3 de febrero, 2015

C-015-2015

 

Señor

Mario Rivera Turcios

Gerente General

Banco Costa Rica

 

Estimado señor:

 

            Me refiero a su atento oficio N. GG-11-709-2014 de 12 de noviembre último, por medio del cual consulta el criterio de la Procuraduría General de la República respecto de la posibilidad de que el Banco se adhiera al procedimiento de resolución de conflictos o quejas contenido en el Reglamento de la Oficina de Defensa del Consumidor Financiero, emitido por la Asociación Bancaria Costarricense, y que considera un medio complementario y alternativo para la resolución de controversias con los clientes. Señala Ud. que la División Jurídica del Banco, mediante oficio N. DJ/EARC/334/2014 de 18 de setiembre anterior, ha considerado que el Reglamento sobre la Oficina de Defensa del Consumidor Financiero no presenta problemas que impidan que el Banco pueda adherirse.

 

            Adjunta Ud. el criterio de la Dirección Jurídica del Banco, oficio N. DJ/ERC/334-2014 de 18 de setiembre de 2014. Considera la Dirección que la propuesta no procura sustituir o eliminar los procedimientos de resolución de conflictos con que cuentan las entidades financieras públicas o privadas sino que es un medio complementario y alternativo para la solución de controversias. En su criterio, el Reglamento de la Oficina de Defensa del Consumidor Financiero no es una regulación general de tipo reglamentario sino un procedimiento complementario y alternativo que regiría en caso de que concurra un acuerdo de partes para su aplicación. La utilización de ese procedimiento alterno es de libre aceptación tanto para usuarios como para las entidades financieras, pero el cliente mantiene el derecho de ventilar el caso en otras sedes tanto administrativas como judiciales. El intermediario financiero se compromete a aceptar y ejecutar el resultado de la decisión que adopte el Defensor del Consumidor. El ámbito del procedimiento está enfocado a los actos o contratos que se realicen en relación con la actividad bancaria o comercial de los bancos, lo que involucra las operaciones pasivas, activas y neutras, que forman parte del giro comercial del Banco, regido por el Derecho Privado. El reclamo debe ser sometido a la entidad financiera que debe resolverlo siguiendo los procedimientos internos existentes.  Si el reclamo es rechazado y el usuario está disconforme con el resultado, la entidad financiera se compromete a informarle que tiene la posibilidad de someter el caso al defensor del Consumidor Financiero. Opina la Dirección que el fundamento legal para que el Banco pueda adherirse a este mecanismo se encentra en la Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social, los conflictos que conocería la Oficina no involucran potestades de imperio o materias indisponibles. Agrega que de adherirse el Banco tendría que emitir una normativa interna que permita la ejecución de las resoluciones que emita el Defensor del Consumidor Financiero. Normativa que debería emitir la Junta Directiva. De manera que el acto definitivo que emita la Gerencia General debe ser concordante y ejecutivo del acuerdo surgido como consecuencia de la resolución del reclamo que emita el Defensor del Consumidor Financiero.

 

            Mediante oficios PGA-040-2014, PGA-041-2014 y PGA-042-2014, todos de 28 de noviembre del mismo año, la Procuraduría otorgó audiencia a las Gerencias Generales de los Bancos: Nacional de Costa Rica, Crédito Agrícola de Cartago y a la Superintendencia General de Entidades Financieras, respectivamente, para que se refirieran a los extremos consultados.

 

            Por oficio GG-183-14 de 3 de diciembre siguiente, el Banco Nacional de Costa Rica remite el criterio de su Dirección Jurídica, oficio D.J.2714-2014. Dicho criterio refiere al oficio D.J./1522-2014 de 7 de julio 2014. En dicho oficio  sostuvo la Dirección que corresponde a la junta directiva de los bancos del Estado regular los servicios de organización y administración del establecimiento y dirigir su funcionamiento, por lo que no es posible delegar y menos en un sujeto privado, el conocimiento y resolución de los reclamos que presenten los clientes de las entidades bancarias afiliadas a la Asociación Bancaria Costarricense, pues la institución estaría delegando y renunciando expresamente a ejercer una potestad establecida en la ley. Por lo que se consideró que legalmente no era factible que el Banco se adhiriera al Reglamento de la Asociación Bancaria Costarricense. Criterio que se había manifestado anteriormente en relación con un proyecto similar de la Cámara de Bancos e Instituciones Financieras. Concluye que no es legalmente factible que el Banco Nacional de Costa Rica se adhiera al Reglamento de la Asociación Bancaria Costarricense, ya que la decisión para utilizar mecanismos de resolución alterna de conflictos en casos específicos debe estar debidamente autorizada por el jerarca respectivo mediante acto debidamente motivado, siendo prohibido negociar en contra de lo dispuesto por el ordenamiento jurídico. No es posible delegar el conocimiento y resolución de los reclamos que presenten los clientes. Legalmente existe una Contraloría de Servicios y el Acuerdo SUGEF 10-07 dispone una sección relativa a la atención de quejas de los clientes.

 

            En oficio GG-243-2014 de 10 diciembre siguiente, la Gerencia General de BANCREDITO manifiesta que “está de acuerdo en los términos que la misma (la consulta) se ha planteado a esa Procuraduría”.

 

            La Superintendencia General de Entidades Financieras, en oficio SUGEF-3065-2014 de 9 de diciembre siguiente, adjunta el dictamen DAJ-00206-2014 de 8 de diciembre anterior. Considera la Asesoría Jurídica que el mecanismo establecido por la Asociación Bancaria Costarricense es conteste con el establecimiento de mecanismos de solución alterna de conflictos, por lo que resulta completamente viable que el Banco de Costa Rica tome la decisión de adherirse a las previsiones reglamentarias en consulta. No corresponde a la Superintendencia obligar o impedir que una entidad miembro de un organismo gremial se adhiera a mecanismos y alternativas diseñadas por esa organización. Agrega que la Ley Reguladora del Sistema Nacional de Contralorías de Servicios no contiene normas encaminadas a que esas Contralorías resuelvan reclamos de los usuarios. Competencia de resolución que sí tendría la Oficina de Defensa del Consumidor Financiero. Por lo que no habría conflicto entre lo normado por el Reglamento de la Oficina de Defensa del Consumidor Financiero y la Ley 9158. En cuanto al Acuerdo SUGEG-10-0, considera que las entidades bancarias están obligadas a atender y resolver las quejas y reclamos de los clientes, para lo cual deben contar con una oficina de fácil acceso y ubicación en todas las agencias, para que centralicen quejas y reclamos recibidos. Reconoce SUGEF que la responsabilidad directa de la resolución de quejas o reclamos es de la entidad que brinda el servicio y no de terceros. Considera que la Oficina de Defensa del Consumidor Financiero es una opción jurídicamente válida para la resolución de los conflictos con los clientes, pero la responsabilidad es de las entidades que no pueden delegar esa responsabilidad. En cuanto al artículo Décimo Primero del Reglamento, se interpreta que si el cliente no quiere aceptar la competencia de la Oficina, el banco debe resolverle el reclamo. Estima que la redacción no expresa de forma clara que, en primera instancia, el banco debe resolver la queja  planteada por el usuario. Agrega que el mecanismo no puede ser utilizado para obviar requerimientos establecidos en la normativa prudencial. Concluye que el Reglamento debe establecer en forma clara que antes de que el cliente sea compelido a someterse a la competencia de dicha Oficina, las entidades deberán atender y resolver de manera diligente y oportuna las quejas y reclamos de los clientes, como lo exige el Acuerdo SUGEF-10-07.

 

La consulta se plantea respecto de la posibilidad de que el Banco de Costa Rica se adhiera al Reglamento de la Oficina de Defensa del Consumidor Financiero, emitido por la Asociación Bancaria Costarricense, que contiene un  procedimiento para la resolución alterna de controversias con los clientes de los bancos. El Banco de Costa Rica está en el deber de resolver las gestiones que le presenten sus clientes. Estos tienen, correlativamente, derecho a que el Ente les resuelva los reclamos y quejas planteadas por los servicios financieros que presta. En ese sentido, el Banco debe adoptar una decisión en vía administrativa, para lo cual cuenta con la Contraloría de Servicios (A). En los supuestos autorizados por el ordenamiento y conforme los procedimientos debidamente establecidos por este, la controversia puede ser resuelta acudiendo a mecanismos de resolución alterna de conflictos. No le está permitido al Banco consultante acudir a un procedimiento que no se ajuste a los principios y disposiciones legales que en nuestro medio regulan el desarrollo de esos mecanismos (B). El Reglamento de la Oficina de Defensa del Consumidor Financiero permite que esta Oficina conozca y resuelva reclamos de los clientes contra los bancos. Sin embargo, sus disposiciones no permiten concluir que pueda conocer de reclamos presentados contra un banco público (C).

 

 

A-. EL BANCO DEBE RESOLVER LOS RECLAMOS Y QUEJAS PRESENTADOS POR SUS CLIENTES

 

El cliente bancario es un consumidor de acuerdo con el artículo 2 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor. En dicha condición se le aplica lo dispuesto en el artículo 32 de dicha Ley. Conforme al cual, el consumidor tiene derecho fundamental e irrenunciable no solo a la protección contra los riesgos que puedan afectar, su salud, seguridad y el medio ambiente y a sus legítimos intereses económicos y sociales, sino también a la protección, administrativa y judicial,  contra la publicidad engañosa, las prácticas y las cláusulas abusivas, así como los métodos comerciales desleales o que restrinjan la libre elección. Y a una protección que haga efectivo su derecho a una tutela administrativa y judicial de sus derechos e intereses. El artículo 32, en su inciso f) expresamente hace referencia a ese derecho, enlistando el derecho a:

 

“f) Mecanismos efectivos de acceso para la tutela administrativa y judicial de sus derechos e intereses legítimos, que conduzcan a prevenir adecuadamente, sancionar y reparar con prontitud la lesión de estos, según corresponda”.

 

Correlativamente, el comerciante tiene una obligación de suministrar amplia información clara y veraz acerca del producto o servicio ofrecido o contratado, así como darle instrucciones para el uso adecuado de los productos y sobre los riesgos. Además, de recibir y resolver los reclamos presentados por  los consumidores, para cuya formulación debe fijar plazos prudenciales, según lo dispone el  artículo 34 de esa Ley. 

 

La particularidad del servicio financiero y de la relación entre entidad financiera y sus clientes hacen que la protección suministrada por la normativa general en materia de defensa del consumidor no sea suficiente. Y que, por el contrario, se plantee la necesidad de contar con regulaciones específicas de protección al consumidor de servicios financieros. En efecto, la evolución del sistema financiero, la utilización por las entidades financieras de nuevas tecnologías y el consecuente dominio de los servicios electrónicos, el costo de estos servicios, entre otros factores, vuelven imperativo que el sistema cuente con una regulación que proteja los clientes en tanto que  consumidores de los servicios financieros. Regulación que no puede ser extraña al funcionamiento eficiente del sistema financiero:

 

“la protección de los clientes en los mercados financieros es actualmente uno de los elementos claves para garantizar un adecuado funcionamiento del sistema financiero. Cualquier medida dirigida a mejorar la transparencia de las operaciones en el mercado, la mejor y más adecuada información en el proceso de contratación de las operaciones va a tener efectivamente un impacto en la confianza y estabilidad en el sistema financiero”. Africa PINILLOS LORENZANA “La protección del cliente en los mercados financieros” en LOS MERCADOS FINANCIEROS, Tirant lo Blanch, Valencia, 2013, p.  102.

 

La necesidad de protección al consumidor de servicios financieros ha sido puesta en evidencia por instancias internacionales como el Banco Mundial. Las Buenas Prácticas para la Protección al Consumidor Financiero (emitidas por el Banco en junio de 2012) (http://siteresources.worldbank.org/EXTFINANCIALSECTOR/Resources/282884-1339624653091/8703882-1339624678024/8703850-1340026711043/8710076-1340026729001/FinConsumerProtection_GoodPractices_SPANISH_FINAL), postulan la existencia de normas, de rango legal, relativas a la protección al consumidor con respecto de los productos y servicios financieros, que comprendan mecanismos institucionales necesarios para asegurar una aplicación exhaustiva, objetiva, oportuna y justa de las reglas. Preocupación del Banco que parte de que:

“Las buenas relaciones entre los bancos comerciales que operan en un país y el público en general son cruciales para el desarrollo del sistema bancario de un país”.

 

Agregando el Banco:

 

“Es necesario que haya confianza mutua entre bancos y consumidores. Los sistemas bancarios son menos eficientes y accesibles cuando no existe transparencia en la fijación de precios, la protección y la conciencia del consumidor acerca de éstos son inadecuadas, mientras que los mecanismos de resolución de disputas son costosos, prolongados e ineficaces”.

 

Forman parte de esa protección, la transparencia y publicidad de la información que recibe el cliente, en especial en orden a los costos que este debe cubrir y el apoderamiento de este cliente para presentar reclamos y quejas en orden a ese funcionamiento, con posibilidad efectiva de que esos reclamos sea resueltos satisfactoriamente. Derechos que deben ser reconocidos por la regulación especial en protección del consumidor de servicios financieros. En su caso, mediante la creación de mecanismos específicos en la regulación prudencial o bien por la posibilidad de una protección por el supervisor del sector. Se ha dicho al efecto:

 

“Actualmente, suele asignarse a la supervisión financiera tres grandes objetivos:

 

1 Preservar la estabilidad del sistema financiero. (…).

 

2) Velar por la estabilidad de las entidades financieras individuales. (…).

 

3) Protección al consumidor, inversor o usuario de derechos financieros. Este objetivo, siempre importante, está adquiriendo cada vez mayor contenido y significación, no sólo porque el consumidor o ciudadano es la célula básica de la sociedad, sino por serlo también del propio sector financiero. Proteger los intereses del consumidor incluye numerosos objetivos intermedios encaminados a que los mercados y entidades funcionen con transparencia, equidad y eficiencia. Se trata de velar por la correcta y transparente formación de los precios de los activos y servicios financieros; por la veracidad de la información financiera y su difusión; por el tratamiento adecuado del accionista minoritario o pequeño inversor, etc…. Mariano  CARBAJALES: La regulación del mercado financiero. Hacia la autorregulación del mercado de valores. Marcial Pons, 2006, pp. 152-153.

 

Así, los supervisores del sector financiero pueden tener entre sus facultades la protección de los clientes. Para ese fin, el ordenamiento puede otorgarles la potestad de conocer y resolver reclamos planteados por los clientes respecto de sus derechos e intereses legalmente reconocimientos o por incumplimientos de la normativa sobre transparencia y protección de los consumidores, o de las buenas prácticas en el sector. Es el caso de la materia de pensiones, en la cual el artículo 38 de la Ley 7523 atribuye a la Superintendencia de Pensiones, competencia  para recibir y resolver las denuncias de los afiliados contra los entes autorizados, incluidos los de  los regímenes especiales  de pensiones creados por ley o convenciones colectivas, artículo 36 de dicha Ley. Además, dicha Ley, artículo 46,  permite a la Superintendencia sancionar como infracción grave la ausencia de remisión a los afiliados de la información que ha señalado la Superintendencia de Pensiones, así como sancionar al ente regulado que realice publicidad no permitida, incumpla los términos de los planes de ahorro para la jubilación pactados con los afiliados, cobre comisiones no autorizadas en la Ley de Protección al Trabajador o en las normas reglamentarias emitidas por la Superintendencia.

 

Los derechos de los inversionistas y el público inversor en general no son extraños a la regulación y supervisión del mercado de valores. El artículo 153 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, dispone la creación de una ventanilla de atención al público, que recibirá los reclamos que se le formulen en materia de su competencia. La resolución de un reclamo implica que la Superintendencia debe establecer un procedimiento que le permita comprobar la procedencia de lo reclamado y que dé, por consiguiente, participación al agente del mercado contra el cual se plantea el reclamo.

 

En materia de seguros, los asegurados tienen un derecho de reclamar o peticionar ante una entidad aseguradora o agente o comercializador de seguros. Pero ese derecho no se reconoce expresamente frente a la Superintendencia de Seguros, particularmente si se trata de “derechos de consumidor”. De acuerdo con el artículo 29 de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros en caso de que llegue a conocer hechos o situaciones irregulares que involucren derechos del consumidor, debe trasladar el asunto a la Comisión Nacional del Consumidor. No obstante, el inciso n) de ese numeral prevé la creación de una instancia de protección de los intereses del asegurado o beneficiario de un seguro, respecto de la resolución de disconformidades con la aseguradora en materia de ejecución del contrato de seguros. Esa creación tendría que ser decidida por el CONASSIF, a quien le correspondería definir su funcionamiento y condiciones de operación.

 

En estos sectores la protección del consumidor del respectivo servicio financiero no es extraña a la regulación legal del mercado correspondiente. Por el contrario, ha sido interés del legislador establecer un mínimo de derechos específicos para ese consumidor, entre los cuales se encuentra el derecho a reclamar por los servicios recibidos ante el propio ente regulado y eventualmente, ante el supervisor del sector financiero.

 

Distinto es el caso de la regulación legal en materia de intermediación financiera. El sector carece de disposiciones legales específicas de protección de los clientes bancarios y, en particular, el derecho de plantear denuncias y reclamos por los servicios prestados. No existe en la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional ni en la Ley Orgánica del Banco Central un listado de derechos en favor del cliente o consumidor de los servicios financieros prestados por entidades financieras. En lo que es materia de la consulta, la  LOBCCR no solo no atribuye competencia a la SUGEF para conocer de reclamos o quejas de los clientes o consumidores de servicios financieros sino que tampoco establece un mecanismo general de reclamo de los clientes contra violaciones o lesiones a sus derechos por parte de las entidades fiscalizadas. Decimos mecanismo general por cuanto la posibilidad de queja y reclamo está prevista para situaciones especiales, como es el caso de la lentitud en la tramitación o la falta de resolución de las solicitudes de crédito, según dispone el numeral 63 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional. O bien, en el caso de información sobre situación financiera de un deudor del sistema financiero, suministrada por la SUGEF a una entidad financiera, si esta información resuelta incorrecta, no refleja la situación real de las obligaciones del solicitante del crédito, este puede pedir a la Superintendencia que aclare la situación, artículo 133 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica.

 

Esa ausencia de regulación general no puede, sin embargo, llevar a considerar que el cliente de la entidad financiera carezca de un derecho a reclamar ante la actuación del ente financiero. Y concretamente, ante esa misma entidad financiera con el deber de esta de resolver. Obligación que es más evidente cuando la entidad es de naturaleza pública, como es el caso del consultante.

 

La relación entre una entidad financiera con sus clientes es una relación de confianza. No se puede pretender que una persona brinde confianza a una entidad o mercado si estos no respetan sus derechos e intereses o no los protegen. De esta confianza va a depender en mucho la estabilidad y solvencia de la entidad, que, consecuentemente, tiene interés en poder dar un servicio de calidad a sus clientes. Resulta claro que no puede considerarse que ese imperativo (calidad) se respeta cuando la entidad financiera no da respuesta oportuna y adecuada a los planteamientos de sus clientes, máxime si de reclamos se trata. Esa calidad del servicio es importante para una gestión competitiva y, por ende, para el posicionamiento de la entidad bancaria. El cliente tiene derecho a reclamar o quejarse por la actuación del banco y este tiene la obligación de resolver, en los términos que corresponda, la gestión presentada. Así, el banco debe conocer de los reclamos y quejas que le presente su cliente, en el entendido de que esa respuesta permitirá a este determinar si le corresponde o no recurrir a otras vías, particularmente judiciales.

 

La condición del Banco de Costa Rica como ente público, parte de la Administración Pública Descentralizada, reafirma el derecho del cliente de presentar reclamos y la obligación del Banco de resolver. El artículo 329.1. de la Ley General de la Administración Pública establece el deber de la Administración de resolver expresamente dentro de los plazos de la ley; el no hacerlo se reputa falta grave de servicio.

 

Derecho a reclamar de un lado, obligación de resolver, que más recientemente surge de la Ley Reguladora del Sistema Nacional de Contraloría de Servicios, Ley N. 9158 de 8 de agosto de 2013. Dispone dicha Ley en cuanto derechos de las personas usuarias:

 

“ ARTÍCULO 31.- Derechos de las personas usuarias físicas o jurídicas, individuales o colectivas.

 

Son derechos de las personas usuarias los siguientes: 

 

1)                 Recibir de las organizaciones servicios de óptima calidad, de forma efectiva, continua e innovadora. 

 

2)                 Plantear gestiones respecto de los servicios que reciben de las organizaciones que los brindan y sobre las actuaciones de las personas funcionarias, empleadas o representantes en el ejercicio de sus labores, cuando se estime que afectan, directa o indirectamente, los servicios prestados o la imagen organizacional”. 

 

            Gestiones que pueden consistir en toda inconformidad, reclamo, consulta, denuncia, sugerencia o felicitación respecto de la forma o contenido en la que se brinda un servicio, artículo 39 de la Ley, y que deben ser atendidas por la Administración correspondiente. Respecto de la respuesta que debe dársele a esas gestiones, dispone la Ley:

 

“ARTÍCULO 14.- Funciones de las contralorías de servicios

 

Son funciones de las contralorías de servicios las siguientes:

 

(…). 

 

6) Atender, de manera oportuna y efectiva, las gestiones que presenten las personas usuarias ante la contraloría de servicios sobre los servicios que brinda la organización, con el fin de procurar la solución y orientación de las gestiones que planteen, a las cuales deberá dar respuesta dentro de los plazos establecidos en la presente ley y en la normativa vigente.

 

7) Vigilar el cumplimiento del derecho que asiste a las personas usuarias de recibir respuesta pronta a gestiones referidas a servicios, presentadas ante las organizaciones que los brindan, todo dentro de los plazos establecidos en la ley o en los reglamentos internos aplicables”.

 

Las gestiones deben recibir una respuesta en los plazos legal o reglamentariamente establecida. Lo que implica que la Administración, en este caso el Banco, debe atender las quejas y reclamos que se le presenten.

 

Un deber que hoy día impone la regulación prudencial. La protección de los derechos de los usuarios y clientes del sistema financiero sujeto a la competencia de regulación y supervisión de la SUGEF pasa fundamentalmente por la protección de la estabilidad, solvencia y liquidez del sistema financiero y de la entidad fiscalizada. Para el cumplimiento de sus objetivos, la Superintendencia participa de un poder normativo, de un poder de fiscalización y vigilancia y un poder sancionatorio, anclados en los objetivos de liquidez, solvencia y estabilidad y sujeción a la normativa aplicable. No se le ha atribuido a la Superintendencia General de Entidades Financieras la protección de los clientes a través del conocimiento de quejas o reclamos. Sin embargo, en ejercicio de ese poder normativo, se ha dictado normativa en protección del derecho a la información y transparencia del cliente bancario, al mismo tiempo que establece claramente el deber de las entidades reguladas de resolver esos reclamos o quejas. Así, una normativa regulatoria impone al Banco no solo contar con mecanismos para la recepción de las quejas y reclamos que presenten los clientes, sino resolver.

 

        En el Reglamento de Gobierno Corporativo, el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero estableció que las entidades reguladas deben contar con políticas relativas a la relación con los clientes, política cuyo objetivo debe ser “asegurar un trato equitativo y un acceso transparente a la información sobre la entidad, tanto para clientes vinculados como para clientes no vinculados a la entidad, su grupo o conglomerado financiero”. Contenido necesario de esas políticas es la “f)    Atención al cliente en cuanto a reclamos y consultas”. Reglamento que se aplica a las entidades financieras y que, por ende, obliga a los bancos a contar con disposiciones para atender los reclamos y demás gestiones que le formulen sus clientes.

 

Al reformar el Reglamento sobre Divulgación de Información y Publicidad de productos y servicios financieros, Acuerdo SUGEF 10, para adicionar disposiciones sobre la atención de quejas y reclamos, el CONASSIF afirma que la debida resolución de los reclamos constituye una sana práctica bancaria, que satisface el interés de la colectividad y proporciona seguridad jurídica. Así, considera que:

 

“d.-     El párrafo segundo del artículo 119 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, relativa a la operación propia de las entidades fiscalizadas, faculta a la SUGEF a dictar las normas generales que sean necesarias para el establecimiento de sanas prácticas bancarias, todo en salvaguarda del interés de la colectividad. La debida atención de quejas o reclamos de los clientes es una sana práctica bancaria, que fue recogida en el Acuerdo SUGEF 16-09, Reglamento de Gobierno Corporativo, el cual, en su artículo 12, inciso f), dispone que las entidades supervisadas deben contar e implementar políticas que permitan atender los reclamos y consultas de los clientes. Sin embargo, en adición al requerimiento anterior, resulta necesario emitir disposiciones adicionales que contribuyan a fortalecer la operatividad de estas políticas por parte de las entidades supervisadas por la SUGEF.

(….).

g.-        En lo referente a la atención de reclamos referidos a la información crediticia de los deudores, el inciso f), artículo 9, del Acuerdo SUGEF 7-06, Reglamento del centro de información crediticia, establece que las entidades cuentan con un plazo de cinco días hábiles para comunicar al cliente si procede o no el reclamo. La seguridad jurídica que provee este tipo de disposiciones debe extenderse a todos los ámbitos de relación con los clientes y usuarios de los servicios financieros.

 

            h.-        La transparencia en cuanto a la divulgación efectiva del proceso para la atención de las quejas y reclamos de los clientes que tienen acceso a los diferentes productos y servicios, es un elemento que provee seguridad jurídica y contribuye a mejorar la eficiencia de la actividad financiera y a fortalecer la cultura financiera de los clientes”.

 

Por lo que dispone adicionar el Acuerdo SUGEF 10 en materia de reclamos y quejas de los clientes:

 

“Artículo 10.-Responsabilidad sobre la atención de quejas o reclamos de clientes. Las entidades supervisadas por la SUGEF deben atender y resolver de manera diligente y oportuna, las quejas o reclamos de sus clientes.

 

Para este efecto, las entidades deben poner a disposición de sus clientes, un servicio de fácil ubicación y acceso donde se recibirán y se dará respuesta a las quejas y reclamos. Dicho servicio deberá estar a disposición en cada una de las agencias donde se brinden los productos y servicios financieros.

 

    Sin que su uso sea obligatorio para el cliente, pueden habilitarse canales telefónicos u otros medios tecnológicos para la interposición, seguimiento y recibo de respuesta de las quejas o reclamos, siempre y cuando, el cliente pueda a su elección, utilizar estos medios o acudir a las oficinas de la entidad para ser atendido por el personal de la entidad”. (Así adicionado en sesión N° 959 del 6 de febrero del 2012).

 

“Artículo 11.-Administración diligente de las quejas o reclamos. Para la debida gestión de las quejas o reclamos, la entidad debe contar con el personal debidamente capacitado para dicha labor.

 

            La entidad debe contar con políticas y procedimientos para la atención y solución de quejas o reclamos, que establezcan claramente las personas designadas para esta labor, sus responsabilidades, los procedimientos a seguir, los sistemas de control para el seguimiento de las quejas recibidas y su respectiva atención, y debe contar con canales de comunicación y mecanismos de coordinación para la efectiva resolución de los problemas planteados.

 

La entidad cuenta con un plazo de 10 días hábiles para la resolución de las quejas o reclamos interpuestos por sus clientes. En el caso que por las características de la queja o reclamo, dicho plazo no sea suficiente, la entidad debe informar antes del vencimiento del mismo el proceso que va a seguir para la atención de la queja o reclamo y el plazo en que estima entregar la respuesta al cliente. 

 

La entidad debe contar con un control, centralizado, de quejas o reclamos, que permita evidenciar el cumplimiento de las políticas y procedimientos establecidos al efecto. 

 

La entidad debe comunicar a sus clientes de la existencia de este servicio de recepción y respuesta de quejas o reclamos. 

 

La responsabilidad directa de la resolución de quejas o reclamos es de la entidad que brinda el servicio y no de terceros. 

 

Las entidades de derecho público supervisadas por SUGEF que, al amparo del Decreto Ejecutivo 34578 del 27 de mayo del 2008, constituyan una contraloría de servicios, podrán utilizar este órgano para realizar las funciones establecidas en los artículos 10 y 11 de esta Normativa”. (Así adicionado en sesión N° 959 del 6 de febrero del 2012)

 

            El Acuerdo SUGEF 10 exige a las entidades financieras contar con el personal capacitado para tramitar las quejas o reclamos; así como contar con políticas y procedimientos para la atención y solución de quejas o reclamos, que establezcan claramente las personas designadas para esta labor, sus responsabilidades, los procedimientos a seguir, los sistemas de control para el seguimiento de las quejas recibidas y su respectiva atención, y debe contar con canales de comunicación y mecanismos de coordinación para la efectiva resolución de los problemas planteados.

 

Del artículo 11 del Acuerdo interesa lo dispuesto en su último párrafo:

 

“La responsabilidad directa de la resolución de quejas o reclamos es de la entidad que brinda el servicio y no de terceros”. 

 

            La entidad supervisada por la SUGEF no puede descargar su responsabilidad en orden a la resolución de quejas o reclamos en ninguna otra organización. Su deber es dar una respuesta diligente a  la gestión presentada, para lo cual cuenta en principio con el plazo de diez días. Forma parte del sistema de control el seguimiento y resolución de estas quejas o reclamos.

 

Dentro de su interés por la protección del consumidor financiero, el Banco Mundial ha considerado que las instituciones financieras deben contar con procedimientos claros para atender las quejas o denuncias de los clientes, inclusive las verbales. En esa línea deben mantener expedientes actualizados de las quejas y contar con políticas y prácticas internas de resolución de disputas, que abarquen aspectos como tiempo de procesamiento, respuestas de reclamos y que garantice el acceso del cliente a dicho expediente, a que el banco le comunique los resultados de la investigación y en su momento, la resolución correspondiente, así como la posibilidad de que el cliente acceda a mecanismos de resolución alterna de conflictos si existieren. Pero además, se prevé que “Los bancos deberían dejar a disposición dichos registros para que sean revisados por el ente regulador o supervisor bancario cuando éste lo solicite”.

 

De modo que tanto a nivel nacional como internacional se enfatiza en la necesidad de que los bancos resuelvan las quejas o denuncia de los clientes. Desatenderse de esos reclamos es contrario a las sanas prácticas bancarias.

 

            Aplicado lo anterior al Banco de Costa Rica significa que las quejas o reclamos que presenten sus clientes deben ser resueltas por los órganos competentes de su organización y, consecuentemente, que la solución inmediata del problema, inquietud o disconformidad presente en la queja o el reclamo del cliente debe derivar del Banco a través de sus órganos competentes. Corresponderá al cliente determinar si acude a otra instancia, en caso de que considere que la respuesta recibida no es la correspondiente. El Banco de Costa Rica no puede decidir no tomar ninguna decisión o bien, delegar el conocimiento del asunto en otra instancia.

 

            Afirmación que debe ser analizada en concordancia con la facultad de la entidad de acogerse a mecanismos de resolución alterna de los conflictos (RAC) para la solución de un determinado reclamo cuando el ordenamiento legal así lo permite.

 

 

B-. EL SOMETIMIENTO DEL BANCO DE COSTA RICA A MECANISMOS DE RAC

 

            En el criterio legal que se adjunta a la consulta, se indica que la adhesión del Banco de Costa Rica al procedimiento establecido ante la Oficina de Defensa del Consumidor Financiera, encuentra fundamento en la Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social, (Ley RAC). El procedimiento sería aplicable en relación con conflictos derivados de la ejecución de contratos bancarios, que no involucra delegación de potestades de imperio. Por su parte, el Banco Nacional ha expresado que el recurrir a mecanismos de resolución alterna de conflictos no es ilimitado y debe ser autorizado por el jerarca respectivo mediante acto debidamente motivado, sin posibilidad de negociar en contra del ordenamiento jurídico ni delegar las potestades propias del Banco.

 

            En razón de los cambios normativos operados en materia de resolución de controversias, la Procuraduría ha manifestado que, en tratándose de los entes públicos, más que cuestionarse acerca de si pueden recurrir a esos mecanismos, la pregunta debe estar referida a los límites relativos a la facultad correspondiente, particularmente en orden a las materias que pueden ser resueltas por medio de estos mecanismos. Así:

 

“De igual modo la Procuraduría ha reiterado recientemente su posición de que “la Administración Pública tiene la posibilidad genérica de utilizar los mecanismos dispuestos en la Ley de Resolución Alterna de Conflictos para solucionar sus controversias” (dictamen C-388-2008 del 28 de octubre del 2008, ver asimismo el dictamen C-024-2009 del 4 de febrero del 2009).  

 

Como así también la Sala Primera de la Corte, en su conocida resolución n.° 069-2005, de las 11:10 horas del 9 de febrero del 2005, al manifestar:

 

“VII.- (…) La Constitución Política otorga a las personas de derecho, sean públicas y/o privadas, la facultad de solucionar sus diferencias a través de procesos no jurisdiccionales, mediante lo que se ha denominado resolución alternativa de conflictos, dentro de los cuales se incluyen la conciliación, la mediación y el arbitraje, como derecho derivado del numeral 43 del texto constitucional.” (El subrayado no es del original).

 

La cuestión de fondo, entonces, no es si el ordenamiento jurídico le reconoce a la Administración Pública la potestad para someter sus controversias con los particulares a los medios alternos de solución de conflictos, que según se acaba de ver, lo hace en prácticamente todos los niveles de nuestra escala de fuentes del Derecho; sino la determinación de los criterios según los cuales resultaría válido o lícito para cualquier Administración Pública someterse a los mecanismos de esta naturaleza. Lo que no es otra cosa que definir, precisamente, los alcances y los límites de la facultad que tanto la entidad local consultante como todo otro ente público tienen para llevar a cabo acuerdos conciliatorios o de naturaleza similar.

 

Pues pese a la generosa y notable amplitud con que se encuentra redactado el párrafo primero del artículo 72 del CPCA – que es la más reciente expresión de nuestro legislador a favor de estos mecanismos alternativos de solución de conflictos en el ámbito estatal – de tal forma que “La Administración Pública podrá conciliar sobre la conducta administrativa, su validez y sus efectos, con independencia de su naturaleza pública o privada” (el subrayado no es del original); lo cierto es como veremos de seguido, que existen determinadas materias sumamente sensibles que, en tesis de principio, no admiten una solución por alguna de esas vías.

 

La explicación de ello la encontramos en uno de los rasgos básicos de este tipo de medios alternativos: la naturaleza disponible por las partes.[1] Es decir, los conflictos que puedan resolverse con este sistema han de referirse a materias sobre las que las partes puedan disponer válidamente conforme a Derecho, tal y como se recoge por el artículo 2 de la Ley RAC, al disponer: “Toda persona tiene el derecho de recurrir al diálogo, la negociación, la mediación, la conciliación, el arbitraje y otras técnicas similares, para solucionar sus diferencias patrimoniales de naturaleza disponible” (la cursiva no es del original).

 

Pues debe también quedar claro desde ahora que esa habilitación general en modo alguno significa que la Administración está obligada a acudir a alguno de estos mecanismos alternativos para dirimir las controversias que se le presenten. Se trata ante todo de una facultad discrecional, que como tal, puede no ser usada cuando las circunstancias del caso así lo aconsejen; por ejemplo, cuando se tiene la plena seguridad de que se está actuando con pleno derecho, por lo que resulta preferible que el asunto se ventile en vía judicial (dictamen C-094-2000 del 11 de mayo del 2000).

 

En suma, la Administración consultante deberá sopesar en cada caso concreto, bajo el prisma del interés público, acerca de la conveniencia, oportunidad o beneficio de intentar llegar a una solución mediante la implementación de alguno de esos instrumentos alternativos”. Dictamen N. C-273-2010 de 23 de diciembre de 2010.

 

            Conforme con lo cual, el Banco de Costa Rica podría decidir - una facultad discrecional, no vinculante salvo norma legal en contrario, en un caso concreto referido a su funcionamiento como entidad bancaria someter a un mecanismo alternativo la solución de las controversias originadas en su actividad bancaria. Lo anterior en el entendido que el asunto no involucra el ejercicio de potestades de imperio y que, por el contrario, se está en un ámbito en que actúa sometido a disposiciones de Derecho Privado, y que lo hace bajo las mismas condiciones que podría hacerlo una entidad privada, así como que el punto controvertido en último término se configura como un asunto patrimonial de naturaleza disponible.

 

Supuestos en los cuales podrá recurrir a la mediación, la conciliación o el arbitraje para resolver el conflicto. No es el objeto de esta consulta analizar estos mecanismos. Baste recordar que la mediación es un procedimiento en que el mediador, persona ajena al conflicto, procura que  las partes en el conflicto litigioso, lleguen a un acuerdo satisfactorio entre ellas y para ellas. Por lo que el problema es resuelto por las mismas partes. La conciliación es un mecanismo de solución de conflictos transigibles a través del cual, dos o más personas gestionan por sí mismas la solución de sus diferencias, con la ayuda de un tercero neutral y calificado, denominado conciliador.  La función de este es facilitar el diálogo y promover fórmulas de acuerdo satisfactorio para ambas partes. Son estas las que resuelven el conflicto. En tanto que el arbitraje se caracteriza porque las partes someten sus diferencias patrimoniales o en los supuestos permitidos por la ley al conocimiento y resolución de tribunales arbitrales. Encuentra clara regulación en el artículo 18 y siguientes de la Ley 7727, RAC.

 

            Ahora bien, la Procuraduría ha considerado que la decisión de recurrir a estos mecanismos de resolución de conflictos en casos específicos debe ser autorizada por el jerarca respectivo mediante acto debidamente motivado (Dictamen C-111-2001 de16 de abril del 2001, reafirmado en el N. 382-2008 de 22 de octubre de 2008). Así se indicó:

 

“De manera general, la decisión de transar o conciliar, así como la de acudir a un arbitraje, debe ser tomada por el jerarca respectivo, aunque la implementación del acuerdo puede ser llevado a la práctica por un funcionario distinto del jerarca, como una delegación de funciones o bien utilizando la figura de la representación institucional. Pero en todo caso, la decisión de transar debe estar debidamente motivada”.

 

            Esa necesidad de que la decisión provenga del jerarca está presente en el Código Procesal Contencioso Administrativo, que dispone que la autorización para conciliar, cuando no se trate de la Procuraduría General de la República, deberá ser otorgada por el respectivo superior jerárquico  supremo o por el órgano en que este delegue, artículo 73, inciso 3). Superior jerárquico supremo que en el caso del Banco es su Junta Directiva, órgano colegiado al cual, sin embargo, no se le aplicaría lo dispuesto en el numeral 90, inciso e) de la Ley General de Administración Pública.

 

Dada la necesidad de autorización, estima la Procuraduría que  en caso de que el Banco decida recurrir a un mecanismo alterno de resolución de controversias en asuntos en que no se aplica el Código Procesal Contencioso Administrativo, la decisión correspondiente deberá provenir de la Junta Directiva, sin perjuicio de lo que esta decida en ejercicio del poder normativo que le corresponde. Cabe recordar, efectivamente, que la potestad reglamentaria corresponde a la Junta Directiva del Banco, conforme lo dispone el artículo 34, inciso 3 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, potestad que abarca la regulación de su organización y funcionamiento. Además de que corresponde a ese Órgano Colegiado dirigir la política financiera y económica del Banco, ámbito económico en que puede tener incidencia el reconocimiento de los reclamos planteados por los clientes. Por lo que debe entenderse comprendida dentro de las facultades de la Junta Directiva el regular las condiciones bajo las cuales el Banco podrá acudir en un caso determinado a un mecanismo de resolución alterna de controversias con sus clientes. Reglamentación que la Junta Directiva del Banco puede modificar de conformidad con el ordenamiento, en función de los imperativos del accionar bancario y por ende, en procura de su estabilidad financiera y solvencia y del posicionamiento en el mercado financiero.

 

            Definido que el Banco de Costa Rica puede acudir a mecanismos alternos de resolución de conflictos en los términos que disponga el reglamento de su Junta Directiva, procede referirnos a la posibilidad de que se sujete a un procedimiento ante un órgano de un ente privado, dedicado a la defensa de los derechos e intereses de los bancos miembros.

 

 

C-. LA OFICINA DE DEFENSA DEL CONSUMIDOR FINANCIERO: UN ORGANO DE RESOLUCION

 

            Es interés del Banco de Costa Rica adherirse al procedimiento de resolución de conflictos contenido en el Reglamento de la Oficina de Defensa del Consumidor Financiero, emitido por la Asociación Bancaria Costarricense. En cuyo caso, se afirma, la Junta Directiva “tendría que emitir la regulaciones internas necesarias que permitan armonizar y ejecutar las decisiones del Defensor del Consumidor Financiero”. Se admite que el Banco podría decidir no adherirse o hacerlo posteriormente o solicitar los ajustes al procedimiento de previo a su aceptación.

 

            El procedimiento al cual pretende adherirse el Banco de Costa Rica está contenido, como indica, en un reglamento emitido por una organización de naturaleza privada: la Asociación Bancaria Costarricense, de la cual forma parte el Banco de Costa Rica. Dicha Asociación es de carácter gremial: su misión es

 

“La defensa y promoción de la bancarización en el país bajo principios de transparencia, competitividad, gestión de riesgos y eficiencia”.

 

En tanto tiene como visión:

 

“Ser reconocida como la entidad gremial que vela por la permanencia y sostenibilidad de la industria bancaria y financiera de Costa Rica, dentro de los límites de riesgo y regulación emitida por las autoridades, en beneficio  de nuestros clientes; colaboradores; accionistas y contribuyendo al desarrollo económico y social del país. (http://www.abc.fi.cr/acerca-de-la-abc. revisado el 5 de enero de 2015).

            La Asociación ha emitido un Reglamento (autoregulación) cuyo objeto es regular la Oficina de Defensa del Consumidor Financiero. De acuerdo con la copia del reglamento remitida por el Banco de Costa Rica, esa Oficina ha sido creada con el “objeto de conocer, resolver o proponer las bases para un acuerdo entre las partes, en relación con los reclamos que los Clientes de las entidades bancarias afiliadas a la Asociación Bancaria Costarricense … presenten en contra de estas o bien de canalizar los reclamos a las Contralorías de Servicios de los bancos públicos acompañando en el proceso a los clientes de estas instituciones, cuando los reclamos sean derivados de la ejecución o celebración de operaciones bancarias…”, artículo primero.

 

            A partir de ese objeto, corresponde remarcar la diferencia en orden al accionar de la Oficina, según se trate de un banco público o privado. En el primer caso, no se trata de conocer o resolver los reclamos sino de “canalizarlos” hacia las Contralorías de Servicios, así como realizar una labor de acompañamiento de los clientes del banco público. Lo que hace suponer un procedimiento distinto según se trate de un ente bancario público o privado.

 

            El artículo sexto del Reglamento refiere al artículo 11 de la Ley Reguladora del Sistema Nacional de Contralorías de Servicios, señalando que esta es “encargada de resolver los reclamos de sus clientes”. Por lo que dispone que “en cooperación con estas instituciones y en concordancia con la ley, cuando en la Oficina se reciban reclamos de Clientes de los Bancos Públicos, la Oficina se encargará de trasladarlos a la Contraloría de Servicios que corresponda. Adicionalmente, en calidad de acompañamiento, orientará al Cliente en relación a (sic) los requisitos de forma y fondo que debe cumplir para el trámite de su reclamo de acuerdo con los reglamentos y normativa de cada institución”.

 

Sin entrar a analizar si las contralorías de servicio tienen facultades resolutorias lo cierto es que con esa redacción, la Oficina conocería y resolvería los reclamos presentados por los clientes de los bancos privados. En relación con los bancos públicos, la Oficina canalizaría los reclamos ante las Contralorías de Servicio. Interpretación que permitiría considerar que la facultad de decisión de los bancos públicos se mantiene incólume. Por ende, que no se estaría delegando la facultad del banco de resolver reclamos.

 

            Nos referimos a “resolver reclamos” porque el artículo Quinto del Reglamento establece que la Oficina:

 

“conocerá de “todos los reclamos que presenten los Clientes a las instituciones bancarias en razón de los servicios que están hayan proveído”.

 

 Y agrega que:

 

“las disputas se resolverán bajo el solo criterio técnico y experiencia de los integrantes de la Oficina, atendiendo  a principios de justicia y equidad, la legislación costarricense y los usos y prácticas bancarias”.

 

            Las partes en la relación bancaria acudirían ante la Oficina para que resuelva su conflicto, cualquier conflicto excepto los indicados en el mismo numeral. Así se encuentran excluidos asuntos que por indicación legal o reglamentaria deben ser discutidos obligatoriamente ante algún ente público o bien, los reclamos superiores a cien salarios base vigentes al momento de la presentación del reclamo; así como “todas aquellas que llegue a determinar la Oficina a su solo criterio”.

 

            Ergo, la Oficina no es un mediador pero tampoco un conciliador. Menos un árbitro. Por el contrario, es un órgano decisorio, encargado de resolver reclamos. Su intervención tiene lugar cuando el cliente no está de acuerdo con lo resuelto inicialmente por la entidad bancaria. Lo que implica que tendrá que revisar lo resuelto por el banco a efecto de determinar si es conforme con las disposiciones legales, la técnica y usos y prácticas bancarias, así como los principios de justicia y equidad.

 

            A pesar de que dicho Reglamento permite considerar que la Oficina de Defensa del Consumidor Financiero no es competente para asumir el conocimiento y resolución de un reclamo planteado por el cliente del banco público, dado que el Reglamento puede ser modificado por el Defensor del Consumidor Financiero, artículo décimo quinto, es necesario señalar lo siguiente:

 

El artículo séptimo del Reglamento dispone que las entidades bancarias deben resolver los reclamos de sus clientes y notificarles la resolución. Si los clientes no están conformes con lo resuelto, los bancos deben informarles la posibilidad de acudir a la Oficina para resolver la controversia. El segundo párrafo dispone que la decisión de someter el asunto a conocimiento y competencia de la Oficina es “voluntaria para el cliente”. En consecuencia, el cliente no puede ser compelido ni directa ni indirectamente a someterse a la competencia de la Oficina. Podríamos decir que es parte de la autonomía de la voluntad y la libertad de contratación del cliente bancario el decidir o no someterse a esa instancia privada. Por consiguiente, en ausencia de una ley que imponga dicha sumisión, el cliente permanece libre para decidir si se somete a la competencia de la Oficina o bien, si acude directamente ante los tribunales de justicia a impugnar lo actuado por el banco de cual es cliente.

 

Pero no queda claro si la sujeción a la Oficina es voluntaria para el banco. Pareciera, por el contrario, que el banco debe someterse al procedimiento a partir de la decisión del cliente, sin que pueda oponerse a esa sujeción.

 

Acudir a procedimientos alternos de resolución de controversias constituye un derecho para toda persona, no una obligación. Así resulta de la redacción del artículo 43 de la Constitución Política:

 

“ARTÍCULO 43.- Toda persona tiene derecho a terminar sus diferencias patrimoniales por medio de árbitros, aún habiendo litigio pendiente”.

 

            Derecho que reafirma la Ley 7727 de 9 de diciembre de 1997, Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social RAC, al disponer:  

 

“ARTÍCULO 2.- Solución de diferencias patrimoniales

 

Toda persona tiene el derecho de recurrir al diálogo, la negociación, la mediación, la conciliación, el arbitraje y otras técnicas similares, para solucionar sus diferencias patrimoniales de naturaleza disponible”.

 

            A partir de estos textos y del Código Procesal Contencioso Administrativo, artículo 72, se ha indicado que los entes públicos tienen la facultad discrecional de someterse a un mecanismo de resolución alterna de controversias.           

 

Ciertamente, es frecuente que tratados internacionales dispongan mecanismos de resolución alterna de controversias, particularmente el arbitraje, ya sea para solucionar los conflictos entre Estados Partes o bien, entre un Estado y los nacionales de otro Estado. Estos tratados se aplican y, por ende, vinculan al Estado, a partir de que han sido debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa.

 

            Empero, un reglamento emitido por una entidad privada, que consecuentemente no forma parte del ordenamiento jurídico nacional, no podría determinar la obligación de un banco público de someterse a un mecanismo alterno de controversias. Esa obligación solo puede derivar de la ley. Por lo que el ente público mantiene el poder de decidir si ante un caso concreto se somete o no a un mecanismo alterno, sea este la mediación, la conciliación o el arbitraje.

 

            Y esa facultad de decidir debe mantenerse en virtud de lo limitado de los mecanismos alternos a que se refiere el Reglamento de la Asociación Bancaria. De acuerdo con su articulado, procede concluir que el arbitraje no está comprendido entre los mecanismos posibles ante la Oficina de Defensa del Consumidor. La Oficina ofrece esencialmente la resolución de controversias por sus funcionarios. Ello por cuanto no se habla de mediación y, en orden a la conciliación, se establece que  en caso de que el empleado de la Oficina que tramita el reclamo considere que procede la conciliación, debe someter el asunto a un conciliador autorizado. Ergo, la redacción del Reglamento da margen para considerar que el banco y su cliente no pueden disponer libremente ir en forma directa a una conciliación, sino que es el encargado de tramitar el reclamo el que lo decide, proponiendo las bases de la solución. En cuyo caso designa un conciliador, “facultado para el efecto”, conforme el artículo 72 de la Ley RAC, artículo décimo segundo. El Reglamento no permite concluir que el conciliador sea parte de la Oficina. Por ende, tampoco permite establecer que la conciliación pueda ser calificada de institucional conforme el artículo 71 de la Ley del RAC. Al margen de lo expuesto cabe acotar que no consta si la Oficina ha sido autorizada conforme lo requiere el artículo 72 de la Ley 7727.

 

            El artículo Décimo primero dispone que cuando el cliente acepta someterse a la competencia de la Oficina deberá completar un formulario, que obliga al cliente a notificar a la Oficina si interpone alguna acción judicial o administrativa. Lo que no deja claro a qué tipo de gestión administrativa se refiere y, en particular si se trata de una gestión ante el propio banco, ante la Contraloría de Servicios o incluso ante la Defensoría.

 

            Por otra parte, ese mismo numeral dispone en su penúltimo párrafo que la resolución emitida por el Defensor del Consumidor Financiero solo podrá ser adicionada y aclarada ante el propio Defensor y que carece de recursos.            Resulta claro que esa ausencia de recursos debe entenderse ante la Asociación. Nos parece que existirá siempre la posibilidad de que las partes acudan a los tribunales impugnando la resolución emitida por la Oficina de la  Asociación.

 

            Ausencia de recurso que claramente dispone el artículo Décimo cuarto del Reglamento, según el cual:

 

“Lo resuelto por la Oficina será vinculante para la entidad bancaria, no así para el Cliente, quien podrá acudir a las vías administrativas o judiciales que estime conveniente.

 

Corresponderá al Cliente en todos los casos, compeler al Banco a la ejecución de lo resuelto por la Oficina, de modo que no se tramitará ningún proceso de esta naturaleza ante la Oficina”.

 

            Nos surge la duda sobre la disparidad de tratamiento entre el cliente y el banco en materia recursiva. La resolución que adopte la Oficina puede no ser la adecuada, lesionar los intereses de la entidad bancaria o en caso extremo ser contraria al ordenamiento, pero la aceptación del Reglamento impediría al banco  impugnar lo resuelto.

 

Pero, además, dada la redacción de esa norma no queda claro si en caso de un acuerdo conciliatorio, el carácter de cosa juzgada se aplicaría  solo respecto del banco; tampoco queda claro si la pretensión es que el acuerdo no pueda ser impugnado aún en los supuestos en que la Ley 7727, artículo 12 y 13 en relación con el 14, permite impugnar la validez del acuerdo conciliatorio e incluso, en caso de que esa impugnación fuere posible, si solo está abierta para el cliente, pero no para el banco.

 

Por otra parte, se dispone que la conciliación será de acatamiento obligatorio, “con carácter de cosa juzgada material, de conformidad con los términos de la ley número 7727…”.  El artículo 9 de esta ley dispone que:

 

“ARTÍCULO 9.- Acuerdos judiciales y extrajudiciales

 

Los acuerdos de conciliación judiciales una vez homologados por el juez, y los extrajudiciales, tendrán autoridad y eficacia de cosa juzgada material y serán ejecutorios en forma inmediata”.

 

            Dadas estas circunstancias, se explica que el Reglamento señale que la  función de la Oficina respecto de un banco público se limita a trasladar los reclamos que presenten los clientes de los bancos públicos a las Contralorías de Servicio respectivas, sin posibilidad alguna de resolver dicha controversia. Es decir, la regulación que se establece es incompatible con la naturaleza pública de un banco.

 

 

CONCLUSION:

 

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1-        En su condición de Administración Pública, el Banco de Costa Rica está obligado a resolver todos los reclamos y quejas que le presenten sus clientes por los servicios financieros que presta.

 

2-          Una obligación que le impone también la normativa prudencial del sector financiero. El Reglamento sobre Divulgación de Información y Publicidad de productos y servicios financieros, Acuerdo SUGEF 10, configura la debida resolución de los reclamos de los clientes por parte de los bancos como una sana práctica bancaria, que satisface el interés de la colectividad y proporciona seguridad jurídica. Por lo que los bancos están obligados a resolver las reclamaciones que le presenten sus clientes.

 

3-. Se sigue de lo anterior que las quejas o reclamos que presenten los clientes del Banco de Costa Rica deben ser resueltas por los órganos competentes de su organización y, consecuentemente, que la solución inmediata del problema, inquietud o disconformidad presente en la queja o el reclamo del cliente debe derivar del Banco a través de sus órganos competentes.

 

4-. El ordenamiento jurídico reconoce al Banco de Costa Rica la facultad discrecional de  someterse a un mecanismo alterno de solución de las controversias patrimoniales originadas en su actividad bancaria.

 

5-. Así, corresponde al Banco decidir si acude o no a algún mecanismo alterno para solucionar esos conflictos. Decisión que toma su Junta Directiva o en su caso, la administración bancaria con sujeción al reglamento que al efecto emita la Junta Directiva del Banco.

 

6-.  La Oficina de Defensa del Consumidor Financiero, órgano de la Asociación Bancaria Costarricense, tiene como objeto conocer, resolver o proponer las bases para un acuerdo entre las partes en relación con los reclamos que los clientes de los bancos afiliados a la Asociación presenten en contra de estos. Así, la Oficina es esencialmente un órgano de resolución de reclamos, no un mediador o conciliador, que ejercita esa competencia cuando el cliente está inconforme con lo resuelto por la entidad bancaria correspondiente. En consecuencia, la actuación de la Oficina tiene un carácter revisor de lo resuelto previamente por la entidad bancaria.

 

7-. No obstante, de los artículos primero y sexto del Reglamento de la Oficina de Defensa del Consumidor Financiero se deriva que respecto de los bancos públicos, la función de la Oficina es canalizar los reclamos de los clientes hacia las Contralorías de Servicio de esos bancos. Carece, entonces, de función resolutiva respecto del Banco de Costa Rica.

 

8-. Dado que el Reglamento puede ser modificado por el Defensor del Consumidor Financiero, debe recalcarse que en ausencia de una ley que imponga la sumisión a la competencia de la Oficina, las partes en la relación financiera son libres para decidir si se someten a esa competencia o bien, si resuelven sus diferendos por vía judicial o en su caso, por un mecanismo institucionalizado de solución de controversias.

 

9-. Mecanismo que tendría que garantizar  la igualdad y el equilibrio entre las partes, tanto respecto del procedimiento como de la decisión que se adopte. De modo que si se establece que la decisión será vinculante, dicho efecto resulte aplicable a todas las partes en el conflicto y no solo a una de ellas.

 

Atentamente,

 

 

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA GENERAL ADJUNTA

 

 

MIRCH/gap