8 de diciembre del 2014

C-453-2014

Licenciada

Francy Barquero Delgado

Presidente

Junta de Educación

Escuela Cleto González Víquez 

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio número JEECGV-15-2014  de fecha 23 de junio del 2014, mediante el cual, solicita solicite criterio en torno al quorum. Específicamente se peticiona dilucidar lo siguiente:

“… es correcta la posición del Departamento Administrativo y Financiero de la Dirección Regional de Educación de Heredia y la Junta debe abstenerse de accionar hasta tanto contar nuevamente con todos sus miembros nombrados…” 

I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES

Cabe mencionar que, conjuntamente con el oficio mediante el cual se solicita criterio, se adjuntó el pronunciamiento numerado DAJ-034-C-2013, referente al tema de interés, concluyó lo siguiente:

“la confusión existe realmente en la consulta planteada… al suponer el consultante que la votación por dos terceras partes de la totalidad de las miembros de la Junta de Educación… es la necesaria para que  los acuerdos adquieran firmeza… ”

II.- SOBRE LAS JUNTAS DE EDUCACIÓN Y ADMINISTRATIVAS

Tomando en consideración que, la disyuntiva formulada refiere a la adopción de acuerdos, por parte de las Juntas de Educación, conviene, como punto de partida, realizar un análisis de su naturaleza jurídica, para así tener evacuar lo consultado de la mejor manera.

Con tal finalidad, debemos remitirnos a los cardinales 36 del Código de Educación, Ley número 181, emitida el 18 de agosto de 1944 y 43 de la Ley Fundamental de Educación, número 2160 del 25 de setiembre de 1957, los cuales, en lo que interesa disponen:

“Artículo 36.- Las Juntas de Educación tienen plena personalidad jurídica para contratar y para comparecer ante los Tribunales de Justicia. El Presidente de las mismas es el representante legal nato de ellas, judicial y extrajudicialmente, y los contratos que celebre y actos en que intervenga a nombre de la Junta, serán válidos bajo su personal responsabilidad…”

“ARTICULO 43.- Cada Institución de Enseñanza Media contará con una Junta Administrativa nombrada por la Municipalidad respectiva, de las ternas enviadas por los Consejos de Profesores correspondientes. 

Las Juntas Administrativas tienen plena personería jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones…”

De la normativa citada, tenemos que, el legislador optó por otorgarle a las Juntas, en análisis, la condición de entes públicos, con capacidad de derecho público y privada, contando con patrimonio propio.

Tocante a su finalidad, debe decirse que estas constituyen auxiliares del Ministerio de Educación, respecto del cual, están sometidas a directrices.

Sobre este particular, la Procuraduría General de la República, ha sostenido:

“… tanto a las Juntas de Educación, como a las Juntas Administrativas, las leyes Nos. 181 de 18 de agosto de 1944 (Código de Educación) y 2160 de 25 de setiembre de 1957 y sus reformas (La Ley Fundamental de Educación), les otorgan “plena personalidad jurídica” y patrimonios propios, es decir, han sido creadas en virtud de un acto de imperio del Estado y se les ha conferido personalidad jurídica aparte para atender una serie de fines especiales que le correspondían a éste. Sin embargo, respecto de las Juntas, como es lógico suponer respecto de la Administración Pública descentralizada, el Estado, como ente público mayor, ejerce sobre ellas una tutela administrativa al orientar, de forma general, su actuación, para lograr así una mayor coherencia y unidad en la satisfacción de los intereses públicos relacionados con la política educativa oficial.“ (Véase el dictamen No. C-386-2003 de 09 de diciembre del 2003).

“…ha de tenerse presente que las Juntas de Educación tienen plena capacidad para contratar y los contratos que celebre su Presidente a nombre de la Junta - quien funge para el caso como Representante - son válidos (artículo 36 del Código de Educación). Pero, en el ejercicio de dicha potestad dichas Juntas están sujetas a las directrices y disposiciones emanadas de autoridad competente del Ministerio de Educación Pública, en cuanto al uso y destino de los bienes sometidos a su administración (artículo 3 del Decreto 17763-E de cita) y están obligadas a ajustarse a lo establecido en la Ley de Contratación Administrativa (Ley No.7494 de 2 de mayo de 1995, artículos 1 y 3) y su Reglamento Decreto No.25038-H del 6 de marzo de 1996, artículos 1 y 2. En el mismo sentido, véase el numeral 56 del Reglamento General de Juntas de Educación antes citado).” (OJ-035-97 del 05 de agosto de 1997)…”  [1]

El tema que nos ocupa, también ha sido objeto de análisis en la jurisprudencia judicial, así la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, sostuvo:

“…No cabe duda pues que…se consideró que las Juntas de Educación y Administrativas son organismos auxiliares de la Administración Pública (Ministerio de Educación Pública) y que, como entidades de derecho público que son, su regulación primigenia está contemplada en el Código de Educación y en la Ley Fundamental de Educación de 1957. Es así como en el artículo 56 del citado reglamento se les faculta a dichas Juntas como personas de derecho público, para que puedan realizar toda clase de contrataciones administrativas para la consecución de sus fines, con sujeción a lo preceptuado por la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, La Ley General de Contratación Administrativa y sus Reglamentos así como las disposiciones especiales contenidas en este Reglamento. Por lo demás, en el citado voto número 787-F-01 de las 14:10 horas del 5 de octubre del 2001, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, se ventiló la naturaleza jurídica de esas Juntas y se les consideró entes descentralizados sin relación jerárquica con el Poder Ejecutivo (Ministerio de Educación), indicándose:

“En ese progresivo desprendimiento de atribuciones de un ente matriz y el correlativo aumento de poderes de un centro inferior, se transita por una desconcentración mínima, media, máxima, hasta que finalmente aflora un ente descentralizado. En principio esto último ocurre cuando el ente alcanza organización propia, patrimonio exclusivo y personalidad jurídica. En punto a fines, bien puede existir una coincidencia entre los propios y los del ente matriz; incluso una influencia de este sobre aquél mediante directivas o directrices, sin que por eso se niegue la descentralización. Lo que si es definitivamente excluyente es la relación jerárquica. Sobre el manejo de patrimonio, los controles que se impongan a éste externamente, tampoco hacen desmerecer su naturaleza, máxime cuando se confieren a un órgano neutral como es la Contraloría General de la República… Puede decirse entonces que si bien en el Reglamento se señala, que dichas Juntas son delegaciones de las municipalidades y organismos auxiliares de la Administración Pública, que sirven a la vez como agencias para asegurar la integración de la comunidad y el centro educativo, eso no significa que no sean parte de aquella Administración, entendida en su sentido más amplio (artículo 1º, Ley General de la Administración Pública); y mucho menos (con mayor razón todavía), que no sean parte del Sector Público, pues no obstante que están integradas por particulares, normalmente padres o madres de alumnos quienes se desempeñan como miembros honoríficos, se trata de organismos a quienes se encargan cometidos públicos en materia de educación, y como tales constituyen entes públicos con personalidad jurídica, patrimonio propio y capacidad de derecho público y privado sólo que descentralizados, por lo que, si bien entre esas juntas y el Ministerio de Educación Pública no hay relación jerárquica, sí están sometidas a tutela administrativa del Poder Ejecutivo, lo que se conoce como una relación de dirección por lo que sí pueden ser objeto de órdenes, solo que referidas a la actividad mediante directrices, conforme a los numerales 26, b), 27,1, 98 a 100 de la Ley General de la Administración Pública. Estando sometidas, sobre todo, a las disposiciones del Ministerio de Educación en materia de distribución e inversión de los dineros que reciben, provenientes entre otras fuentes del Presupuesto Nacional…” [2] (El resaltado nos pertenece).

III.- SOBRE LOS REQUERIMIENTOS NECESARIOS PARA QUE EL CUERPO COLEGIADO PUEDA SESIONAR

Lo consultado, en la especie, refiere, a la posibilidad jurídica que el órgano colegiado sesione, pese a no estar nombrados la totalidad de los miembros que lo componen.

Tal disyuntiva ha sido zanjada con anterioridad, por este órgano técnico asesor, concluyendo que:

“…de previo a analizar el quórum necesario para que un órgano colegiado pueda sesionar y adoptar acuerdos, resulta indispensable que el colegio exista. Dicha existencia hace referencia a la necesidad de que la totalidad de los miembros que lo integran hayan sido designados, a efectos de que el órgano se considere como existente, y por ende, en capacidad para ejercer las funciones para las cuales ha sido creado…

…la existencia debida del órgano, entendida como la investidura regular de las personas que lo integran, constituye un presupuesto para el ejercicio de la competencia, y no puede confundirse con el quórum estructural y el quórum funcional, necesarios para que el órgano pueda sesionar válidamente y adoptar sus acuerdos.

Sobre los conceptos de quórum estructural y quórum funcional, Eduardo Ortíz Ortíz señala:

“El colegio exige, por su propia función, que en sus reuniones esté presente una parte importante de sus componentes, cuando no todos, a efecto de que la deliberación que se adopte sea producto de una mayoría, no de una minoría. Hay al respecto dos tipos de requerimiento…

i. El quórum estructural: es el número de componentes necesarios para que el colegio como tal pueda adoptar resoluciones o deliberaciones. Constituye un requisito de legitimación típico de los órganos colegiados, en cuanto sin ese quórum no puede considerarse reunido el colegio ni capacitado para ejercer su competencia en el lugar y hora indicados. Ese quórum es independiente del que se requiere para adoptar la deliberación, que puede ser mayor o menor.

ii. El quórum funcional: es la mayoría necesaria para adoptar una deliberación, de conformidad con el ordenamiento general o con el ordenamiento interno del colegio

La Ley General de la Administración Pública regula, en los artículos 53 y 54, tanto el quórum estructural como el quórum funcional de los órganos colegiados. Disponen los artículos, en lo que interesa, lo siguiente:

Artículo 53.- 1. El quórum para que pueda sesionar válidamente el órgano colegiado será el de la mayoría absoluta de sus componentes.

2. Si no hubiere quórum, el órgano podrá sesionar válidamente en segunda convocatoria veinticuatro horas después de la señalada para la primera, salvo casos de urgencia en que podrá sesionar después de media hora y para ello será suficiente la asistencia de la tercera parte de sus miembros.

Artículo 54.- 1. Las sesiones del órgano serán siempre privadas, pero el órgano podrá disponer, acordándolo así por unanimidad de sus miembros presentes, que tenga acceso a ella el público en general o bien ciertas personas, concediéndoles o no el derecho de participar en las deliberaciones con voz pero sin voto.

2. Tendrán derecho a asistir con voz pero sin voto los representantes ejecutivos del ente, a que pertenezca el órgano colegiado, salvo que éste disponga lo contrario.

3. Los acuerdos serán adoptados por mayoría absoluta de los miembros asistentes.

4. No podrá ser objeto de acuerdo ningún asunto que no figure en el orden del día, salvo que estén presentes los dos tercios de los miembros del órgano y sea declarada la urgencia del asunto por el voto favorable de todos ellos.

De acuerdo con lo que disponen los artículos anteriores, como regla general, el quórum estructural, es decir, la cantidad de miembros que se requieren para que el órgano colegiado pueda sesionar, es la mayoría absoluta de los miembros que conforman el órgano, es decir, la mitad más uno de la totalidad de los miembros que forman el colegio…”  [3]

Como claramente se sigue del extracto citado, para que el órgano colegiado pueda sesionar debe, primariamente, existir, lo cual implica, ineludiblemente, que todos sus miembros deben encontrarse debidamente designados. Sin tal requisito resulta imposible, jurídicamente, la reunión de cita, ya que, se carece de la exigencia básica para tal efecto –existencia-.  

Así, ciertamente, lleva razón el Departamento Administrativo y Financiero de la Dirección Regional de Educación de Heredia, al afirmar que, mientras no estén correctamente investidos, quienes conforman la Junta Directiva, esta se encuentra impedida legalmente para sesionar.

Distinto sucede, cuando el cuerpo pluripersonal se encuentra legalmente electo y corresponde determinar el número de miembros necesarios para sesionar o adoptar un acuerdo. Precisamente, la temática recién citada, se desarrolló mediante Dictamen C-048-2013 del 26 de marzo del 2013, citado en el cuestionamiento que ahora se evacúa.

En aquella oportunidad se analizó, el quórum estructural –miembros necesarios para sesionar- y su homónimo funcional – conformantes requeridos para adoptar un acuerdo-, empero, el estudio dicho se realizó, con fundamento en la existencia de la Junta consultante, es decir, esta última estaba jurídicamente constituida. 

En este caso, la condición recién citada – existencia de la Junta-, no se presenta, resultando los cuadros fácticos expuestos, en ambas consultas, disimiles y, por ende, no resulta aplicable lo indicado en el criterio número C-048-2013,  respecto a que basta la presencia de tres miembros para sesionar, ya que, tal afirmación refiere a un supuesto distinto al ahora planteado.          

IV.- CONCLUSIONES:

A.- El legislador optó por otorgarle a las Juntas de Educación y Administrativas,  condición de entes públicos, con capacidad de derecho público y privada, contando con patrimonio propio. Siendo su finalidad, constituirse como auxiliares del Ministerio de Educación, respecto del cual, están sometidas a directrices.

B.- Para que el órgano colegiado pueda sesionar debe, primariamente, existir, lo cual implica, ineludiblemente, que todos sus miembros deben encontrarse debidamente designados.  Sin tal requisito resulta imposible, jurídicamente, la reunión de cita, ya que, se carece de la exigencia básica para tal efecto –existencia-.  

C.- El supuesto planteado, en la consulta que dio origen al Dictamen C-048-2013 del 26 de marzo del 2013, difiere del ahora formulado y por ende, ese criterio no resulta aplicable, respecto a que basta la presencia de tres miembros para sesionar, ya que, tal afirmación se fundamenta en la existencia del cuerpo colegiado. Circunstancia que no se suscita en la especie.

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,

Laura Araya Rojas

Procuradora

Área Derecho Público

LAR/jlh