C-028-87

19 de enero de 1987

Señor

Roy Artavia López

Director de CORTEL

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato referirme a su oficio DNC-1.521-86 de 11 de diciembre de 1986, adicionado mediante nota DNC-014-87 de 6 de enero del presente año, documentación hecha del conocimiento del suscrito el 19 de enero pasado y mediante la cual requiere el criterio de este Despacho con relación a los alcances del artículo 8º de la Ley Nº 5870 de 11 de diciembre de 1975.

Concretamente, se consulta si la Junta Administrativa de Cortel puede variar las tasas en materia de telégrafos. Sobre el particular, me permito informarle:

I.- PROBLEMA PLANTEADO:

Mediante pronunciamiento 804-81 de 28 de enero de 1981, la Contraloría General de la República llegó a la conclusión de que la Junta Administrativa de la Dirección Nacional de Comunicaciones carece de atribuciones para imponer tasas en tratándose de los servicios telegráficos, "...y que dicha facultad está limitada a la fijación de esas tasas por el servicio de correspondencia, valga decir, por el "conjunto de cartas que se reciben o se expiden" y nada más...".

El criterio del Órgano Contralor, que obedece a su interpretación del artículo 8º de la Ley Nº 5870, ha sido compartido por la Licda. Lidiette Calvo G., Asesora Legal de esa Dirección, quien al contestar a la consulta formulada por la Junta Administrativa, indicó ---en lo que interesa--- que "...la Ley es clara y deja por fuera las tasas telegráficas por lo que la Junta Administrativa, no está facultada para imponer este tipo de tributo..." (Oficio D.L. 841-86 de 25 de noviembre de 1986).

Con relación a lo anterior, estima la Dirección a su cargo que "...El espíritu fundamental de la Ley Nº 5870 fue el de agilizar la administración de los servicios postales y telegráficos para obtener la eficiencia y eficacia de estos servicios, situación que se limita, en la medida en que en el caso concreto que comentamos, tenemos que obtener autorización legislativa --como consecuencia de los citados dictámenes, apunta esta Procuraduría-- para variar las tarifas de uno de los servicios que Cortel explota, el cual es muy importante para el desarrollo del país...". De este modo, la Junta Administrativa ha considerado oportuno conocer el criterio de esta Oficina, "...en el sentido de que si ésta tiene facultad de señalar e imponer tasas por los servicios telegráficos, a la luz de lo señalado por el artículo 8 citado...".

II.- EL ARTÍCULO 8 DE LA LEY Nº 5870 DE 11 DE DICIEMBRE DE 1975:

CRITERIOS PARA SU INTERPRETACION:

            El precepto en comentario, dispone textualmente:

"La Junta Administrativa queda facultada para señalar e imponer tasas por los servicios que presta, que adecuándolas al costo de explotación de acuerdo con las disposiciones de los Convenios internacionales, cuando se trate de asuntos postales. Del producto de los ingresos provenientes de las citadas tasas, el Banco Central de Costa Rica, apartará y girará a la Junta Administrativa de Comunicaciones el 50%. La reglamentación indicará la mecánica de las cuentas y el destino de los fondos".

Para aplicar debidamente un texto normativo, debemos tener claros sus conceptos, y definidos sus verdaderos alcances y su correcto sentido. Ello nos lleva necesariamente a interpretar la disposición de que se trata. Adentrándose entonces en el campo de la hermenéutica legal, recurrimos al Maestro Brenes Córdoba, quien nos enseña:

"59.- Para la debida inteligencia de los textos legislativos cuando su redacción, a causa de ser oscura o defectuosa, da lugar a incertidumbre, es útil examinar el objeto que se propuso el legislador al estatuir tocante a la materia, lo mismo que los informes de las comisiones del Congreso, relativos al asunto, y las discusiones habidas en el seno del mismo, cuando se estaba elaborando la ley, porque en esto siempre conviene atemperarse en cuanto quepa, a la intención del legislador, puesto que únicamente se trata de poner en ejercicio sus preceptos.

60.- También el preámbulo de las leyes, así como la exposición de motivos que a veces las acompañan, sirven para orientar el criterio del juzgador en la investigación del concepto cierto, o al menos probable, del canon legislativo.

Cuando éste presentare sentido anfibológico, de suerte que pueda entenderse de dos o más modos diferentes, debe adoptarse el sentido que mejor armonice con el respeto de la ley..." (BRENES CORDOBA, Alberto. "Tratado de las Personas", Eidtorial Costa Rica, 1974, pág. 42-3).

Con fundamento en tales principios doctrinarios, el artículo 10 del Código Civil (según reforma introducida mediante Ley Nº 7020 de 6 de enero de 1986), expresa:

"Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas".

Por su parte la Ley General de la Administración Pública también nos fija parámetros al respecto. Así, establece:

"Artículo 10.-

1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2.- Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la consulta y hechos a que se refiere".

            A la luz de los principios y disposiciones citados supra, procederemos seguidamente a ocuparnos de la Ley Nº 5870, y en particular de su artículo 8º.

III.- ANALISIS DEL EXPEDIENTE LEGISLATIVO Nº 7286:

            Del estudio del Expediente Legislativo Nº 7286, que corresponde a la Ley Nº 5870 de 11 de diciembre de 1975, queda claramente establecido que en la intención de los proponentes del proyecto estuvo siempre presente el deseo de que en la prestación de los servicios públicos de Correos, Telégrafos y Radios Nacionales, se ofreciese "...una atención más eficiente y de mejor calidad...". Asimismo, se tuvo en mente llegar a fortalecer económicamente la administración de tales servicios,  brindándoles recursos y flexibilizando su obtención. De este modo, se indica en la Exposición de Motivos:

"....con esta integración y creación de una Junta Administrativa se continúe la política del Ministerio de Gobernación de fortalecer la administración y financiación de sus dependencias, dándoles mayor flexibilidad y recursos, a fin de que suministren al usuario un servicio más eficiente..." (Folio 3).

            En lo que hace a la materia de Telégrafos, se expresa:

"....La Dirección de Correos ha mejorado sus instalaciones para dar un mejor servicio. No ha ocurrido así con el servicio telegráfico y radiotelegráfico, debido a que no contado con el sustento económico ni con la Dirección Administrativa adecuados..." (Folio 3)

            Precisamente, acorde con lo expuesto, se propone la siguiente redacción para el artículo 8º que nos ocupa, en lo que aquí interesa:

"La Junta Administrativa queda faculta para señalar e imponer tasas por los servicios que presta, que considere convenientes, adecuándolas al costo y necesidades de los mismos..." (Folio 8).

Más adelante, y siguiendo con el trámite legislativo, cuando el proyecto se discute en Comisión, la Diputada Juana Rosa Venegas presenta una moción, con el propósito de que el numeral de comentario se lea de la siguiente forma:

"La Junta Administrativa queda facultada para señalar e imponer tasas por los servicios que presta, que considere convenientes, adecuándolas al costo de explotación, de acuerdo a las disposiciones de los Convenios Internacionales, cuando se trate de asuntos postales...". (Folio 40).

            La referida moción fue desechada el 8 de octubre de 1975 (folio 44).

            No obstante, la idea es retomada por el Diputado Vicente Castro, quien somete a discusión una redacción bastante similar. Observemos:

"La Junta Administrativa queda facultada para señalar e imponer tasas por los servicios que presta, que considere convenientes, adecuándolas al costo de explotación de acuerdo con las disposiciones de los Convenios Internacionales, cuando se trate de asuntos postales..." (Folio 60).

La propuesta del Dr. Carlos Manuel Vicente fue aprobada por la Comisión el 15 de octubre de 1975 (folio 95), y así aparece en el Dictamen Afirmativo de Mayoría que suscribieron los señores Diputados (folio 103). El proyecto --con la redacción señalada en cuanto al artículo 8º-- obtuvo el primer debate el 26 de noviembre de 1975 (folio 111); se aprobó en segundo debate el día siguiente (folio 112), y fue votado en forma favorable en tercer debate el 28 de noviembre de ese año, fecha en la cual el Presidente de la Asamblea Legislativa ordenó pasarlo a la Comisión de Redacción (folio 113). Sin embargo, la citada Comisión cometió un evidente error, al suprimir la frase "...considere convenientes,...". La omisión no fue advertida oportunamente por el Poder Ejecutivo, quien aprobó el texto tal y como salió de la Comisión de mérito. El error es evidente, y sólo así se explica que la frase del texto del artículo 8º "...adecuándolas al costo de explotación..." se encuentre precedida por la conjunción "que", lo que ha dificultado, a no dudarlo, la interpretación --y por ende la aplicación-- del precepto.

Efectivamente, y dicho de otro modo, al leer el precitado numeral salta a la vista que existe una conjunción "que" de más, cuando --en realidad-- lo que falta es una frase que sería de utilidad para comprender mejor su redacción.

IV.- RELACION DEL ARTÍCULO 8º CON EL RESTO DE LA LEY Nº 5870 Y SU REGLAMENTO:

Siendo una ley un cuerpo normativo orgánico y armónico, no es dable que exista contradicción o antinomia entre sus disposiciones. De este modo, y en el caso que nos ocupa, deviene oportuno analizar someramente lo dispuesto por algunos artículos de la Ley Nº 5870, a fin de determinar si armonizan con lo preceptuado por el artículo 8º. A no dudarlo –y atendiendo a los principios doctrinarios y normas citadas ab initio-- ello coadyuvará en la solución de la problemática que nos ocupa.

De acuerdo con las finalidades previstas en la Exposición de Motivos, la Ley Nº 5870 crea la Dirección Nacional de Comunicaciones, la que estará dirigida por una Junta Administrativa, como órgano dependiente del Ministerio de Gobernación y Policía. Dentro de dicho órgano quedan integradas la Dirección General de Correos y la Dirección General de Telégrafos y Radios Nacionales (artículo 1º). Las funciones de la Dirección Nacional de Comunicaciones vienen a ser definidas en el artículo 2º, y de ellas conviene resaltar las siguientes: velar por la eficiencia, calidad y mejoramiento permanente de los servicios nacionales de correos, telégrafos y radios (inciso a)); procurar asesoría técnica en los aspectos de investigación, planeamiento, ejecución, organización y evaluación de los servicios postales y comunicaciones radiotelegráficos del país (inciso c)); capacitar al personal necesario en los distintos niveles, especialidades y categorías, para un eficiente servicio técnico-administrativo de las comunicaciones (inciso ch).

De otra parte, y siempre dentro de la intención de brindar un mejor servicio público en el ramo de las comunicaciones, que abarca también a los telégrafos, según hemos visto, el artículo 5º dispone en lo que aquí ahora interesa:

"Artículo 5º.- Son funciones de la Junta Administrativa:

a) Dictar las políticas de organización y funcionamiento de sus dependencias;

b) Administrar los fondos asignados a cada Dirección, por me dio de cuentas separadas, así como los demás ingresos que por otros conceptos reciba;

c) Proteger y conservar el patrimonio bajo su responsabilidad;

ch) Acordar los gastos y hacer las inversiones que estime adecuadas;

...e) preparar los proyectos de ley y los proyectos de reglamentos necesarios para el mejor funcionamiento de las diversas dependencias..."

Asimismo, y con el propósito de brindar facilidades económicas a la Dirección, se establece que la Junta podrá contratar empréstitos con instituciones del Sistema Bancario Nacional y con organismos internacionales, con garantía de sus rentas y cualesquiera otras que se estimen necesarias, destinados a inversiones fijas, contratación de servicios, compra de equipo y mobiliario necesarios para la instalación, operación y modernización de las instalaciones a su cargo (artículo 9º), lo cual viene a ser complementado por el artículo 10, al autorizar a las instituciones autónomas y semiautónomas del Estado a conceder empréstitos y a éstas y a los Poderes del Estado a hacer donaciones a la Junta, todo "para el mejor cumplimiento de los propósitos de esta ley".

Finalmente, cabe advertir que los artículos 20 y 21 citan las leyes que quedan derogadas con la nueva normativa, "...así como toda otra disposición que expresa o implícitamente se oponga a la presente ley...".

Como puede observarse, la ley se refiere a todo el ramo de comunicaciones y no se hace excepción alguna a determinada dependencia.

Se pretende regular --y así se hace-- a todos los servicios que presta la Dirección Nacional de Comunicaciones. Precisamente, además, así ha sido entendido por el Reglamento de la Ley Nº 5870, Decreto Ejecutivo Nº 7255-G de 20 de julio de 1977. Efectivamente, el artículo 1º señala que las atribuciones y funciones que corresponden a la Dirección Nacional de Comunicaciones y a la Junta Administrativa, están "...relacionadas con los servicios de correos y telégrafos nacionales..." (artículo 1º).

Asimismo, el Reglamento concibe a la Dirección integrada por dos dependencias, a saber: a) la Dirección General de Telégrafos y Radios Nacionales, y b) la Dirección General de Correos. Así las cosas, definidos que han sido los "servicios" y las "dependencias", no existe ninguna limitación al establecer el artículo 2º:

"Son funciones de la Junta:

...c) Acordar e imponer tasas por los servicios que presta; ..."

V.- CONCLUSION:

De lo expuesto se colige que en criterio de este Despacho, el artículo 8º de la Ley Nº 5870 de 11 de diciembre de 1975, faculta a la Junta Administrativa de Comunicaciones para señalar e imponer tasas por el servicio de telégrafos, que pueden ser adecuadas al costo de explotación. Y ello así, en razón de que --según vimos—tal interpretación se conforma con el objetivo previsto por el legislador y armoniza con el resto de la ley. En definitiva, los antecedentes legislativos apoyan y reafirman esta interpretación, y con ella se cumple mejor el fin público a cuya realización va dirigida la norma, sea una atención más eficiente y de mejor calidad a los usuarios de los servicios de comunicaciones en todo el país. No cabe duda que los telégrafos constituyen un servicio público importante, pero que su operación y aplicación conlleva un costo. De ahí que el legislador considere conveniente establecer una tasa por el servicio que se da al usuario. Este concepto se encuentra claramente definido por el artículo 4º del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, al señalar que "...tasa es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación...". Siendo ello así, como en efecto lo es, de modo alguno se ha pretendido limitar a la Junta Administrativa en sus atribuciones, en orden a la facultad para señalar, imponer o adecuar tasas, con relación al servicio telegráfico. En criterio de esta Procuraduría General, el artículo 8º faculta a la Junta Administrativa para señalar e imponer tasas por los servicios que presta dentro de los cuales se incluyen los telegráficos adecuándolas al costo de explotación. Ahora bien, en tratándose de asuntos postales, debe observar al respecto lo establecido por los Convenios Internacionales.

Cabe hacer la observación final de que el presente constituye el criterio técnico-jurídico de esta Procuraduría General, emitido dentro del marco de su propia competencia consultiva (artículos 1º, 2º y 3º inciso b) de la Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982), y que no puede llegar a sustituir la aprobación de la Contraloría General de la República, a los proyectos de presupuestos ordinarios o extraordinarios de la Junta Administrativa, actuación en la cual el ente contralor tiene una competencia exclusiva y excluyente, a tenor de lo preceptuado por el artículo 11 de la Ley Nº 5870 tantas veces citada y 21 de su Reglamento.

No obstante, el pronunciamiento puede ser utilizado como justificación ante el organismo contralor al momento de presentar, para su aprobación, las modificaciones presupuestarias del caso.

Del Señor Director, atentamente,

Lic. Farid Beirute Brenes

PROCURADOR ASESOR

FBB/er.e