19 de diciembre de 2014

OJ-184-2014

 

Señor

Lic. Rafael Ángel Ortiz Fábrega

Presidente

Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

S. O.

 

Distinguido señor:

           

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al oficio CJ-110-2013 del 26 de junio de 2013, remitido por la Comisión de Asuntos Jurídicos, sobre el proyecto de ley N° 18.705, denominado “Derogatoria de leyes caducas o históricamente obsoletas para la depuración del ordenamiento jurídico (Primera Parte)”.

 

Como un primer punto, advertimos que, por tratarse de una función exclusiva de la Asamblea Legislativa, corresponde a este Poder de la República definir en última instancia la conveniencia o no de aprobar el indicado proyecto de ley, por lo que omitiremos pronunciarnos en específico sobre el contenido de cada una de las normas que se pretende derogar, o la conveniencia de su eliminación del Ordenamiento Jurídico costarricense. Tal obligación de análisis, reiteramos, es una labor fundamental del Congreso mediante sus diferentes departamentos.

 

De allí que las observaciones que plantearemos estarán referidas al ejercicio de las competencias de la Asamblea Legislativa en cuanto a sus obligaciones y potestades de analizar y definir las leyes que puedas ser objeto de derogación o no, procurando mostrar, por nuestra parte, algunos aspectos importantes que consideramos deben ser tomados en cuenta a la hora de efectuar dicho análisis normativo.

 

1.- Períodos históricos de las normas:

 

El proyecto de ley ha sido agrupado en tres períodos históricos que comprenden entre 1824 a 1894, 1895 a 1948, y de 1949 a la fecha actual. Ello no es casualidad, sino que responde a las sugerencias hechas anteriormente por el Sistema Nacional de Legislación Vigente (Sinalevi) de la Procuraduría General de la República a los funcionarios de la Asamblea Legislativa que estaban llevando adelante esta iniciativa. La razón de ser de estas propuestas se debe al estudio de los diferentes escenarios históricos que se ha dado en la vida jurídica e institucional de Costa Rica. 

 

En primer lugar, nótese que a pesar de que la independencia patria se dio en 1821, las normas por estudiar abarcan desde 1824 a 1895. Esto se debe a que no existen registros históricos disponibles de los primeros tres años de vida republicana, pues no había (hasta donde sabemos) algún registro oficial con el contenido de las normas emitidas anteriormente ni tenemos certeza de cuáles pueden haber sido las normas jurídicas que regían la sociedad costarricense. Las normas jurídicas en nuestro país comenzaron a publicarse en el Diario Oficial La Gaceta, así como en la Colección de Leyes y Decretos, a partir de 1824 y hasta 1990, situación que ha resultado particularmente ventajosa en cualquier proyecto de revisión legislativa por ser ambas publicaciones fuente de consulta y resolución de dudas en cuanto a la existencia de normas jurídicas. Este primer período jurídico de setenta y un años recomendamos finalizarlo en el año 1894 pues desde los albores de la independencia y hasta el año indicado parecía no existir certeza institucional sobre la concepción de un Estado de Derecho con división cierta de poderes. Debido a esto, es común encontrar en ese período leyes emitidas por el Congreso que eran modificadas por el Poder Ejecutivo, o decretos ejecutivos (según nuestra visión actual) que eran revisados o modificados por el Congreso de la época. Dada esta confusa situación histórico-jurídica, resultaba difícil distinguir cuándo estamos ante una ley o un decreto. El criterio de distinción que finalmente fue utilizado lo daba el ente emisor de la norma, de acuerdo con su naturaleza y según un juicio jurídico más actual, todo ello de acuerdo con la experiencia recogida durante la construcción y alimentación de las bases de datos jurídicas del Sinalevi.

 

El segundo período histórico abarca de 1895 a 1947. Del estudio de la emisión de normas en este rango de cincuenta y cuatro años es evidente una mejora notable en cuanto a la división de poderes pues es fácil distinguir las diferentes normas jurídicas, ya sean decretos o leyes. Se recomendó este segmento histórico iniciando en ese año dado que se trató de un período bastante regular en cuanto a la emisión legislativa, con la excepción del rompimiento del orden constitucional desde 1917 a 1919 que ocurrió con el derrocamiento del presidente Alfredo González Flores por Federico Tinoco, lo que provocó posteriormente una derogatoria general de todas las leyes emitidas durante ese período, incluyendo la Constitución Política de 1917.  Concluye esta parte en 1947 por ser una época inmediatamente anterior a la guerra civil que se desarrollaría al año siguiente.

 

Finalmente, el tercer período abarca de 1949 al presente. Se trata de un período legislativo de sesenta y cinco años que se inicia con el nacimiento de la llamada Segunda República y termina en la actualidad, con lo cual se puede tener un panorama más claro de las normas que ameriten ser estudiadas, tomando en cuenta que la gran mayoría de las normas que nos rigen actualmente, desde la Constitución Política vigente, han sido emitidas desde entonces.

 

Dado que esta sugerencia del Sinalevi ha sido tomada en cuenta, no tenemos más observaciones en este punto.

 

 

2.- La derogatoria de normas:

 

Sólo la entidad jurídicamente autorizada es la que puede emitir, modificar o derogar normas.  En el caso de las leyes, de acuerdo con el Principio de Legalidad y en virtud de la existencia del Principio de Reserva de Ley, es la Asamblea Legislativa, como primer poder de la República, quien tiene tales potestades. No es casualidad que esta importante y delicada función se encuentre recogida en el primer inciso del artículo 121 de la Constitución Política, donde se encarga como labor “exclusiva” del Congreso, “dictar las leyes, reformarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica”.

 

De igual manera, nuestra Carta Fundamental, en su artículo 129, contiene una serie de reglas que permiten, hasta cierto punto, vislumbrar de qué manera se debe proceder para la eliminación de normas obsoletas en el Ordenamiento Jurídico:

“ARTÍCULO 129.- (…)

    La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior; contra su observancia no podrá alegarse desuso, costumbre ni práctica en contrario. Por vía de referéndum, el pueblo podrá abrogarla o derogarla, de conformidad con el artículo 105 de esta Constitución.  

(Así reformado el párrafo anterior por el inciso d) del artículo 1° de la Ley N° 8281 de 28 de mayo del 2002)”

Obsérvese que en la primera frase se recoge el principal postulado que debe guiar el accionar legislativo acerca del fenómeno de la derogación de normas: siempre la norma posterior derogará o abrogará la anterior. Ello implica que los principios, contenidos y supuestos de hecho de la ley nueva deben sustituir a la más antigua, en el tanto ello se aplique y exista incompatibilidad entre ambos cuerpos normativos.

El artículo 8 del Código Civil es más específico aún en cuanto a la observancia que debe guardarse en el proceso de eliminación de normas y creación de nuevas disposiciones, pues no sólo reitera el principio indicado, sino que le otorga mayor solemnidad a las reglas jurídicas al calificarlas como obligatorias a pesar de alguna práctica en contrario o falta de aplicación. El no acatamiento de la obligación señalada puede dar lugar incluso a sanciones penales:

“Artículo 8. - Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la ley anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia la que ésta hubiere derogado”.

El proceso de derogación íntegra o total de normas es una función que se ha ejercido poco por parte de la Asamblea Legislativa.  De acuerdo con el estudio efectuado en las bases de datos normativas del Sistema Nacional de Legislación Vigente, en ciento noventa años, desde 1824 hasta el año 2014, se han aprobado aproximadamente diecinueve mil setecientas veintitrés leyes (19.723 leyes), de las cuáles sólo se han derogado expresamente mil ciento seis (1.106 leyes), se han vetado trescientas sesenta y seis (366 leyes), y han sido anuladas en su totalidad sólo diez (10) leyes, esto último por parte de la Sala Constitucional desde el 1989, de acuerdo con el siguiente cuadro comparativo:

 

 

LEYES	1824 a 1894 (71 años)	1895 a 1948 (54 años)	1949 a 2014 (65 años)	TOTAL (190 años)
Emitidas	3.801	7.253	8.669	19.723
Derogadas expresamente	101	619	386	1.106
Porcentaje de derogaciones	Porcentaje relativo   2.65 %	Porcentaje relativo   8.53 %	Porcentaje relativo   4.45 %	Porcentaje Total   5.60 %
Vetadas	0	7	359	366
Anuladas totalmente	0	0	10	10
Tratados Internacionales	18	33	385	436
Leyes por analizar	3.682	6.601	7.888	18.171

 

Cada uno de los períodos históricos muestra un porcentaje mínimo de derogación, que va de menos del 3% a un máximo de 8.53% de derogaciones en cada rango de fechas. Esta situación demuestra que ha habido muy poco uso de una herramienta de depuración normativa que sólo puede ser ejercida por el Congreso Legislativo, pues tan sólo el 5.60 % de las normas que se han aprobado en los últimos ciento noventa años han sido derogadas expresamente, lo que deja un residuo de más de dieciocho mil normas cuya vigencia habría que revisar. Este fenómeno explica la enorme cantidad de leyes que aún se mantienen dentro del Ordenamiento Jurídico sin un estatus verificable o cierto, que suma más del 94 % por ciento de las disposiciones promulgadas.

 

El proceso de análisis del contenido de nuestro Ordenamiento Jurídico debe tener como objetivo su remozamiento para el logro de su armonización. Para ello, el legislador dispone de herramientas tales como la emisión de nuevas normas jurídicas, o bien, la reforma de las existentes, más la posibilidad o necesidad de eliminar disposiciones que, por su naturaleza, situación histórica, caducidad o falta de interés actual, han perdido su vigencia y se ubican sólo como disposiciones históricas inútiles sin razón de existir.  Es esta una función esencial de la Asamblea Legislativa pues debe ser una de las labores cotidianas que deben ser cumplidas en aras de mantener un Ordenamiento Jurídico armónico y seguro. Este último concepto representa igualmente una meta social fundamental, pues es a través de normas ciertas y de conocimiento general como se logra uno de los grandes fines del Derecho, como es el Principio de Seguridad Jurídica.

 

En efecto, quizás la razón más poderosa y de las más importantes en el estudio de las labores de depuración normativa es el fomento de la seguridad jurídica.  Si no existe un proceso constante y ordenado de eliminación de leyes que ya han cumplido su función histórica, se socaba gravemente el principio de seguridad jurídica, pues tanto la Administración como el administrado no sabrán con certeza cuál es la norma que deberá aplicarse para dirimir una situación concreta, en virtud de la existencia de leyes que parecen regular la misma situación, aunque en diferentes estadios históricos. 

 

Todo ello bien puede implicar un retroceso de la confianza ciudadana en el accionar del Estado, pues involucra no sólo la posibilidad de una respuesta errónea ante un hecho concreto, sino además la posibilidad de enfrentar situaciones contradictorias o en definitiva resoluciones judiciales injustas, todo lo cual puede generar incerteza jurídica o hasta delitos como prevaricato en situaciones en que una resolución se encuentre fundamentada en normas inexistentes.  Todo ello constituiría una lesión importante al Principio de Seguridad Jurídica, que es uno de los más importantes fines a los que aspira cualquier Ordenamiento Jurídico, según veremos a continuación.

 

3.- La seguridad jurídica:

 

Efectivamente, la seguridad jurídica es uno de los fines supremos del Derecho, y se ejerce en las diferentes sedes que conforman el Estado, en cualquiera de los cuatro poderes de la República. Como su expresión lo sugiere, se trata de brindar certeza, confianza, solidez e invariabilidad en una cierta situación jurídica ante la cual se encuentre un ciudadano o una institución. Este principio permea todo el Ordenamiento Jurídico en tanto axioma transversal dentro de la Carta Magna y de él derivan otros fundamentos democráticos igualmente importantes, como el Principio de Legalidad (en sus diferentes manifestaciones) o el de Autonomía de la Voluntad, Debido Proceso, Cosa Juzgada y en general todo aquel postulado que sirva como orientador sobre qué puede esperarse ante un cierto panorama fáctico, social o individual.

 

La Sala Constitucional se ha pronunciado sobre la seguridad jurídica como principio constitucional. La resolución 8790-97 del 24 de diciembre de 1997 desarrolla una tesis en que se muestra el principio en dos vías: en un sentido objetivo en cuanto al establecimiento de un orden social, y subjetivo como la certeza del administrado en la invariabilidad de situaciones jurídicas consolidadas:

 

“…La seguridad jurídica es un principio constitucional que en su sentido genérico consiste en la garantía dada al individuo de que su persona, sus bienes y sus derechos no serán objeto de ataques violentos o que, si éstos llegan a producirse, le serán aseguradas por la sociedad, protección y reparación: es la situación del individuo como sujeto activo y pasivo de relaciones sociales, que sabiendo o pudiendo saber cuáles son las normas jurídicas vigentes, tiene fundamentales expectativas de que ellas se cumplan. Ese valor jurídico pretende dar certeza contra las modificaciones del Derecho, procura evitar la incertidumbre del Derecho vigente, es decir, las modificaciones jurídicas arbitrarias, realizadas sin previo estudio y consulta. Puede ser considerada tanto en sentido subjetivo y objetivo, pero ambos están indisolublemente vinculados; en su sentido subjetivo es la convicción que tiene una persona de que la situación de que goza no será modificada por una acción contraria a los principios que rigen la vida social y en sentido objetivo se confunde con la existencia de un estado de organización social, de un orden social. En la mayoría de los ordenamientos jurídicos positivos existen normas que pretenden dar cumplimiento al valor de la seguridad jurídica; en el nuestro tenemos varias expresiones de ese principio tales como la presunción del conocimiento de la ley, el principio de la reserva o legalidad penal, el principio de irretroactividad de la ley, la cosa juzgada y la prescripción, entre otros…”

 

Esta explicación del Alto Tribunal Constitucional bien puede justificar la importancia de un proyecto de ley cuyo propósito sea dar inicio a un proceso de depuración constante de nuestro Ordenamiento Jurídico que permita eliminar normativa obsoleta o en desuso y procure mejorar la calidad, contenido y certeza de nuestras leyes, de manera que las disposiciones de acatamiento obligatorio se conviertan en un instrumento adecuado al servicio de la sociedad, y no al contrario.

 

 

4.- Las derogatorias tácitas:

 

Una problemática importante que ha ocurrido en la vida institucional de Costa Rica, misma que a menudo constituye fuente de incerteza jurídica, se da con las llamadas derogaciones tácitas, según habíamos mencionado anteriormente.

 

La derogación tácita de las normas ocurre cuando, dada la existencia de una ley o disposición de carácter obligatorio que regule un determinado tema, el cual puede ser muy puntual o muy general, el legislador (o una entidad pública con poder suficiente para hacerlo) emite otra norma posterior que parece contener los mismos temas, supuestos de hecho, contenido o regulaciones novedosas, similares o idénticas que la norma preexistente, por lo cual ambas disposiciones se encuentran (aparentemente) en vigencia en forma concomitante, dada la ausencia de pronunciamiento expreso del legislador (o del ente que la haya emitido) sobre si la anterior norma continúa vigente, se modifica en lo conducente detallando en qué sentido se reforma, o si queda definitivamente derogada.  La ausencia de tal pronunciamiento expreso produce situaciones importantes de ambigüedad, confusión y debate sobre cuál puede haber sido la verdadera voluntad del legislador, especialmente si, del examen minucioso de la norma, se encuentran incoherencias, contradicciones o lagunas jurídicas, o bien, temas que han dejado de regularse con claridad en una u otra.  El artículo 8 del Código Civil (ya citado anteriormente) dicta que, en situaciones como las indicadas, la norma más reciente prevalece sobre la más antigua, cuando pueda ser posible que tal principio se aplique, fenómeno que no siempre ocurre. De allí la necesidad de que sea el propio legislador quien indique con claridad y precisión cuál es su voluntad en relación con las normas preexistentes que traten de temas análogas, procurando al máximo evitar incluir disposiciones ambiguas tales como la frase “esta norma deroga a todo lo que se le oponga” o alguna expresión similar que no hace sino evadir su responsabilidad de estudiar cuáles son las normas anteriores que debería derogar o modificar, de manera que colabore con la armonización del Ordenamiento Jurídico.

 

Más valiosa aún es la segunda frase del citado numeral 8 del Código Civil, en que trata del tema de las derogatorias, pues muestra la decisión del legislador de hacer respetar su voluntad en cuanto al peso de las modificaciones normativas, ya sean expresas o tácitas.

“Artículo 8. – (…). La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la ley anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia la que ésta hubiere derogado”.

En efecto, en esa afirmación se muestra un procedimiento de aplicación para las reforma expresas, en las cuales parece imponerse la necesidad de claridad y precisión en la identificación de las normas y el alcance de su abrogación, sea ésta parcial o total. No menos importante es la expresión posterior, en la cual define qué debe entenderse por derogación tácita. Así, cuando postula que la eliminación normativa abarca también a las leyes anteriores que traten sobre la misma materia, en el tanto sean incompatibles con las nuevas disposiciones, está conceptualizando a las derogaciones tácitas precisamente como un fenómeno, bastante común, en el cual las leyes anteriores son implícitamente excluidas del Ordenamiento Jurídico. Aquí la afirmación clave la constituye la incompatibilidad normativa entre leyes antiguas y modernas, pues la discrepancia que se da entre unas y otras es lo que produce la derogación tácita de aquéllas.

 

Este tema, por la importancia que reviste para la sociedad, también ha sido motivo de análisis doctrinal. Diez-Picazo lo analiza desde un punto de vista lógico, señalando como punto central la incompatibilidad en la aplicación de las normas antiguas con las más actuales:

 

“Ahora bien, la doctrina ha señalado que existe incompatibilidad cuando resulte lógicamente imposible aplicar una norma antigua en el tiempo sin violentar la nueva ley.”  ([1])

 

El tratadista García Maynez procura adentrarse en el contenido del concepto de derogación, señalando igualmente cuándo nos encontramos ante una derogación técnica, basado en la imposibilidad de coexistencia de normas contradictorias:

 

 “Para que sea correcto hablar de “derogación, en el sentido técnico del término, es indispensable que la eliminación de la norma derogada por la correspondiente derogatoria haga imposible la coexistencia de ambas dentro del sistema a que sucesivamente pertenecen.”  ([2])

 

En el dictamen C-173-2012 de 9 de julio de 2012, la Procuraduría General explica la importancia de que, al momento de promulgar un norma que afecta o pueda afectar a otras anteriores, se indique con precisión cuáles son esas leyes que afectará y de qué manera, en forma tal que no deje lugar a dudas sobre cuál es el alcance de la voluntad del legislador en la nueva disposición escrita:

“Ciertamente, la técnica legislativa advierte sobre la conveniencia de que, en el momento de promulgar una nueva Ley, el Legislador incorpore dentro del instrumento una disposición que señale expresamente las normas que quedan derogadas. Indudablemente, respetar esta técnica legislativa fortalecería la función de la Asamblea Legislativa en la configuración del ordenamiento vigente y proveería satisfactoriamente a la seguridad jurídica. Al respecto, conviene transcribir lo señalado por CARBONELL: “Lo correcto es que el legislador elabore unas tablas de derogación en donde se señalen, todo lo exhaustivamente que se pueda, las normas que quedan derogadas. Para facilitar tal labor se puede hacer uso de los avances informáticos y en concreto del tratamiento automatizado de textos legales, que permite la depuración del ordenamiento al detectar normas incompatibles con otras expedidas con posterioridad (y que tengan la misma o menor jerarquía que las últimas), aminorando lo que se ha llamado la “contaminación legislativa” . (Los subrayados no son del original)

 

En sede judicial, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia No. 928-F-S1-2010 de 05 de agosto de 2010, se pronuncia con amplitud sobre el tema de las derogaciones tácitas y sus consecuencias, en los siguientes términos:

V.-Sobre la Derogación Expresa y Tácita. El primer punto que debe ser analizado es la vigencia de la Ley no. 148. Si bien no es un aspecto sobre el cual existe debate entre las partes, cierto es que el Tribunal afirma que “no se puede entender que existe continuidad del régimen; sino uno nuevo”. Por ello, es menester referirse, en términos generales, al instituto de la derogación, la cual consiste en la supresión de la vigencia de una norma. En caso de que esta sea de rango legal, la Constitución Política, en el párrafo final del cardinal 129, dispone que “la ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior; y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario.” Dicha redacción es similar a la contenida en el numeral 8 del Código Civil, el cual, siguiendo el modelo del Código de Napoleón, establece: “Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.” Como se puede observar, los postulados generales de ambas son similares, aunque el Código Civil realiza un desarrollo más detallado. En todo caso, a partir de estos preceptos es dable establecer que la forma paradigmática de derogación es la expresa, es decir, cuando el legislador emite una norma cuyo contenido y objeto es eliminar la vigencia de una anterior. Empero, este no siempre es el caso, ya que la emisión de leyes por parte del órgano legislativo sobre materias ya reguladas genera lo que en doctrina se conoce como derogación tácita, la cual se da en dos supuestos. El primero, cuando un cuerpo normativo abarca, en forma integral, la misma materia que es desarrollada por otro anterior. El segundo escenario, se presenta cuando dos normas, de igual jerarquía, regulan el mismo presupuesto de hecho pero resultan incompatibles. Surge, en consecuencia, una antinomia entre ambas proposiciones, la cual se debe resolver bajo el aforismo: “ley posterior deroga ley anterior”. Ahora bien, en ambos casos, es importante notar que, en el fondo, no se puede afirmar que existe una derogación en sentido estricto, o lo que es lo mismo, que se asimila al efecto derogador consustancial a la expresa. Debe aclararse que en estos casos, el detectar la antinomia, y en última instancia darle solución, le corresponde a los operadores jurídicos a través de la interpretación. Por ello, la incompatibilidad pendería del sentido que se le asignen a ambas proposiciones normativas por quien debe aplicarlas. Así, se genera un ámbito de incerteza en cuanto a la vigencia de la norma, contrario al principio constitucional de seguridad jurídica y publicidad de la ley. Por otro lado, debe considerarse que, según el numeral 121 de la Carta Magna, corresponde a la Asamblea Legislativa dictar las leyes –y su correlato, la modificación o supresión de estas-. Siendo que en principio esta declaratoria correspondería al juez, o a los órganos administrativos encargados de aplicar el Derecho, de afirmarse que la derogatoria tácita tiene efectos derogatorios, similares a la expresa, podría quebrantarse el principio de división de funciones. La actividad jurisdiccional, por mandato constitucional, implica la interpretación y aplicación del Derecho, no su creación. Adicionalmente, resulta aplicable el principio de paralelismo de las formas, a partir del cual, si la Asamblea Legislativa le confiere vigencia a una norma, es esta quien debe suprimirla. Finalmente, cabe destacar que el precepto 129 de la Carta Magna no se refiere a la derogación tácita, como sí lo hace el 8 del Código Civil. En este sentido, esta norma del Código Civil debe ser interpretada de forma que sea conforme al Derecho de la Constitución. Así, en línea con lo anterior, y partiendo del principio de coherencia del ordenamiento jurídico, lo procedente es considerar que, en caso de incompatibilidad entre dos normas, la antinomia se resolverá en favor de la posterior, y respetando siempre el criterio de jerarquía. No obstante, la primera no perderá su vigencia, sino que por el contrario, se da una suspensión de sus efectos o inaplicabilidad al caso concreto. Esto, además, resulta acorde con el hecho de que las resoluciones jurisdiccionales –con excepción de las emitidas por la Sala Constitucional según el numeral 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional- son vinculantes, únicamente, para las partes del proceso, respecto de las cuales genera cosa juzgada. Cabe destacar que ya esta Sala se ha pronunciado, en iguales términos a los acá indicados, sobre el tema de la derogación tácita, para lo cual se puede consultar el voto 396-F-S1-2010 de las 11 horas 115 minutos del 18 de marzo de 2010.”

(Los subrayados no son del original)

Finalmente, el dictamen 041 de 28 de enero de 2005 precisa cuáles deben ser los criterios objetivos en los que debe basarse el operador jurídico para definir cuándo se encuentra ante una derogación tácita o expresa, mostrando dos pautas que permitirían orientar el análisis de las leyes que eventualmente el legislador decida eliminar. Así, debe establecerse si los contenidos de las normas antiguas y nuevas regulan el mismo tema. De igual manera, es fundamental definir si existen incompatibilidades entre ambos cuerpos normativos, de tal importancia que hagan imposible la existencia paralela de uno y otro sin contradecirse. Los alcances de esas disconformidades deberán ser puntualizadas expresamente por el legislador u operador jurídico que las estudie:

“Sin ánimo de profundizar mucho en la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y de la Procuraduría General de la República sobre el tema de la derogatoria tácita, se puede afirmar, con un alto grado de certeza, que para que este fenómeno jurídico acontezca se requiere de dos condiciones.

En primer lugar, que la normativa posterior regule la misma materia de la normativa anterior. En segundo término, que del análisis comparativo entre ambas normativas se produzca una antinomia que las torne incompatibles e impida la armonización del régimen jurídico ahí establecido. Se requiere, en síntesis, que la nueva ley o norma, por su contenido, alcance y significado, sustituya completamente la disposición anterior.

Por lo tanto, la derogatoria tácita cesa la vigencia de una norma cuando esta es incompatible con otra del ordenamiento jurídico que regula la misma materia y la norma más reciente no indica en forma expresa la terminación de la vigencia de aquella norma anterior que le es incompatible. En consecuencia, al no indicarse expresamente, es el operador jurídico quien debe determinar si opera o no una derogatoria tácita.

Para constatar la reforma o derogatoria tácita de una norma, como se indicó atrás, son dos pasos que deben seguirse:

a.- Establecer la existencia efectiva de la incompatibilidad objetiva entre el contenido de los preceptos de la antigua norma y los de la nueva.

b.- La determinación de los alcances de esa incompatibilidad (véase el dictamen C-215-95 de 22 de setiembre de 1995).

Es importante indicar que la incompatibilidad debe ser de tal grado o magnitud que permita calificar de contradicción insalvable, puesto que no fue la voluntad expresamente manifiesta del legislador derogar la norma.”

Una vez más, es importante resaltar que, en virtud de la existencia y aplicación de otros preceptos jurídicos, tales como el Principio de Legalidad y el Principio de Reserva de Ley, sólo puede ser la Asamblea Legislativa la institución encargada de llevar a cabo dicha labor final de revisión, eliminación o conservación, según corresponda, en cada uno de los textos normativos que se analizarán, sin la intervención de otros entes administrativos.

 

 

5.- Criterios adicionales para definir la derogatoria de normas:

 

Existen otras particularidades que el ente legislativo deberá tener en cuenta al momento de tomar la decisión final de derogar o no las normas jurídicas objeto de análisis.

 

En primer lugar, deberá considerarse que el marco jurídico de Costa Rica es muy diferente en la actualidad que en las décadas o siglos anteriores, cuando no existía la experiencia, la técnica ni el desarrollo jurídico que gozamos hogaño. Por lo tanto, deberá respetarse en lo posible los criterios históricos y jurídicos de la época que hayan sido el sustento para la emisión de ciertas leyes de antaño. Esto implica que ciertas normas, tales como la creación de pueblos, villas, ciudades y otros sitios similares, por razones de tradición histórica y no necesariamente por encontrarse realmente vigentes. Igual criterio podría valorarse para dejar intactas otras disposiciones sobre el nombramiento de presidentes de la República, declaratoria de patronatos religiosos, y en general cualquier norma que tenga esas características de tradición que hayan ayudado a forjar el carácter y costumbres de los pueblos.

 

            En segundo lugar, deberán respetarse los tratados internacionales que haya suscrito Costa Rica con otros países o instituciones foráneas, pues su derogación no debería ser unilateral ni es resorte de la Asamblea Legislativa, sino que el procedimiento de suscripción, modificación o denuncia de dichos instrumentos, al igual que el manejo de la relaciones exteriores de la República, son competencia del Poder Ejecutivo y no del Congreso, de acuerdo con el artículo 140, inciso 12, de la actual Constitución Política.

 

Como un tercer punto, existen una serie de potestades y obligaciones de orden administrativo que en la actualidad corresponden a los diferentes órganos y entes del Estado e instituciones autónomas. Así, por ejemplo, el nombramiento de un puesto en el sector administrativo, el otorgamiento de pensiones o la fijación de salarios no son funciones del Poder Legislativo ni actualmente se establecen mediante actos denominados leyes, sino que en virtud de la existencia de los Principios de Legalidad y de División de Poderes, son ahora labores que deben ser ejecutadas por las entidades que las propias normas jurídicas señalen.

 

Finalmente, como consecuencia de la aplicación del Principio de Seguridad Jurídica, deberán respetarse las reformas y derogaciones ya practicadas, derechos subjetivos, derechos patrimoniales y en general cualquier situación jurídica ya consolidada en favor de los ciudadanos o que impongan obligaciones a los entes estatales.

 

 

6.- Funciones del Sistema Nacional de Legislación Vigente:

 

            Observamos que el proyecto de ley contiene una serie de funciones para el Sistema Nacional de Legislación Vigente, mismas que se ejecutan desde que este departamento existe, hace más de dos décadas. Ello es público y notorio en labores tales como dar a conocer los diferentes textos jurídicos en toda su estructura jerárquica, añadir descriptores temáticos, análisis de normas, insertar observaciones, concordancias, modificaciones a los textos vigentes, publicar textos jurídicos, publicar el Boletín Informativo de la Procuraduría General, sistematizar la jurisprudencia administrativa, alimentar el tesauro institucional, vincular las sentencias de la Sala Constitucional con las normas jurídicas, dar capacitación a entidades del sector público sobre el uso de las bases de datos de consulta, formar parte del Sistema Costarricense de Información Jurídica, además de suscribir convenios de cooperación institucional, todo ello de acuerdo con las funciones establecidas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General.

 

            Esa enorme cantidad de funciones, reiteramos, ya se ejecutan de hecho por parte del departamento aludido, por lo que no encontramos razones para que sean incluidas dentro de una ley. Otras razones de peso que son evidentes es que se trata de materia estrictamente reglamentaria que debería obrar en un decreto ejecutivo o en un reglamento interno de la propia institución, y no en una norma jurídica de rango legislativo.

 

Por otra parte, se impone como nueva obligación al Sistema Nacional de Legislación Vigente la depuración del Ordenamiento Jurídico, mediante la presentación periódica de proyectos de ley con normas para que sean derogadas por la Asamblea Legislativa. Esta función la consideramos inadmisible pues la interpretamos como un traslado de obligaciones del Poder Legislativo al Poder Ejecutivo, situación que bien podría rozar con el artículo 121, inciso 1, de la Constitución Política, dado que allí se señala, como explicamos antes, que es el Congreso el encargado como labor “exclusiva”, “dictar las leyes, reformarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica”. En efecto, no puede ser una entidad del Poder Ejecutivo quien venga a sustituir funciones que son de competencia exclusiva de la Asamblea Legislativa.

 

Además, debe tomarse en cuenta la asimetría palmaria en materia de recursos financieros y humanos que existe entre la Asamblea Legislativa y el Sistema Nacional de Legislación Vigente. Este departamento, como parte de la Procuraduría General de la República, tiene tan sólo a tres profesionales encargados de todas las labores que se han señalado en los párrafos trasanteriores y carece de autonomía administrativa y de otros recursos para llevar a cabo las nuevas funciones que se le asignarían. La Asamblea Legislativa, por su parte, y como Primer Poder de la República, tiene divisiones especializadas que deberían encargarse de esas labores, tales como el Departamento de Servicios Técnicos o el Departamento de Servicios Parlamentarios, donde además cuentan con decenas de profesionales en diferentes ramas del conocimiento y copiosos recursos que pueden ser reasignados de acuerdo con la conveniencia institucional.

 

Nótese además que en ninguna parte de este numeral se incluye mención alguna para el fortalecimiento financiero o humano a favor de ese departamento de la Procuraduría General para que pudiera cumplir, en teoría, con este nuevo mandato, mismo que no parece ser parte de sus obligaciones fundamentales.

 

Por las razones apuntadas de conveniencia y constitucionalidad, respetuosamente solicitamos que este numeral sea eliminado del proyecto de ley, pues su cumplimiento resulta casi de imposible ejecución para el Sistema Nacional de Legislación Vigente, dada su carencia de acervo económico y de personal.

 

 

7.- Conclusiones:

 

a.- Las labores de derogación de normas es competencia exclusiva de la Asamblea Legislativa, al igual que el análisis pormenorizado de cada una de las leyes que desee derogar, en virtud del Principio de Reserva de Ley recogido en el artículo 121, inciso 1, de la Constitución Política, en relación con el numeral 129 de la propia Carta Magna y del artículo 8 del Código Civil.

 

b.- En consecuencia, corresponde al Congreso definir si existen antinomias normativas o derogaciones tácitas dentro del cúmulo de leyes que contiene el proyecto de ley en comentario, por lo que su labor deberá orientarse a verificar si existen contradicciones normativas entre las leyes actuales y las emitidas antaño, señalando con precisión el alcance de dichas incompatibilidades, si las hubiera.

 

c.- Debe tenerse en cuenta el contexto histórico existente al momento de promulgar dichas leyes, mismo que es muy diferente a la actual. Las funciones y obligaciones de los diferentes Poderes han variado sustancialmente a lo largo de la vida republicana de Costa Rica.

 

d.- Los tratados internacionales no deben incluirse en esos esfuerzos de derogación masiva, pues la aprobación o denuncia de aquellos es función especial del Poder Ejecutivo.

 

e.- Las funciones que se pretenden incluir para el Sistema Nacional de Legislación Vigente ya se efectúan de hecho, por lo que es innecesario incluirlas en una ley. Además, se trata de obligaciones de naturaleza reglamentaria que deberían estar recogidas en un decreto ejecutivo o en un reglamento interno de trabajo, y no en una norma de rango legislativo.

 

f.- Finalmente, la obligación que pretende imponerse al Sistema Nacional de Legislación Vigente de efectuar análisis de leyes para derogar no parece ser función de un órgano del Poder Ejecutivo, sino que son labores de estudios de fondo que debería ser desarrollada por la Asamblea Legislativa mediante sus departamentos especializados. Este punto en particular nos lleva a concluir que este proyecto de ley podría contener roces con la Constitución Política, por lo que a criterio de este Órgano Asesor, debe hacerse la debida advertencia a la Asamblea Legislativa.

 

Cordialmente,

 

 

 

                                                                      José Francisco Salas Ruiz

                                                                          Procurador Adjunto