09 de febrero de 2015

OJ-10-2015

Señora
Hannia Durán Barquero

Jefe de Área

Comisión Permanente Especial de Ambiente

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

            Con aprobación de la Procuradora General de la República, nos referimos a su Oficio N° AGRO-68-2013 de 04 de julio de 2013, por medio del cual requiere la opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo No. 18695, denominado “Ley de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Parrita”, publicado en el Alcance No. 111 a La Gaceta No. 116 del 18 de junio de 2013.

            1) Carácter de este pronunciamiento:

En virtud de lo regulado por nuestra Ley Orgánica (N° 6815 del 27 de setiembre de 1982), los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

2) Consideraciones sobre el proyecto de ley consultado:

            El proyecto de ley que se consulta tiene como fin principal la planificación y manejo ordenado y racional de los recursos hídricos de la cuenca del río Parrita. Para ello, crea la Comisión para el Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Parrita (COMPARRITA) como un órgano con desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) y con personalidad jurídica instrumental, cuyo objetivo general es definir, ejecutar y controlar el plan de la cuenca.

            En primer término, debe tomarse en cuenta que en la corriente legislativa se encuentra el expediente No. 18760, denominado Ley para el Manejo y Desarrollo Integral de la Cuenca del Río Parrita, con fines muy similares a los del proyecto consultado y que propone la creación de la Comisión de Manejo y Desarrollo Integral de la Cuenca del Río Parrita (COMCUPA), y por tanto, sería un contrasentido aprobar dos leyes distintas, con órganos y regulaciones diferentes para un mismo objetivo.

            Luego, considerando que con la iniciativa consultada se estaría creando un nuevo órgano administrativo que implicaría el crecimiento del aparato estatal y con ello, se generarían nuevas partidas en el presupuesto nacional, resulta importante realizar un análisis de costo beneficio para determinar si realmente es necesario crear una nueva dependencia administrativa para los fines que se persiguen o si éstos podrían ser conseguidos por otros órganos administrativos existentes con competencias en el manejo y planificación del recurso hídrico.

            Dado que en este proyecto se reproducen disposiciones muy semejantes a las de la Ley de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Reventazón (N° 8023 del 27 de setiembre de 2000) y que se pretende la creación de una comisión muy similar a la Comisión para el Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Reventazón (COMCURE), resultaría valioso que se analice cuál ha sido el funcionamiento práctico de dicho organismo, en aras de realizar la evaluación de costo beneficio antes dispuesta.

            A su vez, al existir de por medio temas presupuestarios, para ese análisis es recomendable contar con el criterio de la Contraloría General de la República y del Ministerio de Hacienda. Y por tratarse del manejo del recurso hídrico, e incluso, al disponerse que parte del canon de aprovechamiento de aguas que regula la Ley de Aguas debe destinarse a la COMPARRITA, debe contarse con el criterio del MINAE, y específicamente, de la Dirección de Aguas.

Y es que, como lo hemos hecho en otras ocasiones (Opiniones Jurídicas N° 111-2014 del 18 de setiembre de 2014 y OJ-121-2014 del 1° de octubre de 2014) la técnica legislativa exige que se pondere adecuadamente, en el momento de su elaboración,  si un determinado proyecto de ley responde a una necesidad real o no de nuestro ordenamiento jurídico y si existen otras alternativas. De hecho, éste es el primer elemento que el denominado cuestionario alemán de técnica legislativa sugiere que se considere en la elaboración de un proyecto de Ley. (Al respecto, véase Muñoz, Hugo Alfonso. “La Situación de la Técnica Legislativa en Costa Rica.” En La Técnica Legislativa en Centroamérica y República Dominicana. Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San José, Costa Rica, 2001, págs. 121-122).

Entonces, es importante determinar si las funciones que se encomendarían al órgano administrativo que se pretende crear, son competencias nuevas que pueden ser asumidas por otros organismos ya existentes o incluso, si se trata de competencias que actualmente ya son ejercidas por otra institución pública y por tanto, si la aprobación de este proyecto produciría duplicidad de funciones.

En efecto, debe tomarse en cuenta que el artículo 17 de la Ley de Aguas (N° 276 del 27 de agosto de 1942) le encarga al Estado, a través del MINAE, la administración del recurso hídrico y la obligación de disponer, resolver sobre su dominio, aprovechamiento, utilización, gobierno y vigilancia. Y esas funciones generales recaen en la Dirección de Aguas, según lo establecido en el artículo 177 de esa misma Ley y en el Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía (Decreto Ejecutivo N° 35669-MINAE del 4 de diciembre de 2009), que le confiere como competencias específicas: formular, proponer y dar seguimiento a las políticas de gestión de los recursos hídricos; elaborar el Balance Hídrico Nacional; confeccionar el Plan Nacional de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos y el seguimiento a su implementación; realizar la Clasificación Nacional de Acuíferos y Áreas de Recarga Acuífera del país y el inventario de todos los acuíferos, áreas de recarga y nacientes del país; elaborar y mantener actualizado el inventario de fuentes de contaminación y sistema de monitoreo de la calidad de agua; coordinar con otras instituciones la elaboración de los estudios técnicos para la determinación y establecimiento de reservas hidráulicas, zonas de regulación del aprovechamiento y protección de agua subterránea y superficial, zonas de reserva de agua, zonas de recarga y descarga acuífera así como formular y proponer al Ministro el decreto ejecutivo para la declaración y políticas de gestión del recurso hídrico en estas zonas; entre otras.

Un análisis como el recomendado permitiría determinar si es conveniente que se emita una ley de organización y manejo para cada una de las cuencas hidrográficas del país y que exista un nuevo órgano administrativo encargado de cada una de ellas, o si es más beneficioso que el manejo y planificación de las cuencas sea un tema más amplio, abordado por una sola institución, tal y como se indica en el Informe Integrado Jurídico Ambiental del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, al disponer:

“…esa ley para la cuenca del Reventazón, así como la propuesta para la de Parrita resultan ser iniciativas individuales que no vienen a resolver eficazmente el problema integral del manejo de las cuencas. En la corriente legislativa existe otra propuesta para la cuenca del río Colorado, que se tramita bajo el expediente Nº 18.664, y otra para la cuenca del río Térraba, bajo el expediente Nº 18.457. Entonces, más parece que se requiere un marco legal integral que defina los instrumentos de gestión de cuencas y que abarque las 34 cuencas existentes en el país, más que textos individuales y no necesariamente armónicos entre sí.”  (Informe Integrado Jurídico Ambiental del 30 de setiembre de 2013, pág. 14).

En ese sentido, en la valoración también debe incluirse el proyecto de Ley para la Gestión Integral del Recurso Hídrico que se encuentra en la corriente legislativa (expediente No. 17742) ya que uno de sus objetivos es reorganizar la estructura administrativa competente para el manejo y planificación de dicho recurso y por tanto, una eventual aprobación de dicho proyecto y de la iniciativa de ley que aquí se conoce, podría generar conflictos normativos y administrativos.

            Ahora bien, en caso de que se valore y considere que este proyecto de ley responde a una necesidad real, es recomendable que la ubicación y delimitación de la cuenca que se hace en el artículo 1° se establezca de una manera más precisa, tal y como lo hace el artículo 1° de la Ley de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Reventazón antes citada.

            Lo anterior tiene relevancia puesto que la delimitación espacial de la cuenca define el ámbito territorial sobre el cual tiene competencia COMPARRITA y sobre el cual se debe desarrollar el plan de manejo. Y a su vez, de esa delimitación depende el monto de los cánones de aprovechamiento que la Dirección de Aguas deberá girar a la Comisión según lo dispone el artículo 25 del proyecto, en el cual debería aclararse que se refiere a los cánones cobrados por el aprovechamiento de agua que se haga dentro de la cuenca del río Parrita.

Otro aspecto relevante es que del texto consultado no queda clara la naturaleza jurídica que poseerá el plan de manejo de la cuenca que debe ser aprobado, la forma en que éste será aplicado, ni los efectos que tendrá en las funciones de otras instituciones públicas con competencia en el territorio planificado.

Por otra parte, la única disposición transitoria del proyecto contempla el periodo en que entrarán en vigencia las funciones de los primeros integrantes de la COMPARRITA, estableciendo una fecha que ya ha sido superada, y que por tanto,  debería readecuarse. En todo caso, no es conveniente establecer una fecha concreta para determinar ese periodo, dado que no se puede determinar con certeza el momento preciso en que el proyecto de ley se apruebe y entre en vigencia. 

            3) Conclusión:

Con fundamento en lo expuesto se tiene por evacuada la consulta del proyecto de Ley No. 18695, denominado “Ley de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca del Río Parrita”.

De Usted, atentamente,

Gloria Solano Martínez                                             Elizabeth León Rodríguez

      Procuradora                                                      Abogada de Procuraduría