar determinadas opiniones políticas o por participar en huelgas.  También prohíbe la movilización obligatoria de mano de obra con fines de desarrollo económico, como medida de disciplina en el trabajo, o por discriminación racial, social, nacional o religiosa.

            A pesar de que existe consenso internacional acerca de la necesidad de erradicar el trabajo forzoso u obligatorio, estimaciones recientes de la OIT evidencian que 20.9 millones de personas son víctimas de trabajo forzoso en el mundo.  Del total de víctimas, 18.7 millones (90%) son explotadas en la economía privada por individuos o empresas, y los 2.2 millones restantes (10%) están sujetos a modalidades de trabajo forzoso impuestas por los Estados.  Entre los trabajadores explotados por personas o empresas privadas, 4.5 millones (22%) son víctimas de explotación sexual forzada y 14.2 millones (68%) lo son de explotación laboral forzada.  El trabajo forzoso en la economía privada genera al año ganancias ilegales por ciento cincuenta mil millones de dólares. (Ver al respecto OIT: ILO global estimates of forced labour: results and methodology. Special Action Programme to Combat Forced Labour, Geneva, 2012).

B.                 Características del Protocolo de 2014, relativo al Convenio sobre el Trabajo Forzoso, 1930

El Protocolo de 2014, relativo al Convenio sobre el Trabajo Forzoso, 1930, fue adoptado el 11 de junio de 2014 por la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), con la finalidad de subsanar lagunas en la aplicación del Convenio de 1930 (n.° 29), para actualizar sus disposiciones y para atacar así las formas contemporáneas de abuso en ese campo.

El Protocolo establece la obligación de todo miembro de adoptar medidas eficaces para prevenir y eliminar el trabajo forzoso, de proporcionar a las víctimas protección y acceso a acciones jurídicas y de reparación, así como de sancionar a los autores del trabajo forzoso.  También prevé la necesidad de realizar un plan de acción nacional, en consulta con las organizaciones de patronos y trabajadores, para la adopción de medidas sistemáticas tendientes a la supresión sostenida y efectiva del trabajo forzoso.

Contempla además una serie de medidas específicas que los Estados miembros deben adoptar para prevenir el trabajo forzoso.  Entre esas medidas está la información y la educación destinada, en especial, a las personas particularmente vulnerables y a los empleadores, para que no se involucren en prácticas de ese tipo; el fortalecimiento de los servicios tanto de la inspección de trabajo, como de los responsables de la aplicación de la legislación sobre la materia; la protección de las personas trabajadoras migrantes contra posibles prácticas abusivas y fraudulentas; y el apoyo a los sectores público y privado para que actúen con diligencia en la prevención del trabajo forzoso.

El Protocolo establece también la obligación de adoptar medidas eficaces para identificar, liberar y proteger a las víctimas de trabajo forzoso, y para permitir su recuperación y readaptación.  Asimismo, reitera la obligación de los Estados miembros de velar por que todas las víctimas de trabajo forzoso tengan acceso efectivo a acciones jurídicas y de reparación apropiadas y eficaces; y de adoptar las medidas necesarias para que las autoridades competentes puedan decidir no enjuiciar, ni imponer sanciones a las víctimas de trabajo forzoso por su participación en actividades ilícitas que se han visto obligados a cometer como consecuencia directa de estar sometidos a trabajo forzoso u obligatorio.

Además se prevé en el instrumento en estudio un deber de cooperación entre los Estados miembros para garantizar la prevención y la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio.  Igualmente, establece la necesidad de consultar a las organizaciones de patronos y trabajadores antes de adoptar las medidas para aplicar el Protocolo y suprime varias disposiciones transitorias del Convenio que han perdido vigencia. 

Finalmente, el instrumento establece el trámite para su ratificación, la fecha de su entrada en vigor, el procedimiento para denunciarlo y lo relacionado con el registro de ratificaciones.

C.                Consideraciones específicas sobre el Protocolo de 2014, relativo al Convenio sobre el Trabajo Forzoso, 1930

            A juicio de este órgano asesor, el Protocolo que se nos remite en consulta es congruente con los más altos valores y principios que privan en el ordenamiento jurídico costarricense.

            En nuestro país, la propia Constitución Política sentó las bases para erradicar el trabajo forzoso.  Así, en su artículo 20 dispone que toda persona es libre en la República y que no puede ser esclavo quien se halle bajo la protección de sus leyes.  Por su parte, el artículo 22 del mismo Cuerpo Político establece que todo costarricense puede trasladarse y permanecer en cualquier punto de la República o fuera de ella, siempre que se encuentre libre de responsabilidad.

            En el ámbito penal, el artículo 172 del Código de la materia sanciona con 6 a 10 años de prisión a quien promueva, facilite o favorezca la entrada o salida del país, o el desplazamiento dentro del territorio nacional, de personas de cualquier sexo, para realizar actos de prostitución, o someterlos a explotación, a servidumbre sexual o laboral, a esclavitud o a prácticas análogas, o a trabajos forzados.  Además, esa norma agrava la pena y la establece entre 8 y 16 años de prisión, entre otros supuestos, cuando la víctima sea menor de 18 años, o se encuentre en una situación de vulnerabilidad o discapacidad, cuando la víctima sufra daños graves en su salud, o cuando el hecho sea cometido por un grupo delictivo integrado por dos o más miembros.

            Como complemento de lo anterior, recientemente nuestro país aprobó la ley n.° 9095 de 26 de octubre de 2012, denominada “Ley Contra la Trata de Personas y creación de la Coalición Nacional contra el Tráfico Ilícito de Migrantes y la Trata de Personas (CONATT)”, mediante la cual se pretende combatir integralmente la Trata de Personas y promover las políticas públicas y la normativa necesaria para fortalecer la sanción de ese delito y de sus actividades conexas.  Además, esa ley establece un marco específico de protección y asistencia a las víctimas tanto nacionales como extranjeras, y a sus dependientes. Asimismo, facilita la cooperación nacional e internacional para combatir la Trata de Personas, y establece una serie de estrategias para contar con el financiamiento adecuado para el abordaje integral del problema.

Como se observa, a nivel interno se han ejecutado acciones del tipo que se pretende promover con el Protocolo de 2014, relativo al Convenio sobre el Trabajo Forzoso, 1930.  En todo caso, debe tomarse en cuenta que la ratificación de ese Protocolo supone adquirir algunas obligaciones económicas que deben ser ponderadas por las autoridades nacionales encargadas del tema presupuestario, obligaciones dentro de las cuales se encuentra la de brindar educación e información a las personas consideradas particularmente vulnerables y a los empleadores, a efecto de evitar las prácticas orientadas hacia el trabajo forzoso u obligatorio.

En ese mismo ámbito, destaca la obligación de fortalecer los servicios de inspección del trabajo, así como los de administración de justicia, para perseguir y sancionar las conductas que tiendan hacia el trabajo forzoso.

En el ámbito jurídico, llama la atención el deber que se impone en el Protocolo a los Estados miembros, de “… adoptar, de conformidad con los principios fundamentales de su sistema jurídico, las medidas necesarias para velar por que las autoridades competentes puedan decidir no enjuiciar ni imponer sanciones a las víctimas de trabajo forzoso u obligatorio por su participación en actividades ilícitas que se han visto obligadas a cometer como consecuencia directa de estar sometidas a trabajo forzoso u obligatorio” (Artículo 4).

En principio, podría interpretarse que una obligación de ese tipo sería contraria al ordenamiento jurídico costarricense, pues supondría la posibilidad de dejar sin sanción a personas que han cometido hechos ilícitos; sin embargo, repasando los términos en que está redactado el artículo, es posible apreciar que la obligación se adquiere “de conformidad con los principios fundamentales de su sistema jurídico”, y sería aplicable únicamente en los casos en los cuales las víctimas del trabajo forzoso se hayan “visto obligadas” a incurrir en la actividad ilícita, todo lo cual atenúa los alcances de la obligación.

Ciertamente, para ser congruente con el objetivo de la obligación a la que se hizo referencia en el párrafo anterior, sería conveniente emitir legislación concreta que puntualice las circunstancias específicas bajos las cuales las víctimas de trabajo forzoso no serían procesadas o sancionadas por su participación en actividades ilícitas.

Por lo demás, no se aprecia en el texto del Protocolo disposiciones que merezcan comentarios adicionales.

D.                Conclusión

Partiendo de lo expuesto, considera esta Procuraduría que la eventual ratificación del Protocolo de 2014, relativo al Convenio sobre el Trabajo Forzoso, 1930, no presentaría roce alguno con la normativa interna de nuestro país.  Por el contrario, estimamos que constituye un paso importante para respaldar los esfuerzos que se han venido haciendo para combatir el trabajo forzoso u obligatorio.

Cordialmente;

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

JCMM/Kjm