19 de diciembre de 2014

OJ-188-2014

 

Diputado

Ing. Johnny Leiva Badilla

Asamblea Legislativa

 

Estimado señor

 

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio D-JLB-0173-09-14, del 10 de setiembre del 2014, mediante el cual se solicitó emitir pronunciamiento sobre lo siguiente:

 

“Le solicito su apoyo con el Proyecto del Museo de Guanacaste en la ciudad de Liberia, actualmente el inmueble se encuentra bajo la administración del Ministerio de Gobernación y se pretende que den funcionamiento a dicho recinto como centro cultural de la  de la provincia de Guanacaste, por lo tanto queremos consultarles a ustedes si este traspaso se puede realizar mediante la Ley 9240 y si no fuese así recomendarnos cual  medio es el correcto y el procedimiento a seguir. “

 

Previo a emitir criterio sobre el fondo de lo consultado, es necesario aclarar la función consultiva asignada por imperio de Ley a la Procuraduría General de la República en relación a los órganos de la Administración Pública.

 

  La Procuraduría General de la República, es el órgano consultivo técnico-jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, según lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3,  4 y 5 de su Ley Orgánica.

 

Asimismo, el numeral 3 inciso b de dicha norma, establece como una de sus competencias, la de emitir dictámenes al Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales.  Dicha función consultiva se materializa mediante la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para la administración activa, quienes a su vez tienen la facultad y legitimación activa para solicitar el criterio de este órgano técnico jurídico consultor previo a adoptar la decisión administrativa.

 

 

Como corolario de lo anterior, la función consultiva de la Procuraduría está destinada a la Administración activa previa solicitud de la autoridad administrativa. Lo anterior es importante debido a que la Asamblea Legislativa no ejerce funciones administrativas de manera sustantiva y por lo tanto solo excepcionalmente puede considerarse como administración activa.

 

Sin embargo, la Procuraduría General de la República consciente de la importancia de la función parlamentaria que desempeña las y los señores diputados, por mandato constitucional, ha venido evacuando consultas sobre diversos proyectos de ley, los cuales no son vinculantes y contienen una asesoría estrictamente jurídica.

 

            Realizada la aclaración anterior, procedo a contestar su consulta.

 

                          I.            NATURALEZA JURÍDICA DEL MUSEO DE GUANACASTE:

 

El Museo de Guanacaste se creó mediante Ley 8543 del 27 de setiembre de 2006 y es su artículo primero, se estableció como una dependencia de la Municipalidad de Liberia.

 

La Municipalidad de Liberia, por la misma Ley, se encuentra autorizada a para dar en administración dicho Museo a la Asociación Administradora del Museo de Guanacaste, estableciendo la conformación de dicha Junta en el artículo cinco de la siguiente forma:

 

“Artículo 5º-Administración. Autorízase a la Municipalidad de Liberia, a fin de que pueda dar en administración el Museo de Guanacaste, a la Asociación Administradora del Museo de Guanacaste constituida al efecto, la cual contará, como mínimo, con cinco personas, que serán los socios fundadores; de ellos se nombrará a los miembros de la junta administrativa y fiscalía. La administración será por un plazo de diez años, prorrogables según los intereses municipales, mediante acuerdo de la Corporación Municipal. La Asociación deberá respetar la naturaleza y finalidad del Museo.

Asimismo, la junta administradora quedará sujeta a todas las normas administrativas y presupuestarias aplicables al ejercicio de sus funciones.

Además, debe cuidar los bienes dados en administración y velar por su seguridad, por ser estos patrimonios culturales.”

 

Esta Asociación Administradora, contará con el apoyo del Museo Nacional de Costa Rica, por medio del Programa de Museos Regionales y Comunitarios, o la unidad o departamento correspondiente, quien le brindará la asesoría técnica museológica y museográfica, capacitación, inventario, divulgación y cualquier otro tipo de ayuda, de acuerdo con sus posibilidades.( Artículo 11 )

 

            La Asociación establecida en esta Ley, podrá adquirir bienes muebles e inmuebles, celebrar contratos y organizarse con otras asociaciones administradoras de museos, así mismo la Municipalidad de Liberia está autorizada a recibir bienes en donación, transferencias y subvenciones de personas físicas o jurídicas privados, nacionales o extranjeros, con el fin exclusivo de cumplir con los objetivos del Museo. (Artículo 9)

 

El artículo 8 de la Ley de creación, establece que el Museo de Guanacaste será financiado fundamentalmente mediante la recaudación y administración de los recursos provenientes de  donaciones, recibidas del Poder Ejecutivo, las empresas estatales, las instituciones estatales autónomas y semiautónomas, de personas, físicas o jurídicas, entidades u organismos privados, nacionales o internacionales, asi como el cobro por los servicios y las actividades que realice la Asociación y el Museo dentro del país y fuera de él.

 

En el artículo 4 de la  Ley supra indicada, se establecen los objetivos del Museo de Guanacaste de la siguiente forma: 

 

Artículo 4º-Objetivos. El Museo tendrá los siguientes objetivos:

a) Ofrecer una reseña del desarrollo de los recursos naturales, económicos y humanos, así como de la riqueza cultural de la región, con carácter histórico y etnográfico.

b) Promover y realizar una labor de recuperación, preservación y conservación de las obras, manifestaciones, bienes y valores patrimoniales de la provincia de Guanacaste, se incluirán todas las creaciones patrimoniales arqueológicas representativas de lo que, en su momento histórico, fue la Región Sur de la Gran Nicoya.

c) Dar a conocer las manifestaciones culturales guanacastecas, por medio de la difusión, divulgación y actividades educativas; además, constituir un lugar de expresión cultural y artística para la comunidad.

d) Promover la participación de las comunidades en el rescate de la revitalización del patrimonio cultural y natural de la provincia.

e) Estimular las manifestaciones culturales y artísticas de la región, con el propósito de fomentar el respeto, la preservación y la comunicación de las expresiones que conforman la identidad regional guanacasteca.

f) Promover y facilitar la investigación y preservación de los recursos patrimoniales, tanto naturales como culturales, de acuerdo con las leyes especiales en la materia.

g) Investigar, conservar, exponer y comunicar la riqueza arqueológica de Guanacaste.

h) Mostrar exhibiciones permanentes, temporales e itinerantes, respaldadas por investigaciones, con el fin de rescatar los valores y bienes patrimoniales de Guanacaste.

i) Resaltar la importancia de la estrecha relación entre el ser humano y la naturaleza, para observar retrospectivamente y forjar valores de respeto a la vida, la conservación y utilización racional del patrimonio histórico-cultural.

j) Fomentar la incorporación del público en la custodia y preservación del patrimonio natural y cultural de la región guanacasteca.

k) Salvaguardar los bienes patrimoniales bajo su custodia.

 

De conformidad con lo expuesto, el Museo de Guanacaste es una dependencia de la Municipalidad de Liberia, administrado por una Asociación Administradora del Museo, con colaboración del Museo Nacional financiada por donaciones de dependencias estatales y privadas e ingresos provenientes de las actividades de la Asociación Administrativa, que tiene como fin principal promover y realizar una labor de recuperación, preservación y conservación de las obras, manifestaciones, bienes y valores patrimoniales de la provincia de Guanacaste.

 

 

                       II.            SOBRE LA SEDE DEL MUSEO DE GUANACASTE:

 

En el artículo 2 de Ley 8543, se estableció que el Museo de Guanacaste funcionaría en la finca de Guanacaste, matrícula 3497-000, que corresponde al plano catastrado número G-287071-95, de la siguiente forma:

 

Artículo 2º-Sede. El Museo tendrá su sede en la propiedad del partido de Guanacaste, Folio Real matrícula N.º 3497-000, descrito en el plano catastrado G-287071-95, ubicado en el distrito 1º, cantón I, Liberia, provincia de Guanacaste.

 

Este artículo que fue modificado mediante la Ley Nº 8804, del dieciséis de abril del dos mil diez,  manteniéndose la misma sede.

Del estudio registral de dicha finca y plano se desprende que es propiedad del Estado y se describe de la siguiente forma: Naturaleza: Terreno de Superficie plana, situada en el distrito primero Liberia, Cantón primero Liberia de la provincia de Guanacaste. Sus linderos son: Al Norte con terrenos del municipio, al Sur Calle de por medio con solar del mismo municipio, al Este con calle de por medio casa y solar del municipio citado y al oeste con huerta o potrero de Antonio Alvarado. Mide: Seis mil novecientos ochenta y ocho metros con noventa y seis decímetros cuadrados. Plano no se indica.

Por otra parte el plano catastrado G-287071-95, tiene una medida de seis mil seiscientos cuarenta y ocho metros cuadrados con cincuenta y tres decímetros cuadrados y el mismo no generó finca alguna.

El plano anterior, es padre del plano G-1374833-2009,  que corresponde a la finca de Guanacaste, matrícula 3497-000, finca que de conformidad con la Ley 8543 del 27 de setiembre de 2006 y sus reformas debe ser la sede del Museo de Guanacaste.

 

                    III.            SOBRE LA DONACIÓN DE BIENES INMUEBLES

 

De conformidad con el principio de legalidad, establecido en los artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública y 11 de la Constitución Política, el cual permea y limita el margen de acción del Estado y sus instituciones, para que estos puedan ejercer actos administrativos en los cuales tengan como motivo, contenido y fin la enajenación de bienes inmuebles, debe existir dentro del ordenamiento jurídico una norma que los habilite para ello.

 

De acuerdo con lo expuesto, la Procuraduría General de la República, en el dictamen 208-96 del 23 de diciembre del 1996, se pronunció sobre las donaciones de bienes públicos, las cuales solo se pueden autorizar por ley. Sobre el particular resolvió:

 

         “(…) A-. LA DONACION DE BIENES DEBE SER AUTORIZADA POR LEY.

Ahora bien, al INCOFER, al igual que a las demás instituciones públicas, le está vedada, en principio, la posibilidad de donar sus bienes. De conformidad con el principio de legalidad, que informa toda la actuación administrativa, la donación de los bienes de las entidades públicas deben ser autorizada por la ley. Y es que no puede olvidarse que se está en presencia de bienes públicos, cuya salida del patrimonio público es excepcional, particularmente si son bienes de "dominio público". Revisada la Ley Orgánica del INCOFER no se encuentra norma alguna que le permita donar los bienes que integran su patrimonio, sean éstos demaniales o patrimoniales. De manera que una donación, de ser procedente, debería ser autorizada por una norma legal específica. (…)

 

            Aunado a lo anterior, se indicó que la decisión de donar le corresponde a la entidad administrativa correspondiente, de la siguiente manera:

         B-. LA DECISION DE DONAR CORRESPONDE A LA ENTIDAD CORRESPONDIENTE

Como hemos visto en el apartado anterior, las instituciones públicas requieren de la autorización previa de la Asamblea Legislativa para donar los bienes que integran su patrimonio.

Ahora bien, la Asamblea autoriza la donación a través de estas leyes. Los alcances de estas leyes son los propios de las autorizaciones legales, es decir, son los de habilitar a la Administración para realizar un acto que, en principio, le está prohibido. En otras palabras, se remueve la imposibilidad de enajenar, de donar dichos bienes. En razón de su objeto, esas leyes autorizantes carecen de efectividad por sí mismas, puesto que requieren, además de su emisión, de la concurrencia de un acuerdo de la Institución respectiva en el sentido de aprobar la donación y en el cual se debe autorizar a su representante legal para que suscriba la escritura correspondiente.

Si se interpretara que las citadas leyes autorizantes obligan a las instituciones autónomas para que donen sus bienes, obviamente se estaría atentando contra su autonomía administrativa, garantizada constitucionalmente. Autonomía que le permite, dentro del marco legal en vigor, administrar y disponer de los bienes que integran su patrimonio (…)”.

 

Como corolario de lo anterior, para que el Estado pueda ejercer actos de liberalidad por donación debe cumplir con tres requisitos:

 

1.- Debe existir una norma dentro del ordenamiento jurídico administrativo que autorice la donación de bienes inmuebles, ya que este es un acto prohibido para la administración. Así mismo, si el bien está afecto a fin público debe desafectarse.

 

2.- El órgano o la institución respectiva, debe adoptar los actos administrativos autorizando a sus representantes a comparecer en la respectiva escritura de traspaso, de conformidad con el artículo 1408 del Código Civil esas leyes autorizantes carecen de efectividad por sí mismas. Así mismo deberá de cumplirse con los demás requisitos que establezca el ordenamiento jurídico para realizar el contrato.

 

3.- La donación debe de gestarse en escritura pública, para que sea válida y eficaz. Ergo, la donación es un acto jurídico solemne que requiere escritura pública (artículo 1397 del Código Civil). Así mismo es un contrato unilateral, inter vivos en donde el donante de forma gratuita decide transmitir la propiedad de la cosa donada (artículo 1404 del Código Civil), sin contraprestación a cambio, el cual según el artículo 1399 del Código Civil, para su perfeccionamiento, requiere la aceptación del donatario, en la misma escritura de donación o en otra separada, pero debe de realizarse en vida del donador y dentro de año contado desde la fecha de la escritura, la cual debe ser previamente notificada dicha aceptación.

 

 

                    IV.            SOBRE LA DONACIÓN DE BIENES DEL ESTADO A MUNICIPALIDADES

 

            El Código Municipal, Ley 7794 del  30/04/1998, establece en los artículos 62 y 67 del Código Municipal, la autorización al Estado para donar directamente bienes muebles e inmuebles a las Municipalidades, siempre y cuando no implique una desafectación al uso o fin público al que está vinculado. El artículo 62 indica lo siguiente:

 

Artículo 62.-(…) Las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías a favor de otras personas, solo serán posibles cuando las autorice, expresamente, una ley especial. Sin embargo, las municipalidades, mediante el voto favorable de las dos terceras partes del total de los miembros que integran su concejo, podrán donar directamente bienes muebles e inmuebles, siempre que estas donaciones vayan dirigidas a los órganos del Estado e instituciones autónomas o semiautónomas, que a su vez quedan autorizadas para donar directamente a las municipalidades. Cuando la donación implique una desafectación del uso o fin público al que está vinculado el bien, se requerirá la autorización legislativa previa. (…)

 

Artículo  67. - Autorízase al Estado, las instituciones públicas y las empresas públicas constituidas como sociedades anónimas para donar a las municipalidades toda clase de servicios, recursos y bienes, así como para colaborar con ellas.

 

            Aunado a lo anterior, la Ley 9240, del 02 de mayo del 2014, denominada Reforma artículos 68 y 69 de la ley de Contratación Administrativa, autorizó al Poder Ejecutivo para que done, a las instituciones autónomas y semiautónomas, los bienes inmuebles no afectos a un fin público, cuando tenga por objeto coadyuvar al cumplimiento de las funciones de estas y en aras de satisfacer el interés público. Dicha autorización deberá emitirse mediante resolución fundamentada del Poder Ejecutivo, acuerdo de aceptación del órgano jerárquico superior del ente beneficiado, así como el inventario y la clasificación del bien o los bienes objeto de la enajenación. La escritura la realizará la Notaría del Estado.

 

            Específicamente en el caso del Museo de Guanacaste, la Ley 8543 del 27 de setiembre de 2006 en su artículo 9, autoriza de forma expresa a la Municipalidad de Liberia para recibir donaciones a favor del Museo de Guanacaste de la siguiente forma:

Artículo 9º-Autorización. Para efectos de la presente Ley, se autoriza a la Municipalidad de Liberia para que reciba donaciones, transferencias o subvenciones de personas, físicas o jurídicas, entidades u organismos privados, nacionales o internacionales, con el fin exclusivo de cumplir los objetivos del Museo.

Asimismo, se autoriza a la Municipalidad de Liberia para que reciba donaciones, transferencias o subvenciones del Poder Ejecutivo, empresas e instituciones estatales autónomas y semiautónomas, con el fin exclusivo de dar cumplimiento a los objetivos del Museo. Además, quedan autorizadas para estos actos a favor de la Asociación Administradora del Museo de Guanacaste, de conformidad con el artículo 26 de la Ley de Asociaciones.

 

            Así las cosas, el Estado, de conformidad con las leyes antes citadas, ostenta una autorización genérica para donar bienes a las Municipalidades, mediante acto administrativo motivado, de conformidad con los artículos 62, 67 de la Ley 7794 del  30/04/1998, y la Ley 9240, del 02 de mayo del 2014. (Sobre la autorización genérica ver opinión jurídica 006-2010 del 26 de enero del 2010).

 

            Además, en el caso concreto, El Estado se encuentra autorizado para traspasar a la Municipalidad de Libera la finca objeto de consulta de conformidad con el artículo 3 de la Ley 8543, supra indicada, el cual establece:

 

 

Autorización para el traspaso del bien inmueble. Una vez que el Ministerio de Seguridad Pública, Gobernación y Policía, titular de la cédula de persona jurídica Nº 2-100-042011, traslade sus oficinas del edificio ubicado en el inmueble descrito en el artículo anterior, el Estado, titular de la cédula de persona jurídica Nº 3-000-045522, como propietario registral del inmueble, lo traspasará a favor de la Municipalidad de Liberia, cédula de persona jurídica Nº 3-014-042106. Se autoriza a la Notaría del Estado para que confeccione y tramite la escritura correspondiente.

 

            Por lo tanto, no sería necesario acudir a la autorización genérica establecida en la ley 9240, del 02 de mayo del 2014, ya que para efectos del Museo de Guanacaste existe una normativa especial que autoriza al Estado a traspasar el inmueble y a la Notaría del Estado a confeccionar la escritura. Por tanto, se requieren los acuerdos a los que se ha hecho mención y la respectiva solicitud a la Notaría del Estado.

 

 

                                                                       Atentamente,

 

 

                                                                       Lic. Jonathan Bonilla Córdoba

                                                                       Notario del Estado.

 

 

 

JBC