05 de febrero del 2015

C-016-2015

                       

 

Licenciado

Ricardo Jiménez Godínez

Auditor Interno

Consejo de Transporte Público

 

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, tengo el gusto en dar respuesta a su oficio n.° AI-O-12-500, del 28 de setiembre del 2012, en virtud del cual requiere el criterio de este Despacho en relación con varias interrogantes relacionadas con la competencia para regular el servicio de grúas y el de transporte de carga. 

 

I.- OBJETO DE LA CONSULTA.-

 

En el oficio indicado, el señor Auditor Interno del Consejo de Transporte Pública requiere que demos respuesta a las siguientes interrogantes:

 

¿Puede el Ministerio de Obras Públicas y Transportes mediante Decreto N° 33458-MOPT en su artículo 2 inciso b) trasladar competencias al Consejo de Transporte Público, mismas que le fueron cedidas a dicho Ministerio, mediante reforma de la Ley n° 8696 de Tránsito por Vías Públicas Terrestres del 17/12/2008 en relación a materia de servicio de Grúas y Transporte de Carga?

 

¿En caso de tener competencias este Consejo para conocer materia de Grúas y transporte de Carga, a quién le correspondería determinar las tarifas a cobrar por este servicio?

 

¿Sumado a lo anterior, a quién le correspondería estimar el monto por concepto de trámites ante este Consejo (Canon) una vez otorgado la autorización del servicio para la prestación de servicio de Grúas y transporte de carga?

           

Como fundamento a las interrogantes formuladas, el señor Auditor, en lo que interesa, manifiesta:

 

“El legislador mediante la Ley N° 8696, realiza variaciones parciales a la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres (N° 7331), con el fin de regular la materia de Transporte de Carga y Grúas, por lo que le otorga la competencia al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y no a este Consejo de Transporte Público.

 

Dicho esto, se tiene que por principio de fuerza de Ley (artículo 129 párrafo in fine, de la Constitución Política al indicar que “la Ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra Ley posterior), no pueden ser trasladados a este Consejo de Transporte Público, el servicio de Grúas y Transporte de Carga, ya que las mismas fueron trasladadas al Ministerio de Obras Públicas y Transportes por medio de reforma a la Ley de Tránsito según 33458-MOPT publicado en la Gaceta N° 24 de fecha 10/12/2006.

 

En relación a la fijación tarifaria es criterio de esta Auditoría Interna que al ser competencia de este Consejo la fiscalización del servicio de Grúas y Transporte de Carga corresponde a la ARESEP, dado el articulo 4 incisos a) b) d) de la Ley N° 7593 se establece que son objetivos fundamentales de esa institución autónoma armonizar y equilibrar los intereses y necesidades de los usuarios y prestatarios de servicios públicos, así como “…Velar por que se cumplan los requisitos de calidad, cantidad, oportunidad, continuidad y confiabilidad necesarios para prestar en forma óptima (sic), los servicios públicos sujetos a su autoridad”- dicho lo anterior considera esta Auditoria Interna que le correspondería fijar las tarifas correspondientes

.

En cuanto a la determinación de gastos de trámite considera esta Auditoría Interna que le corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes establecer y evaluar el proceso, con el fin de determinar los costos a afrontar por los usuarios del servicio.”

 

A fin de dar cumplida respuesta a las interrogantes formuladas consideramos oportuno realizar una breve referencia a la creación y naturaleza jurídica del Consejo de Transporte Público (CTP), a la figura jurídica de la desconcentración administrativa en general y a las atribuciones o competencias desconcentradas a favor de dicho Consejo, para finalmente analizar sí el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) puede desconcentrar otras atribuciones a favor del CTP.

 

II.- CREACIÓN Y NATURALEZA JURÍDICA DEL CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO.-

La Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, n.° 7969 de 22 de diciembre de 1999, además de regular en detalle las condiciones generales para la explotación del servicio de transporte remunerado de personas en vehículos modalidad taxi, dispuso la creación de dos órganos especializados en materia de transporte público. Nos referimos al Consejo de Transporte Público y al Tribunal Administrativo de Transporte. En cuanto a la creación y naturaleza jurídica del CTP, los  artículos 5 y 6 de la ley en comentario, en lo que interesa, disponen:

"Artículo 5°- Creación. Créase el Consejo de Transporte Público, en adelante el Consejo, como órgano con desconcentración máxima, con personería jurídica instrumental." (Lo subrayado no es del original).

"Artículo 6°- Naturaleza. La naturaleza jurídica del Consejo será de órgano desconcentrado, especializado en materia de transporte público y adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

Se encargará de definir las políticas y ejecutar los planes y programas nacionales relacionados con las materias de su competencia; para tal efecto, deberá coordinar sus actividades con las instituciones y los organismos públicos con atribuciones concurrentes o conexas a las del Consejo. (…)." Lo subrayado no es del original.

De la normativa transcrita se desprende, clara y expresamente, que el CTP constituye un órgano desconcentrado, en grado máximo, del MOPT, creado para garantizar una mayor eficiencia en la tramitación de todos los asuntos relativos al transporte remunerado de personas. Además, el legislador dispuso conferirle al referido Consejo personalidad jurídica instrumental. Refiriéndose a los alcances de la personalidad jurídica conferida al CTP, este Despacho ha señalado:

“(…) que tal personalidad no le ha sido otorgada en razón de los fines públicos legalmente asignados, toda vez que lo referente al transporte público es consustancial al órgano competente para regular el transporte en el país, a saber, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes. (Véase al efecto, lo dispuesto en el artículo 2, inciso 1) de la Ley Orgánica del MOPT, N° 3155, del 5 de agosto de 1963 y sus reformas).

En ese sentido, la atribución de personalidad jurídica tiende a amparar aspectos diferentes de los fines y competencias públicas. Concretamente, tal y como lo ha señalado este Despacho en distintos pronunciamientos, refleja una de las prácticas de nuestro legislador, consistente en separar ciertos fondos públicos, que no se incorporan al presupuesto general del Estado, los cuáles son afectados a determinados fines y se atribuye su gestión a un órgano.” Lo subrayado no es del original. Dictamen C-157-2003, del 3 de junio del 2003.  En similar sentido pueden verse, entre otros, los dictámenes C-087-88, del 25 de mayo de 1988; C-115-89, del 4 de julio de 1988; C-114-96, del 30 de enero de 1996; C-171-96, del 8 de octubre de 1996; C-245-97, del 17 de diciembre de 1997;  C-042-2001, del 20 de febrero del 2001 y C-339-2006, del 24 de agosto del 2006.

 

III.-     ALCANCES DE LA DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA.

 

            La desconcentración administrativa constituye una técnica para la distribución de competencias entre distintos órganos de un mismo ente u órgano superior, tal y como sería el caso del MOPT.  Mediante esa técnica administrativa, se encarga a un órgano especializado el ejercicio de determinadas competencias con el fin de lograr una mayor eficiencia.  Sobre dicha figura jurídica, la Procuraduría ha precisado sus alcances y finalidad:

 

“La desconcentración es una técnica de distribución de competencias en favor de órganos de una misma persona jurídica, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad.

Ahora bien, no se trata de cualquier tipo de competencia, sino de una competencia para resolver, para decidir en forma definitiva sobre una materia determinada por el ordenamiento. Esta atribución se funda en la necesidad de especializar ciertos órganos en materias específicas, de manera que se satisfagan en mejor forma los cometidos públicos. Desde esa perspectiva, desconcentrar es especializar funcionalmente determinados órganos, sin que se desliguen orgánicamente tales competencias de la estructura originaria.” Dictamen C-159-96, del 25 de setiembre de 1996.  Lo subrayado no es del original.

 

Dicha figura se encuentra regulada en el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), el cual dispone:

 

“1. Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento.

2. La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda:

a) Avocar competencia del inferior; y

b) Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte.

3. La desconcentración será máxima cuando el inferior esté sustraído además, a órdenes, instrucciones o circulares del superior.

4. La imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior hará presumir la potestad de avocar la misma y a la inversa.

5. Las normas que crean la desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva en contra de la competencia del órgano desconcentrado y las que crean la desconcentración máxima serán de aplicación extendida en su favor.” Lo subrayado no es del original.

 

            Refiriéndose a los alcances de dicha norma, el ilustre profesor don Eduardo Ortíz Ortíz, redactor de la Ley General de la Administración Pública, en el seno de la Comisión Legislativa que tramitó el proyecto correspondiente, señaló:

 

“«Desconcentración» es el fenómeno que consiste en otorgarle a una autoridad inferior o subordinada a título propio, la capacidad de decidir un asunto.  Es, en otras palabras, darle una competencia propia para decidir a un órgano que no es el jerarca sino que es subordinado.  Nosotros aplicamos aquí el principio de que salvo el caso de desconcentración, todos los órganos estarán plenamente subordinados al jerarca, en el caso de que haya desconcentración podrá darse un aflojamiento o relajamiento de ese vínculo jerárquico (…) esto supone que ya se le ha concedido al inferior una competencia para decidir, pero además se le ha prohibido al superior avocar competencias del inferior, esto lo que significa es lo siguiente: el superior avoca una competencia cuando la toma para decidir él en el lugar del inferior anticipando una resolución del inferior que le disgusta o que no considera conveniente. (…) Esto es entonces lo primero que ocurre cuando se da la desconcentración mínima, cuando el inferior tiene una competencia propia y el superior no puede avocar esa competencia en el sentido de que lo que el inferior decida el superior va a hacer eso, que aceptarlo como bueno por no tener a su disposición medios legales para interferir con eso ni antes de que se decida ni después.  Lo segundo es cuando el superior no pueda revisar o sustituir la conducta del inferior de oficio o a instancia de partes (…) no puede repito, en el caso de desconcentración mínima, ni avocar la conducta del inferior suplantando al inferior ni tampoco realizando una vez que ya ha dictado el dictado, aunque lo considere ilegal o inconveniente. (…) decimos que se trata de una desconcentración mínima, ¿por qué? porque la doctrina está de acuerdo en que incluso cuando está tan independizado el órgano que el superior no puede ni avocar la conducta del inferior ni revisarla, de todos modos siempre puede darle órdenes.  Este sería el caso de desconcentración mínima, cuando todavía el superior conserva la facultad de dar órdenes, pero cuando la ley viene y hace un máximo de desconcentración, que es por ejemplo el caso de los Registros Públicos en relación con el superior jerárquico administrativo, por ejemplo las Salas del Poder Judicial que resuelven los ocursos, entonces ya incluso se le niega la potestad de ordenarle al inferior jerárquico, quien prácticamente ya deja de ser inferior, entonces se trata de lo que se llama la desconcentración máxima, y entonces se dan las tres características principales o fundamentales de una total independencia de acción por parte del inferior,  que son: imposibilidad del superior de avocar la acción del inferior, imposibilidad de revisarla, e incluso, imposibilidad de dar órdenes y circulares al inferior.” (QUIRÓS CORONADO Roberto, Ley General de la Administración Pública concordada y anotada con el debate legislativo y la jurisprudencia constitucional, Editorial ASELEX S.A., San José, Costa Rica, 1996, págs. 173-174.  Lo sublineado no es del original).

 

            De lo señalado por el profesor Eduardo Ortiz y de la norma legal que regula la desconcentración se desprende que a través de dicha figura jurídica se le confiere a un órgano inferior, mediante ley o reglamento, la capacidad de decidir, a título propio, sobre una determinada materia.  Y en el caso de la desconcentración máxima –tal y como es el grado de la conferida al CTP- el superior jerárquico no puede abocar, revisar o sustituir, de oficio o a instancia de parte, la conducta del inferior, el cual, además, estará sustraído a órdenes, instrucciones o circulares del superior.

 

            Ahora bien, es preciso tener en cuenta que la desconcentración sólo alcanza a aquellas atribuciones expresamente desconcentradas a favor del órgano inferior, que es el ámbito donde se establece una actuación independiente.  Fuera de ese ámbito, el Ministro (o el funcionario equivalente en el sector descentralizado) conserva sus potestades jerárquicas, pudiendo ejercer respecto del órgano desconcentrado todos los atributos propios de ese vínculo (artículo 102 de la LGAP), por ser este último una dependencia más del ministerio o institución de que se trate.

 

            Otro aspecto importante de destacar en relación con la figura de la desconcentración es que lo que resuelvan los órganos desconcentrados en ejercicio de su competencia y siempre que no se otorgue algún recurso administrativo contra ellos, agotan vía administrativa (artículo 126, inciso c) de la LGAP). 

 

            No obstante, en el caso del CTP lo que resuelva puede ser recurrido (vía recurso de apelación) para ante el Tribunal Administrativo de Transporte y lo que éste resuelva, no tendrá más recurso y dará por agotada la vía administrativa (artículo 22 de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi).

 

            Finalmente, es importante tener presente que en caso de desconcentración máxima, las normas de competencia deben interpretarse de manera extensiva a favor del órgano desconcentrado.  Sobre el particular, el profesor Ortíz Ortíz señaló:

 

“(…) Nosotros afirmamos que esos son los dos grados principales de la desconcentración que caracterizan la desconcentración mínima y la desconcentración máxima, la consecuencia es que cuando la desconcentración es mínima las normas de competencia se van a interpretar en beneficio del superior jerárquico para que este tenga en lo posible alguna interferencia con la conducta del inferior, pero cuando la desconcentración es máxima porque la ley haya negado expresamente la potestad del superior de dar órdenes, estas normas de competencia se interpretan favorablemente a la competencia del inferior, dado que la intención de la ley es como si dijéramos, desgajar de la Administración una parte de la misma a efecto de que sea totalmente independiente.” (QUIRÓS CORONADO, Op.cit., pág. 174.  Lo subrayado no es del original).

 

            Sin embargo, esa interpretación extensiva debe estar enmarcada por la desconcentración misma y, por lo tanto, en relación con la competencia que por ley o reglamento se haya desconcentrado.  En ese sentido, repito, el órgano desconcentrado se encuentra sujeto plenamente a la jerarquía en todas las materias que no hayan sido objeto de desconcentración. 

 

            Lo anterior es importante porque, normalmente, lo que se desconcentra son competencias de carácter técnico –en busca de lograr la especialización de ciertos órganos en la atención de fines y objetivos concretos-, sin incluir los aspectos administrativos que, por lo general, permanecen en manos de la persona jurídica o del órgano al cual pertenece el órgano desconcentrado.

 

IV.- COMPETENCIAS DESCONCENTRADAS A FAVOR DEL CTP. SUSTITUCIÓN DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE TRANSPORTE PÚBLICO.-

El artículo 7 de la denominada “Ley de Taxis” señala cuáles son las atribuciones o competencias que el legislador decidió desconcentrar a favor del Consejo de Transporte Público. La norma en cuestión, dispone:

 “El Consejo, en el ejercicio de sus competencias, tendrá las siguientes atribuciones:

a) Coordinar la aplicación correcta de las políticas de transporte público, su planeamiento, la revisión técnica, el otorgamiento y la administración de las concesiones, así como la regulación de los permisos que legalmente procedan.

b) Estudiar y emitir opinión sobre los asuntos sometidos a su conocimiento por cualquier dependencia o institución involucrada en servicios de transporte público, planeamiento, revisión técnica, administración y otorgamiento de concesiones y permisos.

c) Servir como órgano que efectivamente facilite, en razón de su ejecutividad, la coordinación interinstitucional entre las dependencias del Poder Ejecutivo, el sector empresarial, los usuarios y los clientes de los servicios de transporte público, los organismos internacionales y otras entidades públicas o privadas que en su gestión se relacionen con los servicios regulados en esta ley.

d) Establecer y recomendar normas, procedimientos y acciones que puedan mejorar las políticas y directrices en materia de transporte público, planeamiento, revisión técnica, administración y otorgamiento de concesiones y permisos.

e) Velar porque la actividad del transporte público, su planeamiento, la revisión técnica, la administración y el otorgamiento de concesiones, sus sistemas operacionales y el equipamiento requerido, sean acordes con los sistemas tecnológicos más modernos para velar por la calidad de los servicios requeridos por el desarrollo del transporte público nacional e internacional.

f) Conocer, tramitar y resolver, de oficio o a instancia de parte, las denuncias referentes a los comportamientos activos y omisos que violen las normas de la legislación del transporte público o amenacen con violarlas.

g) Preparar un plan estratégico cuyo objetivo esencial sea organizar, legal, técnica y administrativamente, el funcionamiento de un plan de desarrollo tecnológico en materia de transporte público.

h) Promover el desarrollo y la capacitación del recurso humano involucrado en la actividad, en concordancia con los requerimientos de un sistema moderno de transporte público.

i) Fijar las paradas terminales e intermedias de todos los servicios de transporte público remunerado de personas.

j) Otorgar permisos por un plazo hasta de doce meses, ante una necesidad no satisfecha y debidamente probada, de servicio público en la modalidad de taxi. Lo anterior se realizará entre quienes se encuentren calificados como elegibles tras los concursos públicos efectuados para optar a una concesión de servicio público de transporte en la modalidad de taxi, pero que no hayan resultado concesionarios. Se les dará prioridad a quienes optaron por participar en las bases de operación más cercanas al lugar donde se necesita el servicio.

k) Solicitar los reajustes de tarifas de todos los servicios de transporte remunerado de personas.

l) Aprobar sus planes operativos anuales.

m) Proponer al Ministerio de Obras Públicas y Transportes sus presupuestos anuales." (Lo subrayado no es del original).

Conforme se podrá apreciar, a favor del CTP se han desconcentrado, por ley, una serie de competencias en materia de transporte, entre las que destacan el definir, coordinar y ejecutar las políticas de transporte público; el otorgar y administrar las concesiones, así como la regulación de los permisos que legalmente procedan. 

Además, tal y como lo definió este Despacho en el Dictamen C-037-2000, del 25 de febrero del 2000, con la creación del CTP se consideró implícitamente derogada la normativa que regulaba la existencia y atribuciones de la antigua Comisión Técnica de Transportes y la Dirección General de Transporte Público:

“En razón de lo expuesto, y en virtud de los principios de racionalidad y eficiencia que deben privar en el ejercicio de la función administrativa, es criterio de la Procuraduría General de la República que el Consejo de Transporte Público, creado en la nueva Ley de Taxis, derogó implícitamente la normas que establecían la creación y atribuciones de la Comisión Técnica de Transportes y la Dirección General de Transporte Público. En efecto, desde ningún punto de vista se justifica la existencia de diversos órganos con competencias y atribuciones iguales o similares. (…).”

         Lo anterior es importante de tener en cuesta pues, a partir de la vigencia de la Ley n.° 7969, el CTP asumió las atribuciones que correspondían a la extinta Comisión Técnica de Transportes y a la Dirección General de Transporte Público.

            V.- SOBRE EL ÓRGANO COMPETENTE PARA AUTORIZAR Y REGULAR LOS SERVICIOS DE TRANSPORTE DE CARGA Y GRÚA.-

            La consulta que nos ocupa tiene por objeto definir cuál es el órgano competente para autorizar y regular los servicios de transporte de carga y grúa.  Y, particularmente, si el MOPT puede delegar en el CTP la regulación de tales servicios.

            Sobre el particular debemos tener presente que la desconcentración administrativa se puede operar por ley o reglamento.  Lo anterior implica que las atribuciones desconcentradas a favor del CTP no deben limitarse a las indicas en su ley de creación, sino también a las que, por Reglamento, el Ministerio estime conveniente delegarle. 

            Además, debe tenerse en cuenta que el CTP asumió todas las atribuciones encomendadas a la extinta Comisión Técnica de Transportes y a la Dirección General de Transporte Público, dentro de las que figuraban, precisamente, la regulación del servicio de transporte de carga y el de grúa (artículo 23, inciso b), de la Ley de Administración Vial, n.° 6324, del 24 de mayo de 1979). 

       Posteriormente, el MOPT pretendió encomendar la regulación y supervisión del servicio de transporte de carga a la fallida División de Circulación y Transporte de Carga, creada mediante el artículo 89 del "Reglamento de Circulación por Carretera con base en el Peso y las Dimensiones de los Vehículos de Carga", Decreto Ejecutivo n.º 31363-MOPT, del 2 de junio del 2003, y su modificación mediante el Decreto Ejecutivo n.° 31642-MOPT-MJ-MEIC, de 18 de diciembre del 2003.

    No obstante, dado que la creación de la referida División no contó con la autorización del MIDEPLAN y en atención a lo indicado por esta Procuraduría en el referido Dictamen C-339-2006, mediante Decreto Ejecutivo n.° 33458, del 1 de noviembre del 2006, el MOPT resolvió encomendar nuevamente dicha atribución al CTP.

            Ahora bien, el consultante interpreta que mediante la Ley n.° 8696, del 17 de diciembre del 2008, que reformó parcialmente Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, n.° 7331, de 13 de abril de 1993, se encomendó la regulación y supervisión del servicio de transporte de carga y de grúas directamente al MOPT y, en su opinión, en aplicación del principio de sujeción a la ley (principio de juridicidad), el Ministerio no podría delegar dicha competencia en el CTP, el cual por lo demás, afirma, es un órgano especializado en materia de transporte público.

            Sobre el particular, estima la Procuraduría que no lleva razón el señor Auditor.  En primer lugar, no es cierto que mediante Ley n.° 8696 se haya modificado la Ley de Tránsito a efecto de encomendarle la regulación y supervisión del servicio de transporte de carga directamente al MOPT.  En realidad, los artículos que indica el señor Auditor, a saber del 99 al 102 de la Ley de Tránsito, no fueron modificados sino que, simplemente, se corrió su numeración, pues anteriormente correspondían a los numerales 98 al 101.

            En segundo lugar, en cuanto a la afirmación de que el CTP es un órgano especializado en transporte público y, específicamente, el transporte remunerado de personas, tampoco es de recibo.  El CTP es un órgano especializado en materia de transporte público, naturaleza de la cual no escapa el transporte de carga ni el transporte de grúa, según definición contenida en el artículo 2, incisos 118 y 119 de la nueva Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, n.° 9078.

            Por lo demás, es lo cierto que los cuestionamientos en torno a que el CTP asuma funciones diferentes a la del transporte remunerado de personas, no son nuevos.  Al evacuar una consulta similar, en la que tanto la señora Ministra de Obras Públicas y Transportes y el señor Director del CTP, de aquella época, mostraban su preocupación al respecto, esta Procuraduría, mediante el citado Dictamen C-339-2006, en lo que interesa, indicó:

“En relación con la primera objeción, en el sentido de que la ley de creación del C.T.P. únicamente le confiere competencia en materia de transporte público, debemos indicar que ello no es del todo cierto pues como bien lo resolvió la Procuraduría en el Dictamen n.° C-037-2000, las competencias asignadas al Consejo eran las mismas o similares a las que se le habían encomendado a la Comisión Técnica de Transportes y a la Dirección General de Transporte Público y, por lo tanto, bajo ningún punto de vista, se justificaba la existencia de órganos con competencias y atribuciones similares.  Y, según se desprende de la documentación remitida, el C.T.P. asumió de hecho todas las funciones que le correspondían a la desaparecida Comisión Técnica de Transportes y la Dirección General de Transporte Público.  

Por otra parte, téngase en cuenta que el nombre de la desaparecida Dirección General “de Transporte Público”, no impidió que el legislador le encomendara una serie de competencias no relacionadas, necesariamente, con el transporte público, tal y como es el caso del transporte de carga y la revisión técnica vehicular.  En el mismo sentido, el hecho de que al nuevo órgano se le haya denominado “Consejo de Transporte Público”, no constituye “per se”, un impedimento legal para asignarle otras atribuciones distintas a esa materia.

En el caso de la revisión técnica vehicular, por ejemplo, debemos indicar que es una materia que no resulta del todo extraña para el C.T.P., pues la disposición legal que define su competencia, a saber, el artículo 7 de la denominada “Ley de Taxis” –antes transcrito-, en distintas oportunidades hace referencia a tal materia, al punto de que, el señor Ministro de Obras Públicas y Transportes, mediante resolución n.° 28, de las 14 horas del 8 de febrero del 2003, expresamente delegó tal competencia en el referido  Consejo. Y fue, precisamente, en ejercicio de tal competencia que el C.T.P. suscribió con el Consorcio Riteve SyC, el “Contrato de prestación de servicios para la creación y funcionamiento de estaciones para la revisión técnica vehicular”.

En cuanto al presupuesto o financiamiento del C.T.P., a través de cánones que deben pagar los concesionarios y permisionarios de transporte público, en sus diversas modalidades, tampoco es una objeción válida y suficiente para dar por sentado que el citado Consejo no puede atender otras atribuciones ajenas al transporte público.  Téngase en cuenta que el presupuesto del Consejo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la denominada “Ley de Taxis”, no solo lo conforman los citados cánones, sino también otras fuentes de financiamiento. 

A lo sumo, podríamos admitir que el financiamiento obtenido por el Consejo en virtud de los cánones en cuestión, lo destine al cumplimiento de sus competencias en materia de transporte público, aspecto que, en todo caso, ya fue resuelto por la Contraloría General de la República en ese sentido.

Finalmente, en cuanto a la objeción de que las materias en estudio fueron encomendadas por el MOPT, vía Decreto, a la División de Circulación y Transporte de Carga y, concretamente, a las Direcciones de Pesos y Dimensiones, Transporte de Carga y Revisión Técnica Vehicular, es lo cierto también que al implicar el Decreto en cuestión una modificación a la estructura organizativa del MOPT, necesariamente requiere, de previo a su implementación, de la aprobación por parte del MIDEPLAN. 

Ahora bien, dado que hasta la fecha el MIDEPLAN no ha avalado la creación de la División y Direcciones en referencia, no podría afirmarse válidamente que tales órganos han sustituido al C.T.P. en las funciones en comentario.” Lo subrayado no es del original.

            Y fue precisamente en atención a lo indicado por la Procuraduría en el citado Dictamen C-339-2006 y a la falta de aval del MIDEPLAN para la creación la División de Circulación y Transporte de Carga, que el MOPT, mediante el citado Decreto n.° 33458, derogó el artículo 89 del "Reglamento de Circulación por Carretera con base en el Peso y las Dimensiones de los Vehículos de Carga", que había creado la citada División y a la cual se le había encomendado, entre otras atribuciones, lo referente al transporte de carga. Y nuevamente tal atribución, al igual que lo referente a pesos y dimensiones y revisión técnica, fue atribuida al CTP.  El artículo 2 del Decreto Ejecutivo 33458, dispone:

“Artículo 2º- Todas las funciones a cargo de los órganos de la derogada División de Circulación y Transporte de Carga a saber:

a) Dirección de Pesos y Dimensiones

b) Dirección de Transporte de Carga (carga limitada, cargas peligrosas y otras cargas)

c)  Dirección de Revisión Técnica Vehicular y protección al medio ambiente;

d) Dirección de Circulación y Estudios Técnicos; serán ejercidas en el caso del inciso a) por el Consejo Nacional de Vialidad y en el caso de las competencias descritas en los incisos restantes por el Consejo de Transporte Público de acuerdo con sus propias normativas y disposiciones y con base en la estructura Orgánica aprobada por MIDEPLAN, según las aprobaciones emitidas conforme.” Lo subrayado no es del original.

            De conformidad con la norma transcrita, la cual se encuentra vigente, el CTP continúa siendo el órgano competente para conocer del servicio de transporte de carga.  Al respecto, téngase en cuenta que la nueva Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, n.° 9078 del 4 de octubre del 2012, al regular el servicio de transporte de carga o taxi carga, dispone que se requerirá de un permiso otorgado por el órgano competente del MOPT:

“ARTÍCULO 112.- Vehículos de transporte de carga limitada

Los vehículos de transporte de carga limitada se rigen por las siguientes disposiciones especiales:

a) Únicamente podrán dedicarse a esta actividad, los vehículos de carga con un peso bruto máximo de cinco toneladas, incluyendo los vehículos de doble cabina para pasajeros.

b) En el vehículo se permitirá, únicamente, el número de personas que indique el certificado de propiedad.

c) El Poder Ejecutivo reglamentará la utilización de estos vehículos, incluyendo las disposiciones sobre seguros que deben cumplir y los casos en que se requiera el transporte de un número mayor de personas. En caso de una utilización indebida del permiso otorgado, el órgano competente del MOPT lo suspenderá o cancelará.” Lo subrayado no es del original.

            Conforme se puede apreciar, de la norma transcrita se desprende que para brindar el servicio público de transporte de carga se requiere un permiso otorgado por el órgano competente del MOPT, el cual no es otro que el CTP.  E igual disposición rige para el servicio de grúa o plataforma:

 

“ARTÍCULO 113.- Acarreo modalidad grúa o plataforma

Para vehículos que presten el transporte o acarreo de vehículos mediante la modalidad grúa o plataforma autorizadas por el MOPT, rigen las siguientes disposiciones especiales:

a)   El órgano competente del MOPT emitirá los permisos para la prestación de este servicio y el código de conductor que expida deberá portarse en un lugar visible. (…).”  Lo subrayado no es del original.

VI.-  SOBRE EL ÓRGANO COMPETENTE PARA DETERMINAR LAS TARIFAS  POR LOS SERVICIOS DE TRANSPORTE DE CARGA Y GRÚA. -

            Tal y como apuntamos en el apartado anterior, el CTP es el órgano del MOPT competente para autorizar y regular los servicios de transporte de carga y de grúa. 

            Ahora bien, el señor Auditor consulta sí el CTP es también el órgano competente para determinar las tarifas a cobrar por la prestación de dichos servicios y para establecer el monto por concepto de trámites ante dicho Consejo, a fin de obtener el permiso respectivo.  En cuanto a la determinación de las tarifas, el consultante considera que deberían ser fijadas por la ARESEP, en tanto que los costos por el otorgamiento de permisos deberían ser fijados por el MOPT.

            Sobre el particular, estima la Procuraduría que tanto las tarifas a aplicar por los servicios de transporte de carga y de grúa, así como los costos por el otorgamiento de los permisos respectivos, deberían ser fijados por el Poder Ejecutivo (Presidente de la República y Ministro de Obras Públicas y Transportes), vía Reglamento, a propuesta del CTP. 

            En el caso de los costos por el otorgamiento de los permisos para brindar los servicios en cuestión, el fundamento legal lo encontramos en el artículo 24, inciso d) de la Ley n.° 7969, que al establecer las fuentes de financiamiento del CTP, dispone: “El cobro de los trámites y servicios que se fijen por reglamento.” 

            Así, al ser el CTP el órgano competente para otorgar los permisos para brindar los servicios de transporte de carga y de grúa, sería también dicho Consejo el competente para determinar el costo en el que incurre al otorgar dichos permisos, debiendo realizar la propuesta respectiva al Poder Ejecutivo para que emita el reglamento correspondiente.

            En el caso de las tarifas para el servicio de transporte de grúa, el fundamento legal para determinar las tarifas a cobrar por dicho servicio lo encontramos en lo dispuesto en el artículo 113, inciso a) de la nueva Ley de Tránsito, conforme al cual:

“a) El órgano competente del MOPT emitirá los permisos para la prestación de este servicio y el código de conductor que expida deberá portarse en un lugar visible.

La autorización y regulación de tarifas serán emitidas por el MOPT con base en estudios técnicos, según el kilometraje requerido para remolcar el vehículo y demás datos que juzgue convenientes.

Las grúas no podrán hacer el recorrido en busca de vehículos para remolcar, sino que se someterán a las paradas establecidas por el órgano competente del MOPT, donde serán llamadas por los interesados en el servicio. Se prohíbe cobrar una tarifa más alta que la autorizada.” Lo subrayado no es del original          

Conforme se puede apreciar, la fijación de tarifas la debe realizar el MOPT de conformidad con los estudios técnicos pertinentes.  Y siendo que el CTP es quien autoriza y regula dicho servicio, por lógica sería el órgano competente para realizar los estudios técnicos correspondientes y, con fundamento en ellos, proponer al MOPT la autorización, vía reglamento, de las tarifas respectivas.

            Cabe apuntar que una disposición legal similar a la que nos ocupa era la establecida en el artículo 99 de la Ley de Tránsito anterior, n.° 7331, con fundamento en el cual, el Poder Ejecutivo, a propuesta de la Dirección General de Trasporte Público –hoy día CTP- emitió el Decreto n.° 24744-MOPT, del 6 de noviembre de 1995, autorizando y regulando las tarifas a cobrar por los permisionarios del servicio de transporte de grúa. 

 

            Y siendo que el Decreto en cuestión se encuentra desactualizado en cuanto a su fundamento legal y realidad económica, lo pertinente es que el CTP realice los estudios técnicos correspondientes y proponga al MOPT la autorización de nuevas tarifas para el servicio en referencia.

 

            Finalmente, en cuanto a la fijación de tarifas para el servicio público de transporte carga es lo cierto que ni la Ley de Tránsito anterior ni la actual se han ocupado de ello.  En efecto, la actual Ley de Tránsito se limita, en los artículos 112 y 114, a establecer una serie de pautas o requisitos para brindar dicho servicio y le encomienda su reglamentación al Poder Ejecutivo. 

            Y a diferencia del servicio de transporte de grúa, la ley omite cualquier referencia al tema de tarifas para el servicio de transporte de carga y revisando el Sistema Nacional de Legislación Vigente (SINALEVI) no encontramos reglamento ni disposición alguna que haya autorizado tarifas para dicho servicio.  Con lo cual, pareciera que el tema relativo a tarifas ha quedado librado a la negociación entre las partes interesadas. 

            Sin embargo, considerando la naturaleza pública del servicio de transporte de carga y la facultad conferida al Poder Ejecutivo para su reglamentación, en consideración de la Procuraduría resulta legalmente factible que dicho Poder, a propuesta del CTP y con fundamento en los estudios técnicos respectivos, defina las tarifas aplicables a dicho servicio.

 

VII.- CONCLUSIÓN.-

            De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

a)      El Consejo de Transporte Público es el órgano del Ministerio de Obras Públicas y Transportes competente para autorizar y regular los servicios públicos de transporte de carga y de transporte de grúa.

 

b)      El referido Consejo, con fundamento en los estudios técnicos respectivos, puede proponerle al Poder Ejecutivo para que, vía reglamento, fije y autorice el cobro correspondiente por los gastos de emisión de los permisos necesarios para brindar dichos servicios, así como las tarifas respectivas que deben cubrir los usuarios de tales servicios.

 

Sin otro particular, se suscribe,

Cordialmente,

Omar Rivera Mesén

PROCURADOR ÁREA DE DERECHO PÚBLICO

 

cc. Lic. Mario Alberto Zárate Sánchez

     Director Ejecutivo del CTP