15 de diciembre del 2014

OJ-181-2014

 

Señores Diputados

Plenario Legislativo

Asamblea Legislativa

 

Estimados señores:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos es grato referirnos al oficio N° CPAS-1057-18.253, suscrito por la señora Ana Lorena Cordero Barboza, entonces Jefa de la Comisión de Asuntos Sociales, en el cual se requiere el criterio de este Órgano Asesor sobre el proyecto de ley denominado “Adición de un párrafo al artículo 231 de la Ley N.° 5395, Ley General de Salud, de 30 de octubre del 1973, y sus reformas”, tramitado bajo el expediente legislativo N° 18.253, y que actualmente se encuentra en el Plenario.

 

            De previo a referirnos sobre el particular, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, justificado por el alto volumen de trabajo que maneja este Despacho.

 

            Como es de su conocimiento, el documento que a continuación se expone constituye una opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que no resulta de acatamiento obligatorio para la Asamblea Legislativa, por no ser Administración Pública.

 

            Asimismo, se aclara que el plazo de ocho días otorgado para evacuar la consulta no resulta vinculante para esta Procuraduría, en razón de no corresponder a ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

 

OBSERVACIONES AL PROYECTO DE LEY

 

El proyecto de ley N° 18.253 pretende adicionar un párrafo al ordinal 231 de la ley N° 5395 “Ley General de Salud”, con el fin de establecer el deber del Ministerio de Salud de regular que los alimentos que se ofrecen dentro de los centros educativos contengan una dieta baja en grasa y azúcar, así como un mayor aporte nutricional, para de esta forma promover la ingesta de alimentos saludables en los estudiantes.

 

Concretamente, el texto propuesto dispone:

 

Artículo 231:

“(…)

El Ministerio de Salud, por medio de la Secretaría de la Política Nacional de Alimentación y Nutrición, velará porque todos los servicios de alimentación que se ofrecen dentro de los centros educativos contengan una dieta baja en grasa y azúcar, así como un mayor aporte nutricional.”

 

El proyecto en cuestión debe ser analizado a la luz del derecho a la salud, el cual ha sido ampliamente abordado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.  Al respecto, y por resultar de interés, se remite al voto N° 2007-1378 de las 18:22 horas del 31 de enero del 2007:

 

“CONCEPTO AMPLIO DE SALUD. La Organización Mundial de la Salud (OMS) en su Constitución -adoptada en Nueva York en 1946-, definió salud como el estado de completo bienestar físico, mental, espiritual, emocional y social, y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades. Sobre el derecho a la salud, en un sentido amplio, es ilustrativo lo dispuesto por este Tribunal en la sentencia Nº 1915-92 de las 14:12 hrs. del 22 de julio de 1992, que en lo que interesa señala lo siguiente:

"(…) el derecho a la salud tiene como propósito fundamental hacer efectivo el derecho a la vida, porque éste no protege únicamente la existencia biológica de la persona, sino también los demás aspectos que de ella se derivan. Se dice con razón, que el ser humano es el único ser de la naturaleza con conducta teleológica, porque vive de acuerdo a sus ideas, fines y aspiraciones espirituales, en esa condición de ser cultural radica la explicación sobre la necesaria protección que, en un mundo civilizado, se le debe otorgar a su derecho a la vida en toda su extensión, en consecuencia a una vida sana. Si dentro de las extensiones que tiene éste derecho está, como se explicó, el derecho a la salud o de atención a la salud ello incluye el deber del Estado de garantizar la prevención y tratamiento de las enfermedades (…)".

Igualmente, categórico es lo dispuesto por esta Sala en la sentencia Nº 2003- 11222 de las 17:48 hrs. del 30 de septiembre del 2003, que señaló lo siguiente:

"(…) VI.-

DERECHO FUNDAMENTAL A LA SALUD. El derecho a la vida reconocido en el numeral 21 de la Constitución es la piedra angular sobre la cual descansan el resto de los derechos fundamentales de los habitantes de la república. De igual forma, en ese ordinal de la carta política encuentra asidero el derecho a la salud, puesto que, la vida resulta inconcebible si no se le garantizan a la persona humana condiciones mínimas para un adecuado y armónico equilibrio psíquico, físico y ambiental (…)”.” (solo el subrayado no es del original).

 

            Asimismo, en el voto N° 2001-9908 de las 17:17 horas del 26 de setiembre del 2001, esa Sala estableció con mayor claridad la obligación del Estado de actuar como guardián de la salud pública:

 

“En nuestro caso particular, la Constitución Política en su artículo 21 establece que la vida humana es inviolable y a partir de ahí se ha derivado el derecho a la salud que tiene todo ciudadano, siendo en definitiva al Estado a quien le corresponde velar por la salud pública impidiendo que se atente contra ella." (Nº 5130-94 de las 17:33 hrs del 7 de setiembre de 1994).

De lo anterior se desprende que el derecho a la vida y a la salud constituyen valores supremos, cuyo guardián debe ser el Estado en razón del precepto constitucional contenido en el artículo 21 de la Constitución Política.” (la negrita no es del original).

 

            De conformidad con lo anterior, es indudable que una alimentación sana y balanceada tiene una relación directa e inmediata con la salud de las personas, pues no solo garantiza que el organismo reciba los nutrientes que necesita, sino que también previene enfermedades asociadas a los malos hábitos alimentarios.

 

En el caso específico de los estudiantes, debe tomarse en consideración que éstos destinan un periodo relativamente extenso en los centros educativos, por lo que es conveniente que la alimentación a la que ahí tienen acceso (por ejemplo, comedores estudiantiles y sodas) sea saludable.  En ese sentido, ciertamente debe tener el Estado injerencia en la alimentación allí disponible, pues caso contrario, no habría restricción en cuanto al acceso a alimentos o productos altos en azúcar, grasas, sal u otros que eventualmente son susceptibles de ocasionar padecimientos de salud. 

 

            La Organización Mundial de la Salud ha señalado la trascendencia de que los Estados fomenten en los centros educativos una alimentación sana y la actividad física con la finalidad de proteger la salud de los alumnos.  Así, en la “Estrategia Mundial de la Organización Mundial de la Salud sobre Régimen Alimentario, Actividad Física y Salud”, aprobada en la 57ª Asamblea Mundial de la Salud (mayo del 2004), en lo que interesa, señaló:

 

“Las políticas y los programas escolares deben apoyar la alimentación sana y la actividad física. En todos los países la escuela influye en la vida de la mayor parte de los niños. Para proteger su salud debe suministrar información sanitaria, mejorar la educación básica en materia de salud y promover una alimentación sana, así como la actividad física y otros comportamientos saludables. Se alienta a las escuelas a que impartan educación física todos los días, para lo cual deben tener las instalaciones y el equipo adecuados. Se alienta a los gobiernos a que adopten políticas que favorezcan una alimentación saludable en las escuelas y limiten la disponibilidad de productos con alto contenido de sal, azúcar y grasas. Junto con los padres y otras autoridades responsables, las escuelas deben estudiar la posibilidad de firmar contratos con productores locales para los almuerzos escolares a fin de crear un mercado local de alimentos saludables.” (la negrita y el subrayado no son del original).

 

            Ahora, si bien nuestro país tradicionalmente no había ejercido un control estricto sobre el contenido nutricional de la alimentación disponible en los centros educativos, debe aclararse que por medio del decreto ejecutivo N° 36910 “Reglamento para el funcionamiento y administración del servicio de soda en los centros educativos públicos”, vigente a partir del curso lectivo del año 2012, el Ministerio de Educación dispuso reglas claras en cuanto a la alimentación que puede servirse en los centros educativos públicos.

 

            De esta forma, actualmente únicamente es posible vender alimentos que propicien una alimentación saludable de acuerdo con lo establecido en las Guías Alimentarias de Costa Rica, y debe existir una oferta diaria de frutas y vegetales frescos como componente básico de la dieta alimenticia que se ofrezca a la comunidad educativa (artículo 13). 

 

Asimismo, el decreto de cita estableció los criterios para preparar los alimentos (artículo 14), y reguló los pre-envasados que se puede ofrecer (artículo 15), lo anterior en los siguientes términos:

 

Artículo 14: “Preparación de alimentos. Para la preparación de alimentos en los servicios de soda o expendios de alimentos de centros educativos públicos, se debe utilizar los siguientes criterios:

a) Para las bebidas preparadas en las sodas se puede utilizar azúcar o edulcorante. Como máximo, se puede utilizar dos cucharaditas (10 gramos) de azúcar o su equivalente en edulcorante por cada 250 ml de refresco o batido.

b) Se prohíbe la cocción de alimentos con fritura profunda o por inmersión ("deep fried").

c) Si se desea agregar aceite, mayonesa, queso crema, natilla o salsas como aderezos de los alimentos, debe utilizarse como máximo dos cucharaditas (10 gramos) por porción servida.

d) Si se desea agregar margarina o mantequilla, se podrá utilizar una cucharadita (5 gramos) por porción servida.

e) Para la cocción de alimentos debe usarse únicamente aceites libres de ácidos grasos trans.

f) Las grasas de untar o aderezos deben ser libres de ácidos grasos trans. 

g) Los embutidos utilizados en las preparaciones deben ser "light". Se consideran "light" aquellos que tienen máximo 25 gramos de grasa por cada 100 gramos de producto.

h) Los panes a utilizar para la preparación de emparedados o bocadillos deberán cumplir el requisito de no contener más de 10 gramos de grasa total, 5 gramos de grasa saturada, más de 20 gramos de azúcar o su equivalente en edulcorante, más de 500 miligramos de sodio o más de 400 kilocalorías (1675 kilojulios), por cada 100 gramos de pan.” (la negrita es del original).

           

Artículo 15: “Venta de alimentos pre-envasados. En los servicios de soda o expendios de alimentos de las instituciones educativas públicas no podrán ofrecerse los siguientes tipos de productos alimenticios:

a) Bebidas pre-envasadas y bocadillos en cuya lista de ingredientes del etiquetado general se indique como primer ingrediente: azúcar o azúcares (sirope, tapa de dulce, jarabe de maíz, etc.) o grasa (aceite, manteca vegetal o de cerdo).

b) Bebidas y otros alimentos preparados con pulpas azucaradas y concentrados artificiales, que contengan más de 15 gramos de azúcar o su equivalente en otro edulcorante por cada 250 ml.

c) Bebidas carbonatadas, incluso las "light" o "dietéticas".

d) Bebidas energéticas (tal y como se definen en el Decreto Ejecutivo N° 36134-S Reglamento RTCR 436:2009 Suplementos a la Dieta, Requisitos de Registro Sanitario, Importación, Desalmacenaje, Etiquetado y Verificación del 10 de mayo del 2010 y sus reformas).

e) Alimentos preparados con manteca, aceites o margarinas parcialmente hidrogenadas en cuya etiqueta no se indique que estén libres de ácidos grasos trans.

f) Producto alimenticio pre-envasado que no cuente con etiqueta que indique el contenido nutricional.

g) Producto alimenticio pre-envasado (no bebida) que, con base en lo declarado en la etiqueta, se pueda calcular que una porción de 100 gramos de ese producto contiene más de 12 gramos de grasa total, 6 gramos de grasa saturada, más de 20 gramos de azúcar o su equivalente en edulcorante, más de 400 miligramos de sodio, o más de 400 kilocalorías (1675 kilojulios).

h) Bebida pre-envasada no láctea que con base en lo declarado en la etiqueta, se pueda calcular que una porción de 100 mililitros de esa bebida contiene más de 2 gramos de grasa total, más de 1 gramo de grasa saturada, más de 6 gramos de azúcar o su equivalente en edulcorante, más de 50 miligramos de sodio o más de 60 kilocalorías (251 kilojulios).

i) Bebida pre-envasada láctea (incluyendo leche, leche con sabores y yogurt) que, con base en lo declarado en la etiqueta, se pueda calcular que una porción de 100 mililitros de esa bebida contiene más de 2 gramos de grasa total, más de 1.3 gramos de grasa saturada, más de 6 gramos de azúcar o su equivalente en edulcorante, 70 miligramos de sodio o más de 70 kilocalorías (293 kilojulios).

j) Se excluyen de esta regulación las bebidas 100% naturales sin azúcares ni edulcorantes agregados.” (la negrita es del original).

 

            El control de las sodas, según lo establece el decreto, está a cargo del Ministerio de Salud y del Ministerio de Educación Pública a través del Director Institucional, el Supervisor de Centros Educativos, la respectiva Junta de Educación o Administrativa, y el Comité de Salud y Nutrición (conformado por un representante del personal docente de cada ciclo, un representante del Patronato Escolar o de la Asociación de Padres de Familia, un representante del Gobierno Estudiantil y un miembro de la comunidad seleccionado por los otros miembros del Comité de Salud y Nutrición).

 

            En otros términos, se desprende de lo expuesto que actualmente existe a nivel reglamentario una norma encargada de regular que los alimentos disponibles en las sodas de los centros educativos sean saludables; sin embargo, nada obsta para que se promueva la promulgación de este proyecto de ley, con el fin de otorgar carácter de ley a esa obligación del Estado, e incluso, para que el referido control se extienda a los centros educativos privados (al día de hoy se encuentran excluidos del Decreto N° 36910).

 

En relación al contenido del proyecto propuesto, éste Órgano Asesor considera conveniente que se establezca que la Secretaría de Política Nacional de Alimentación y Nutrición debe actuar en coordinación con el Ministerio de Educación Pública, por cuanto no es posible obviar que la norma va a ser aplicada en centros educativos que están bajo la supervisión de éste Ministerio, por lo que insoslayablemente debe mediar coordinación entre ambos.  Además, la combinación tanto de esa Secretaría como del MEP podría generar, en razón del ámbito de especialización en su respectivo campo, una implementación más efectiva de las medidas a tomar para satisfacer el mandato legal.

 

Finalmente, se recomienda, de acuerdo a lo dispuesto por la Organización Mundial de Salud en la referida “Estrategia Mundial de la Organización Mundial de la Salud sobre Régimen Alimentario, Actividad Física y Salud”, que el proyecto de ley limite también los productos con alto contenido en sal, debido a que es ampliamente conocido que el consumo excesivo de ésta ocasiona efectos perniciosos en la salud.

 

CONCLUSIONES

 

El proyecto de ley no presenta problemas de constitucionalidad; no obstante, se sugiere valorar las observaciones realizadas en este pronunciamiento.  Su  aprobación o no es de resorte exclusivo de los señores diputados.

 

Atentamente,

 

 

 

 

MSc. Maureen Medrano Brenes                                          Lic. Edgar Valverde Segura
 Procuradora Adjunta                                                             Abogado de Procuraduría       

 

 

 

EMVS/MMB