16 de diciembre de 2014

C-469-2014

 

Señor

Marvin Rodríguez Durán

Viceministro

Ministerio de Economía Industria y Comercio

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero a oficio VM-OF-009-13 de fecha 04 de febrero de 2013, mediante el cual solicita criterio técnico jurídico sobre la aplicación de la ley N° 5051 “ Ley para Industrias de Ensamblaje de Vehículos Automotores”, a raíz de la promulgación de la Ley N° 7472. Esto en cuanto a la Libertad de Comercio y la eliminación de restricciones al mismo.

 

 

I.                   ANTECEDENTES:

 

La Procuraduría General de la República mediante el dictamen C-090-2003, al resolver un caso similar al consultado sobre la derogatoria tácita que conlleva la promulgación de la Ley N° 7472, concretamente con respecto a lo dispuesto en el artículo 6 que dispuso la eliminación de licencias y toda otra autorización para el ejercicio del comercio, dijo:

 

“A.- LA AUTORIZACIÓN RESTRINGE EL LIBRE EJERCICIO

La consulta se plantea en virtud de que, a partir de la entrada en vigencia de la Ley N° 7472 de 20 de diciembre de 1994, Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, a nivel legal se pretende concretizar un concepto amplio del principio de la libertad de comercio. De conformidad con dicha posición ideológica, el ejercicio del comercio debe estar libre de sujeciones o restricciones que impidan la entrada al comercio. Por ello, solo las restricciones dirigidas a mantener el interés público pueden subsistir. Dispone el artículo 6 de mérito:

"Eliminación de restricciones al comercio.

Se eliminan las licencias y toda otra autorización para el ejercicio del comercio, así como las restricciones para ejercer actividades comerciales, en virtud de la nacionalidad y sin perjuicio de la normativa particular en materia laboral y migratoria.

Se eliminan todas las restricciones que no sean arancelarias y cualesquiera otras limitaciones cuantitativas y cualitativas a las importaciones y exportaciones de productos, salvo los casos señalados taxativamente en el artículo 3 de esta Ley y en los términos allí expresados.

(...)".

De conformidad con el primer párrafo transcrito, todo habitante del país goza de libertad para emprender el ejercicio de una actividad comercial. Ello implica que la explotación de una actividad comercial no puede estar sujeta a una autorización.

Dentro de los sistemas de regulación de las libertades públicas, el sistema preventivo establece que el ejercicio de la libertad está sujeto a la autorización de la Administración. Se requiere, entonces, que de previo al ejercicio de la libertad, la Administración intervenga. Si ésta no autoriza una determinada actividad o acto, éste tendría que considerarse como no permitido. En su forma clásica, esa autorización no puede considerarse como un acto reglado. Antes bien, es producto de la apreciación de la conformidad de la conducta con determinados valores o intereses que se deben tutelar. Se exceptúan los casos en que el ordenamiento dispone que la Administración otorgará la autorización al verificar el cumplimiento de estas condiciones.

Sobre el régimen de autorización previa, es clásica la posición de Jean Rivero:

"...la intervención de la Administración que este régimen postula toma aquí la forma de una autorización. La libertad no puede ser ejercida sino cuando la Administración lo ha permitido. La unidad de procedimiento reside en su efecto: la manifestación de la libertad es ilegal, sea cuando la autorización no ha sido solicitada, sea cuando la Administración, no ha comunicado su respuesta, sea cuando esta respuesta es negativa. Solo una vez acordada la autorización, el ejercicio de la libertad es legal...". J, RIVERO: Les libertés publiques, Thémis, PUF, 1984, p. 217.

Dentro de la ideología que impregna la Ley N° 7472, el régimen de las libertades públicas no debe ser preventivo. Por consiguiente, no puede existir una limitación que venga a impedir el ejercicio de una actividad de comercio. Lo cual es congruente, además, con la posición que la ley atribuye al mercado. Un mercado con libre competencia se opone a la existencia de restricciones que limiten, restrinjan o impidan el acceso de los agentes económicos a una determinada actividad comercial. Podría decirse que las autorizaciones para el ejercicio del comercio se consideran innecesarias, por cuanto el mercado se encargará de regular ese ejercicio y, por ende, establecer quiénes podrán dedicarse a esa actividad. Y, en efecto, los párrafos finales del artículo 6 de mérito dejan claramente establecido que una intervención previa de la Administración no puede sino ser excepcional y temporal.

En este orden de ideas, en el dictamen N° C-177-1995 de 11 de agosto de 1995, dirigido a ese ente, la Procuraduría manifestó:

"Como primer paso en la indagación del sentido de esta derogatoria general, resulta oportuno resaltar que la ley de cita presenta una clave ideológica diversa a la que se puede apreciar en abundante legislación del pasado, que le reconocía al Estado un mayor protagonismo en el campo económico al encargarle un papel fuertemente interventor y dirigista. Lo anterior, aunado al hecho de que la Ley N° 7472 utiliza proposiciones normativas sumamente amplias y generales -tal y como sucede con el artículo anteriormente transcrito-, dotan a esta última de una particular potencia de abrogación tácita, como para los efectos particulares del caso ha constatado esta Procuraduría en sus pronunciamientos N° C-134-95 y C-155-95".

En ese mismo dictamen se señaló que:

"a) La expresión "ejercicio del comercio" debe entenderse como la actividad propia del comerciante, al que la misma ley define como aquél que "... en nombre propio o por cuenta ajena, se dedica en forma habitual a ofrecer, distribuir, vender, arrendar, conceder el uso o el disfrute de bienes o a prestar servicios ...".

Bajo la libertad que se propugna con la ley N° 7472 se debe concluir que quien se dedique a ofrecer, vender o distribuir un determinado bien o servicio, no requiere que la Administración otorgue su autorización para dicho ofrecimiento, venta o distribución. Precisamente por ese alcance general y dado que su fin es claro, habría que considerar que su pretensión es derogatoria de toda norma que sujete el ejercicio de comercio a una licencia o autorización previa. En efecto, el imperativo de desregulación se opone a la existencia de una autorización previa de la Administración. Por lo que conforme los principios que rigen la aplicación de las leyes, tendríamos que el artículo 6 produce un efecto derogatorio tácito de las normas que establezcan la autorización para el ejercicio del comercio.

Lo anterior no significa, sin embargo, que el ejercicio de la libertad del comercio sea absolutamente libre. Por el contrario, como toda libertad y a pesar de lo establecido en la Ley N° 7472, la libertad de comercio está sujeta a restricciones en aras de mantener el orden público, la moral pública y los derechos de terceros. Cabe recordar que:

"...Los derechos fundamentales de cada persona deben coexistir con todos y cada uno de los derechos fundamentales de los demás; por lo que en aras de la convivencia se hace necesario muchas veces un recorte en el ejercicio de esos derechos y libertades, aunque sea únicamente en la medida precisa y necesaria para que las otras personas los disfruten en iguales condiciones. Sin embargo, el principio de la coexistencia de las libertades públicas –el derecho de terceros- no es la única fuente justa para imponer limitaciones a éstas; los conceptos "moral", concebida como el conjunto de principios y de creencias fundamentales vigentes en la sociedad, cuya violación ofende gravemente a la generalidad de sus miembros, y el "orden público", también actúan como factores justificantes de las limitaciones de los derechos fundamentales...". Sala Constitucional, resolución N° 3173-93 de 14:57 hrs. de 6 de julio de 1993, reproducida en la sentencia N° 8743-2000 de 14:46 hrs. de 4 de octubre de 2000.

Importa, empero, que esas restricciones sean impuestas por el legislador. Ello en el tanto que el régimen de los Derechos Fundamentales está sujeto a la ley.

Asimismo, procede recordar que los principios que sustentan las disposiciones de la Ley N° 7472 no tienen rango constitucional. Por lo que pueden ser objeto de reforma del legislador ( resolución de la Sala Constitucional N° 4448-2002 de 15:10 hrs. del 15 de mayo de 2002).

Partiendo de lo anterior debe analizarse la vigencia del artículo 40 de la Ley del ICT.

(…)”

 

 

II.                DE LA LEY PARA LA INDUSTRIA DE ENSAMBLAJE DE VEHÍCULOS AUTOMOTORES, N° 5051:

 

El artículo 1° de la Ley, deslinda los fines de la Ley, y dispone en lo que interesa:

 

“Artículo 1º.- La presente ley tiene por objeto asegurar la continuidad de la industria de ensamble de vehículos automotores en el país; regular su funcionamiento; promover su expansión bajo condiciones de eficiencia; propiciar la creación de industrias colaterales que permitan incorporar progresivamente partes de origen nacional en la unidad terminada y proteger los intereses de los consumidores”.

 

Es decir, mediante las regulaciones previstas el legislador lo que pretende es darle continuidad a la industria del ensamblaje mediante regulaciones propias y específicas que permitan la importación de partes de vehículos para conformar un producto final. Dice en lo que interesa el artículo 2°:

 

“Artículo 2º.- Los beneficios de esta ley se aplicarán a las industrias de ensamble de vehículos automotores que produzcan los vehículos terminados a partir de la importación de partes completamente desarmadas, conforme al sistema conocido como "CKD", con el requisito indispensable de que los elementos y partes que integran el chasis y la carrocería no hayan sido armados en el país de origen”.

 

 Cabe destacar de este artículo, que la actividad del ensamblaje promovida, es una actividad que va percibir beneficios por parte del Estado, por lo que el legislador la sujeta al cumplimiento de requisitos específicos, entre ellos la autorización para su funcionamiento, y la autorización previa por parte del Ministerio de Industria y Comercio para el disfrute de los incentivos fiscales. Dice al respecto el artículo 4:

“Artículo 4º.- Para conceder la autorización para el ensamble de vehículos automotores, el Ministerio de Economía, Industria y Comercio solicitará de los interesados los siguientes informes y requisitos mínimos:

(…)”

 

Por su parte el artículo 7 de la Ley establece la autorización previa para efectos del disfrute de los beneficios previstos por el legislador, entre ellos el otorgamiento de exenciones fiscales. Dice el artículo 7:

 

“Artículo 7º.- Las empresas autorizadas para el ensamble de vehículos automotores, podrán disfrutar, previa autorización del Ministerio de Economía, Industria y Comercio en cada caso, de los siguientes incentivos:

a) Exoneración del 100% de los impuestos arancelarios y del impuesto de estabilización económica (Protocolo de San José) para la maquinaria y equipo destinados a las plantas de esamble.

b) Exoneración de los impuestos arancelarios sobre la importación de piezas, partes y componentes, conforme al sistema CKD, de acuerdo con la siguiente escala: 90% de exoneración durante el primer año de vigencia de la presente ley; 80% durante el segundo año; y 70% de exoneración a partir del tercer año de vigencia de esta ley. Para los vehículos de trabajo (camiones, pick-ups, páneles, rústicos de doble tracción) se mantendrá la exoneración del 90% en forma permanente.

c) Exoneración del 50% del impuesto de estabilización económica (Protocolo de San José) sobre las mercancías señaladas en el inciso b) anterior.

d) El mismo tratamiento previsto en los incisos b) y c) anteriores se aplicará a las materias primas accesorias para el ensamble, las cuales se determinarán en la lista que al efecto figure en el Reglamento a esta ley y en las resoluciones complementarias que expida el Ministerio de Economía, Industria y Comercio. En todo caso, se excluirán de las exoneraciones de impuestos y por lo tanto pagarán la totalidad de los gravámenes aquellos accesorios que no sean necesarios para el normal funcionamiento de los vehículos, tales como equipo de sonido enfriamiento, marcadores especiales; aros de lujo; extensiones de tubos de escape; televisores y toda clase de materiales, productos, materias primas, accesorios, partes y componentes que se produzcan o lleguen a producirse en el país.

e) Exoneración de toda clase de impuestos sobre las unidades ensambladas en el país que sean exportadas. Para este efecto, los impuestos que hubieren sido pagados sobre las partes y componentes importados para su ensamble, serán devueltos o compensados previa autorización del Ministerio de Economía, Industria y Comercio. El Banco Central de Costa Rica adquirirá los dólares producto de la venta al extranjero, al mismo tipo de cambio que los interesados pagaron por las unidades y componentes importados”.

 

 

III.             ANALISIS DE FONDO:

 

            Del análisis de la normativa supra citada, podemos advertir que el ejercicio de la actividad de ensamblaje de vehículos automotores no puede ser ejercida libremente por los administrados, toda vez que estamos en presencia de una actividad comercial que debe ser autorizada por el Ministerio de Economía Industria y Comercio, tal y como deriva del artículo 4 de la ley; lo cual nos sugiere que estamos en presencia de una restricción al libre ejercicio de la libertad para el ejercicio de una actividad.

 

            Ahora bien, si partimos del principio de que la antinomia normativa se presenta cuando dos o más normas regulan una misma situación de hecho, que conllevan a una incompatibilidad normativa, ello debe ser resuelto por el operador jurídico, recurriendo al criterio jerárquico, cronológico y el de especialidad. En el caso sometido a consideración de la Procuraduría, resulta más acertado recurrir al criterio cronológico, y de acuerdo con el cual se da una prevalencia de la ley posterior, sobre la ley anterior. Consecuentemente, podemos afirmar que el artículo 6 de la Ley N° 7472, resulta aplicable sobre lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley N° 5051, que exige la correspondiente autorización para el ejercicio de la actividad de ensamblaje de vehículos automotores.

 

            Sin embargo, el hecho de que no pueda exigirse autorización previa para para ejercer la actividad de ensamblaje, no implica que los particulares puedan ejercer dicha actividad sin ninguna regulación, por cuanto se trata de una actividad incentivada por el Estado, en donde el Ministerio de Economía Industria y Comercio juega un papel de importancia en la exigencia de otros requisitos, necesarios impuestos por el legislador, como lo sería el cumplimiento de determinadas condiciones para poder ejercer la actividad, conforme lo dispone el artículo 4° de la Ley, entre ellas el monto de las inversiones, edificio, equipo que se destinará al proceso, número de empleados, capacidad de la planta, de suerte tal que no se haga ilusorio el postulado del artículo 1° de la Ley, cual es la continuidad de la industria del ensamblaje. No obstante, debe tenerse presente, que esa continuidad de la industria del ensamblaje de vehículos automotores, por disposición de dicho artículo estará sujeta a regulaciones, que deberán ser emitidas por el Ministerio de Industria y Comercio, por cuanto debe prevalecer también la protección de los intereses de los consumidores.

 

Si bien, puede entenderse que la autorización previa que se exige a los particulares que quieran dedicarse a la actividad de ensamblaje de vehículos automotores ha sido derogada tácitamente por lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley N° 7472, en aras del ejercicio de la libertad de comercio, tal derogatoria no se hace extensiva a la autorización previa que exige el artículo 7 de la Ley para que las empresas calificadas por el Ministerio Industria y Comercio puedan disfrutar los beneficios fiscales otorgados por el legislador, por cuanto los mismos impactan en la hacienda pública, y de hecho, la autorización para el disfrute de los incentivos se constituye en un control material por parte del Ministerio de Industria y Comercio en cuanto al cumplimiento de los fines previstos por el legislador.

 

 

IV.             CONCLUSIONES

 

Con fundamento en lo expuesto es criterio de la Procuraduría General que:

 

1.         Las autorizaciones para el ejercicio de una actividad comercial, de conformidad con el artículo 6 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del consumidor, forman parte de las restricciones a que alude la ley y que impiden el libre ejercicio del comercio.

 

2.         El artículo 4 de la Ley N° 5051, sujeta el ejercicio de la actividad de ensamblaje a una autorización previa de parte del Ministerio de Economía, Industria y Comercio.

 

3.         Si bien, puede entenderse que la autorización previa que se exige a los particulares que quieran dedicarse a la actividad de ensamblaje de vehículos automotores ha sido derogada tácitamente por lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley N° 7472, en aras del ejercicio de la libertad de comercio, tal derogatoria no se hace extensiva a la autorización previa que exige el artículo 7 de la Ley para que las empresas calificadas por el Ministerio Industria y Comercio puedan disfrutar los beneficios fiscales otorgados por el legislador, por cuanto los mismos impactan en la hacienda pública, y de hecho, la autorización para el disfrute de los incentivos se constituye en un control material por parte del Ministerio de Industria y Comercio en cuanto al cumplimiento de los fines previstos por el legislador.

 

Con toda consideración, suscribe atentamente;

 

 

 

 

Lic. Juan Luis Montoya Segura

Procurador Tributario

 

 

Código N° 2010-2013

JLMS/Kjm