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Texto Dictamen 058
 
  Dictamen : 058 del 16/03/2015   

16 de marzo del 2015


C-58-2015


 


Señora


María Teresa Marín Coto


Auditora Interna


Municipalidad de Oreamuno. 


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio 015-Al-15 del 18 de febrero del 2015, en el cual nos solicita nuestro criterio en relación a la autorización de nombramiento o ascenso interino de los funcionarios municipales. Específicamente nos solicita criterio torno a las siguientes interrogantes:


 


“1. Existe norma jurídica que permita extender el plazo máximo de dos meses señalado en el artículo 130 párrafo segundo del Código Municipal, para efectos de que el Alcalde autorice el nombramiento o ascenso interino de un trabajador, este plazo podría ser prorrogado y por cuánto tiempo?


 


2. Ese nombramiento o ascenso interino a que se refiere el artículo 30 del  citado Código, se puede realizar a un trabajador que no cumpla con los requisitos establecidos en el Manual de Puestos Institucional.”


 


 


I.                   SOBRE EL INGRESO AL REGIMEN DE EMPLEO PUBLICO Y LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL.


 


En relación al régimen de empleo público y la carrera municipal, la jurisprudencia de este Órgano Asesor, ha señalado lo siguiente:


 


“El artículo 192 de la Constitución Política establece un régimen de empleo público estatutario diferenciado del régimen de empleo privado.  Este régimen se asienta en dos principios fundamentales: la necesaria comprobación de la idoneidad para el ingreso y la estabilidad en el empleo.  Señala el artículo constitucional en comentario lo siguiente: 


“Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos. “


 


La idoneidad como presupuesto para el ingreso de los trabajadores al Estado, hace referencia al cumplimiento de una serie de requisitos que les permitan desarrollar eficientemente la función pública que les ha sido encomendada.  Al respecto, el   Tribunal Constitucional ha indicado que la idoneidad “significa que es condición necesaria para el nombramiento de los servidores públicos, “con las excepciones que esta Constitución o el Estatuto de Servicio Civil determinen”, tener o reunir las características y condiciones que los faculten para desempeñarse óptimamente en el trabajo, puesto o cargo público, es decir, reunir los méritos que la función demande” (Sala Constitucional, resolución número 1999-6796 de las dieciocho horas con cuarenta y dos minutos del primero de setiembre de mil novecientos noventa y nueve).  De igual manera, ese Tribunal Constitucional ha señalado que la idoneidad no está referida únicamente al cumplimiento de requisitos académicos, sino que incluye una serie de aptitudes requeridas para asegurar esa efectividad en la función pública.


 


La norma constitucional encuentra eco en el artículo 119 del Código Municipal, que establece en lo que nos interesa, lo siguiente:


 


Para ingresar al servicio dentro del régimen municipal se requiere:…


 


b) Determinar la idoneidad sometiéndose a las pruebas, exámenes o concursos contemplados en esta ley y sus reglamentos.”


 


El procedimiento por excelencia para la comprobación de la idoneidad es el concurso, que le permite a la entidad, por un lado, comprobar la idoneidad de las personas que están solicitando el puesto, y por otro lado, la competencia le asegura el que pueda contar con los mejores candidatos posibles para ocupar el puesto.


 


Sobre este punto, nos interesa señalar lo establecido por la Sala Constitucional en la resolución N° 2004-04665, de las 12:43 horas del 30 de abril de 2004, citada en el  Dictamen C-166-2013 del 26 de agosto del 2013.


 


X.-Sobre el concurso como mecanismo de nombramiento. El concurso es, en pocas palabras, la modalidad de nombramiento a que se acude cuando las normas vigentes sobre la materia no determinen algún otro sistema específico de nombramiento. Se realizará, entonces, con el fin de determinar el cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para evaluar los méritos y calidades de los aspirantes. Se trata, entonces, del mecanismo por excelencia para proveer cargos de carrera administrativa. Al señalarse por parte de la Administración las bases del concurso, éstas se convierten en reglas particulares obligatorias tanto para los participantes como para aquélla. En otros términos, a través de dichas reglas la administración se autovincula y autocontrola, por lo que debe respetarlas; su actividad en cuanto a la selección de los aspirantes que califiquen para acceder al empleo o empleos correspondientes se encuentra previamente regulada, de modo que no puede actuar en forma discrecional al realizar dicha selección. Por consiguiente, cuando la administración se aparta o desconoce las reglas del concurso o rompe la imparcialidad con la cual debe actuar o manipula los resultados del concurso, falta a la buena fe, incurre en violación de los principios que rigen la actividad administrativa (igualdad, moralidad, eficacia e imparcialidad) y, además, puede violar los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo de quienes participaron en el concurso y resultan lesionados en sus intereses por el proceder irregular de aquélla. Así, en relación con los empleos sujetos a concurso público, la Constitución no atribuye al nominador poder discrecional alguno para su nombramiento. Frente al concurso, la administración carece de libertad para adoptar una solución diferente o privilegiar otra alternativa que considere más apropiada para el interés público. Por el contrario, se parte de la premisa de que el interés público en este caso se sirve mejor acatando el resultado del concurso. La actuación administrativa en lo que respecta a estos empleos no es política y se desarrolla, por ende, de conformidad con estrictas reglas técnicas y objetivas. Si no fuera posible concebir este tipo de normas o expedidas éstas cumplirlas, la finalidad de conformar una administración eficiente y profesional a través del indicado mecanismo estaría desprovista de sentido, y el sistema ordinario de nombramiento que ha debido escoger el Constituyente no habría podido ser otro que el de libre nombramiento y remoción. No escapa al juicio de esta Sala que las pruebas realizadas y el concurso mismo pueden adolecer de imperfecciones y de fallas, pero eso no autoriza la sustitución del sistema de carrera por el de libre nombramiento y remoción, ni la prevalencia de la voluntad del nominador. La falta de absoluta seguridad que puede tener el sistema se soluciona previendo el establecimiento de un período de prueba dentro del cual la persona escogida será objeto de calificación, y mejorando constantemente las pruebas y mecanismos de examen y calificación de los concursos.


 


En relación a la selección del personal, el artículo 125 del Código Municipal señala que “El personal se seleccionará por medio de pruebas de idoneidad, que se administrarán únicamente a quienes satisfagan los requisitos prescritos en el artículo 116 de esta Ley.  Las características de estas pruebas y los demás requisitos corresponderán a los criterios actualizados de los sistemas modernos de reclutamiento y selección, así como al principio de igualdad y equidad entre los géneros, y corresponderán a reglamentaciones específicas e internas de las municipalidades.  Para cumplir la disposición de este artículo, las municipalidades podrán solicitarle colaboración técnica a la Dirección General de Servicio Civil.”


 


En este sentido, ha indicado la Sala Constitucional, lo siguiente:


 


“La Sala entiende que en el sector Público los concursos para llenar plazas es el medio natural mediante el cual se abre la posibilidad a todos aquellos sujetos que cumpliendo los requisitos académicos, y de experiencia laboral sean aptos para ocupar el puesto que se sacó a concurso, para con ello cumplir con el mandato constitucional establecido en el artículo 192, de la "idoneidad comprobada" garantizándose la eficiencia de la función de la administración. (Sala Constitucional, resolución número 1997-5119 de las trece horas doce minutos del veintinueve de agosto de mil novecientos noventa y siete)


 


El principio anterior se encuentra recogido en el Código Municipal, el cual establece la carrera administrativa, como un medio para permitir el acceso de los servidores municipales a los diversos puestos de la escala jerárquica.   De conformidad con ese cuerpo normativo, la carrera administrativa municipal se entenderá como “un sistema integral, regulador del empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal…”, para lo cual propiciará “la correspondencia entre la responsabilidad y las remuneraciones”. (Artículo 115 del Código Municipal)  


 


Bajo esta misma línea de pensamiento,  el Código Municipal en sus artículos 128 y 130 establece una serie de parámetros que se requieren llenar las plazas vacantes en las municipalidades. Señalan las normas en comentario, lo siguiente:


 


Artículo 128.  “Al quedar una plaza vacante, la municipalidad deberá llenarla de acuerdo con las siguientes opciones:


 


a)      Mediante ascenso directo del funcionario calificado para el efecto y si es del grado inmediato.


 


b)      Ante inopia en el procedimiento anterior, convocará a concurso interno entre todos los empleados de la Institución.


 


c)      De mantenerse inopia en la instancia anterior, convocará a concurso externo, publicado por lo menos en un diario de circulación nacional y con las mismas condiciones del concurso interno.”


Artículo 130.  Como resultado de los concursos aludidos en los incisos b) y c) del artículo 125 de este código, la Oficina de Recursos Humanos presentará al alcalde una nómina de elegibles de tres candidatos como mínimo, en estricto orden descendente de calificación. Sobre esta base, el alcalde escogerá al sustituto. 


 


Mientras se realiza el concurso interno o externo, el alcalde podrá autorizar el nombramiento o ascenso interino de un trabajador hasta por un plazo máximo de dos meses, atendiendo siempre las disposiciones del artículo 116 de esta ley”


 


De lo anteriormente señalado es claro que, los funcionarios municipales que formen parte del régimen de carrera administrativa, deben someterse a pruebas de aptitud y cumplir con una serie de requisitos, con el fin de demostrar su idoneidad para ocupar el cargo.” (Dictamen 108-2014 del 28 de marzo del 2014)


 


 


II.                SOBRE EL FONDO


 


Una vez aclarados los conceptos citados en el apartado anterior, procedemos a dar respuesta a las interrogantes planteadas por la Municipalidad de Oreamuno.


 


 


1.                  Existe norma jurídica que permita extender el plazo máximo de dos meses señalado en el artículo 130 párrafo segundo del Código Municipal, para efectos de que el Alcalde autorice el nombramiento o ascenso interino de un trabajador, este plazo podría ser prorrogado y por cuánto tiempo?


 


          La jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor ya ha señalado que, el plazo máximo de nombramiento de los servidores municipales interinos mientras se realiza el concurso correspondiente para ocupar la plaza es de dos meses según el artículo 130 del Código Municipal, sin embargo, existen supuestos que permiten que dicho plazo pueda ser prorrogado, como lo sería el caso de que el concurso resulte infructuoso o exista inopia, y no habiendo motivo para variar el criterio sostenido, nos permitimos transcribir lo señalado en el Dictamen C-229-2014 del 4 de agosto del 2014, el cual señala, lo siguiente:


 


“El Código Municipal permite el nombramiento de funcionarios interinos, para suplir las ausencias de los funcionarios en propiedad, ya sea porque estos se encuentran fuera de la institución o porque deba efectuarse un concurso para ocupar la plaza que ha quedado vacante.  Dispone el Código Municipal, lo siguiente:


 


Artículo 118. — Los servidores municipales interinos y el personal de confianza no quedarán amparados por los derechos y beneficios de la Carrera administrativa municipal, aunque desempeñen puestos comprendidos en ella.


 


Para los efectos de este artículo, son funcionarios interinos los nombrados para cubrir las ausencias temporales de los funcionarios permanentes, contratados por la partida de suplencias o por contratos para cubrir necesidades temporales de plazo fijo u obra determinada y amparada a las partidas de sueldos por servicios especiales o jornales ocasionales.


 


Por su parte, son funcionarios de confianza los contratados a plazo fijo por las partidas antes señaladas para brindar servicio directo al alcalde, el Presidente y Vicepresidente Municipales y a las fracciones políticas que conforman el Concejo Municipal.


 


Artículo 130. — Como resultado de los concursos aludidos en los incisos b) y c) del artículo 125 de este código, la Oficina de Recursos Humanos presentará al alcalde una nómina de elegibles de tres candidatos como mínimo, en estricto orden descendente de calificación. Sobre esta base, el alcalde escogerá al sustituto.


 


Mientras se realiza el concurso interno o externo, el alcalde podrá autorizar el nombramiento o ascenso interino de un trabajador hasta por un plazo máximo de dos meses, atendiendo siempre las disposiciones del artículo 116 de esta ley.


 


Artículo 152. — Las disposiciones contenidas en este título sobre el procedimiento de nombramiento y remoción no serán aplicadas a los funcionarios que dependan directamente del Concejo ni a los empleados ocasionales contratados con cargo a las partidas presupuestarias de Servicios Especiales o Jornales Ocasionales. El Concejo acordará las acciones que afectan a los funcionarios directamente dependientes de él.


 


Ahora bien, a partir de las normas anteriores, se ha establecido la distinción entre los funcionarios “en propiedad” o de carrera y los funcionarios “interinos” o de empleo. “Los primeros son los que disfrutan plenamente de la cobertura del estatuto profesional en virtud de nombramiento legal “en propiedad”, después de haber sido seleccionados por su idoneidad demostrada a través de procesos de oposición o concurso, y por ende, desempeñan servicios con carácter permanente (estabilidad en el empleo). Los segundos, serían el personal en precario –por falta de estabilidad propia-, que podrían ser: eventuales (puestos de confianza o asesoramiento especial) o interinos; estos últimos serían aquellos que por razón de necesidad o urgencia, ocupan plazas –vacantes (sin titular) o cuyo titular no la desempeña temporalmente (permisos, licencias, incapacidades, etc.)- en tanto no se provean por funcionarios de carrera; su rasgo característico es la provisionalidad o transitoriedad en la relación de servicio”.  (Dictamen C-355-2006 de 05 de setiembre de 2006)


 


De conformidad con lo dispuesto en el párrafo anterior, podemos distinguir entre los funcionarios interinos nombrados para ocupar plazas vacantes durante el tiempo que dura el respectivo concurso, o aquellos funcionarios que son nombrados también en forma interina para suplir las ausencias de los funcionarios regulares, y en ambos casos el plazo de nombramiento máximo del funcionario interino será diferente.


 


Así, en el caso de los funcionarios interinos nombrados para sustituir las ausencias temporales de los funcionarios en propiedad, la sustitución será por el plazo necesario hasta que el titular de la plaza regrese a ocupar su puesto.


 


En el caso de los interinos nombrados para ocupar el puesto mientras se realiza el concurso correspondiente, el plazo máximo de nombramiento es de dos meses, según lo establece el artículo 130 del Código Municipal.


Sobre este plazo máximo de nombramiento, este Órgano Asesor se ha pronunciado en reiteradas oportunidades, señalando lo siguiente: 


 


“En virtud de las características que moldean a ese régimen estatutario de empleo, solamente en situaciones excepcionales y temporales se hace imperativo contratar personal interino, a fin de solventar ciertas circunstancias institucionales, como lo podrían ser para sustituir aquellos servidores o servidoras titulares que se incapacitan durante un tiempo prolongado, ya sea por alguna enfermedad o bien por maternidad, o que se encuentren disfrutando de algún permiso, con o sin goce de salarios, etc.; sin que con ello pueda entenderse, de ninguna manera, la permanencia de esos funcionarios interinos en plazas vacantes, si no es en contra de los citados principios, aunado al principio de legalidad, regente en todo actuar administrativo, según la máxima constitucional del artículo 11 y su homólogo de la Ley de la Administración Pública. ….


 


Asimismo, es importante traer a colación en este estudio, lo dispuesto por esta Procuraduría en el Dictamen C-365-2008 de 7 de octubre del 2008, en tanto señala que en aras del cumplimiento de la normativa constitucional citada, debe la institución contar con un registro de candidatos elegibles para la ocupación de los posibles puestos vacantes o que puedan quedar vacantes en las municipalidades, o bien al menos que el concurso se realice en forma oportuna, célere y dentro del plazo de dos meses que estipula el artículo 130 de consulta, pues fuera de ese plazo no podría mantenerse en forma interina al funcionario nombrado para suplir temporalmente la plaza vacante, por no existir una norma legal que lo autorice.….


 


Por ahora, es de observar, que si bien, en virtud del artículo 130 del Código Municipal y mientras se realice el concurso interno o externo correspondiente, el alcalde podría autorizar el nombramiento o ascenso interino de un trabajador hasta por un plazo máximo de dos meses, e incluso puede prorrogarse ese plazo cuando se susciten procedimientos concursales infructuosos, (véase en ese sentido, el citado Dictamen No. C-124-2009) ciertamente, al tenor del carácter que tiene la relación de servicio entre la Administración Pública y sus servidores en general,- como ya se ha indicado- no pueden permanecer servidores interinos ocupando puestos vacantes por un tiempo muy prolongado o indefinido, pues como lo ha vastamente indicado el Tribunal Constitucional, ello podría incluso constituir un medio fácil de burlar la obligación del Estado de dar estabilidad a los servidores públicos, consagrada en el artículo 192 de la Constitución Política. Por lo que,  en esa concordancia, es nuestro criterio, que resultaría procedente, en el caso de consulta, la repetición de un concurso externo, siempre y cuando la administración considere que existen razones válidas que justifiquen nuevamente su apertura; pues de lo contrario, podría ser absurdo e infructuoso repetirlo, cuando ya ha quedado suficientemente comprobada a través de los anteriores concursos,  la escasez de personal que cumpla con los requisitos mínimos de un determinado puesto o puestos.


 


En consecuencia, si la inopia persiste y las necesidades del servicio requiere la ocupación del puesto vacante, a lo sumo, se recomendaría, en virtud del artículo 125 del Código Municipal que la Municipalidad solicite la colaboración de la Dirección General del Servicio Civil, a fin de que como órgano técnico en la materia de administración de personal, se pueda buscar alguna solución viable al respecto, sin que con ello se violente el principio de idoneidad que se exige, previo a ocupar algún puesto en la Administración Pública.”  (Dictamen C-033-2010 del 09 de marzo del 2010)


 


Bajo esta inteligencia, esta Procuraduría ha admitido la posibilidad de prorrogar el nombramiento del funcionario interino cuando el concurso efectuado por la Municipalidad ha resultado infructuoso o exista inopia.  Al respecto, hemos indicado:


 


Evidentemente, por el imperativo según el cual “nadie está obligado a lo imposible”, la única excepción al impedimento de prórroga del plazo de dos meses al que nos hemos referido, corresponde −como ya lo habíamos indicado en el dictamen C-365-2008 citado− a situaciones de inopia.  Así, en aquellos casos en los que la Administración, a pesar de haber realizado los procedimientos de reclutamiento en forma diligente y célere, no ha podido obtener un resultado positivo, puede mantener en su puesto al funcionario interino aún después de transcurrido el plazo mencionado.  (Dictamen C-124-2009 del 11 de mayo del 2009, lo resaltado no es del original)”


 


2.                  Ese nombramiento o ascenso interino a que se refiere el artículo 130 del citado Código, se puede realizar a un trabajador que no cumpla con los requisitos establecidos en el Manual de Puestos Institucional.


 


            La Constitución Política en su artículo 192, establece los principios básicos para el reclutamiento y selección de personal dentro de la función pública, los cuales son la idoneidad o calificación comprobada como criterio esencial para el reclutamiento de personal, y el principio de garantía de estabilidad en el cargo con el objeto de lograr una mayor eficiencia en la Administración. Señala la norma en comentario, lo siguiente:


 


ARTÍCULO 192.- “Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos.”


 


            La idoneidad como presupuesto para el ingreso de los trabajadores al Estado, hace referencia al cumplimiento de una serie de requisitos que les permitan desarrollar eficientemente la función pública que les ha sido encomendada. 


 


            La sala Constitucional ha señalado en su jurisprudencia que la idoneidad “significa que es condición necesaria para el nombramiento de los servidores públicos, “con las excepciones que esta Constitución o el Estatuto de Servicio Civil determinen”, tener o reunir las características y condiciones que los faculten para desempeñarse óptimamente en el trabajo, puesto o cargo público, es decir, reunir los méritos que la función demande” (Resolución número 1999-6796 de las dieciocho horas con cuarenta y dos minutos del primero de setiembre de mil novecientos noventa y nueve). 


 


El procedimiento por excelencia para la comprobación de la idoneidad es el concurso, el cual le  permite a la entidad comprobar la idoneidad de las personas que están solicitando el puesto, y asegurarse el que pueda contar con los mejores candidatos posibles para ocupar el puesto.


            Al respecto, señala la Sala Constitucional en la resolución N° 2004-04665, de las 12:43 horas del 30 de abril de 2004, citada en el  Dictamen C-166-2013 del 26 de agosto del 2013, lo siguiente:


 


“X.-Sobre el concurso como mecanismo de nombramiento. El concurso es, en pocas palabras, la modalidad de nombramiento a que se acude cuando las normas vigentes sobre la materia no determinen algún otro sistema específico de nombramiento. Se realizará, entonces, con el fin de determinar el cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para evaluar los méritos y calidades de los aspirantes. Se trata, entonces, del mecanismo por excelencia para proveer cargos de carrera administrativa. Al señalarse por parte de la Administración las bases del concurso, éstas se convierten en reglas particulares obligatorias tanto para los participantes como para aquélla. En otros términos, a través de dichas reglas la administración se autovincula y autocontrola, por lo que debe respetarlas; su actividad en cuanto a la selección de los aspirantes que califiquen para acceder al empleo o empleos correspondientes se encuentra previamente regulada, de modo que no puede actuar en forma discrecional al realizar dicha selección. Por consiguiente, cuando la administración se aparta o desconoce las reglas del concurso o rompe la imparcialidad con la cual debe actuar o manipula los resultados del concurso, falta a la buena fe, incurre en violación de los principios que rigen la actividad administrativa (igualdad, moralidad, eficacia e imparcialidad) y, además, puede violar los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo de quienes participaron en el concurso y resultan lesionados en sus intereses por el proceder irregular de aquélla. Así, en relación con los empleos sujetos a concurso público, la Constitución no atribuye al nominador poder discrecional alguno para su nombramiento. Frente al concurso, la administración carece de libertad para adoptar una solución diferente o privilegiar otra alternativa que considere más apropiada para el interés público. Por el contrario, se parte de la premisa de que el interés público en este caso se sirve mejor acatando el resultado del concurso. La actuación administrativa en lo que respecta a estos empleos no es política y se desarrolla, por ende, de conformidad con estrictas reglas técnicas y objetivas. Si no fuera posible concebir este tipo de normas o expedidas éstas cumplirlas, la finalidad de conformar una administración eficiente y profesional a través del indicado mecanismo estaría desprovista de sentido, y el sistema ordinario de nombramiento que ha debido escoger el Constituyente no habría podido ser otro que el de libre nombramiento y remoción. No escapa al juicio de esta Sala que las pruebas realizadas y el concurso mismo pueden adolecer de imperfecciones y de fallas, pero eso no autoriza la sustitución del sistema de carrera por el de libre nombramiento y remoción, ni la prevalencia de la voluntad del nominador. La falta de absoluta seguridad que puede tener el sistema se soluciona previendo el establecimiento de un período de prueba dentro del cual la persona escogida será objeto de calificación, y mejorando constantemente las pruebas y mecanismos de examen y calificación de los concursos.”


        


Para el caso de las municipales en el Código Municipal se encuentran regulados el ingreso a la carrera administrativa municipal y los requisitos esenciales para la selección de personal, de manera que los principios de idoneidad, estabilidad y eficiencia, también se encuentran contenidos en los artículos 115, 116, 124 y 125 de dicho cuerpo normativo. Señalan las norma en comentario, lo siguiente:


 


“Artículo 115. Establécese la Carrera administrativa municipal, como medio de desarrollo y promoción humanos. Se entenderá como un sistema integral, regulador del empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal. Este sistema propiciará la correspondencia entre la responsabilidad y las remuneraciones, de acuerdo con mecanismos para establecer escalafones y definir niveles de autoridad”.


 


“Artículo 116. Cada municipalidad deberá regirse conforme a los parámetros generales establecidos para la Carrera Administrativa y definidos en este capítulo. Los alcances y las finalidades se fundamentarán en la dignificación del servicio público y el mejor aprovechamiento del recurso humano, para cumplir con las atribuciones y competencias de las municipalidades”.


 


“Artículo 124. Con las salvedades establecidas por esta ley, el personal de las municipalidades será nombrado y removido por el alcalde municipal, previo informe técnico respecto a la idoneidad de los aspirantes al cargo”.


 


“Artículo 125. — El personal se seleccionará por medio de pruebas de idoneidad, que se administrarán únicamente a quienes satisfagan los requisitos prescritos en el artículo 116 de esta Ley.  Las características de estas pruebas y los demás requisitos corresponderán a los criterios actualizados de los sistemas modernos de reclutamiento y selección, así como al principio de igualdad y equidad entre los géneros, y corresponderán a reglamentaciones específicas e internas de las municipalidades.  Para cumplir la disposición de este artículo, las municipalidades podrán solicitarle colaboración técnica a la Dirección General de Servicio Civil. (Así reformado por el aparte h) del artículo único de la Ley N ° 8679 del 12 de noviembre del 2008)”.


 


            Bajo esta misma línea de pensamiento, el artículo 119 del Código Municipal señala los requisitos necesarios para poder ingresar al régimen municipal, siendo uno de ellos el tener  los requisitos mínimos que establezca el manual de puestos, y demostrar la idoneidad por medio de pruebas, exámenes o concursos. Señala la norma en comentario, lo siguiente:


 


Artículo 119. Para ingresar al servicio dentro del régimen municipal se requiere:


a) Satisfacer los requisitos mínimos que fije el Manual descriptivo de puestos para la clase de puesto de que se trata.


b) Demostrar idoneidad sometiéndose a las pruebas, exámenes o      concursos contemplados en esta ley y sus reglamentos. 


c) Ser escogido de la nómina enviada por la oficina encargada de seleccionar al personal.


d) Prestar juramento ante el alcalde municipal, como lo estatuye el artículo 194 de la Constitución Política de la República.


e) Firmar una declaración jurada garante de que sobre su persona no pesa impedimento legal para vincularse laboralmente con la administración pública municipal.


f) Llenar cualesquiera otros requisitos que disponga los reglamentos y otras disposiciones legales aplicadas.”


 


            Así mismo, el artículo 125 del mismo cuerpo normativo señala que: “El personal se seleccionará por medio de pruebas de idoneidad, que se administrarán únicamente a quienes satisfagan los requisitos prescritos en el artículo 116 de esta Ley.


 


            De lo anteriormente señalado se desprende que para ingresar a la carrera municipal es necesario demostrar la idoneidad por medio de exámenes o concursos así como reunir los requisitos mínimos  indispensables señalados en el manual de puestos para el adecuado desempeño de las  funciones. 


 


            Ahora bien, en el caso de los funcionarios interinos, el artículo 118 del Código Municipal  señala que dichos servidores no están amparados por los derechos y beneficios de la carrera administrativa municipal. Señala la norma en comentario, los siguiente:


 


Artículo 118. Los servidores municipales interinos y el personal de confianza no quedarán amparados por los derechos y beneficios de la Carrera administrativa municipal, aunque desempeñen puestos comprendidos en ella.


 


Para los efectos de este artículo, son funcionarios interinos los nombrados para cubrir las ausencias temporales de los funcionarios permanentes, contratados por la partida de suplencias o por contratos para cubrir necesidades temporales de plazo fijo u obra determinada y amparada a las partidas de sueldos por servicios especiales o jornales ocasionales.


Por su parte, son funcionarios de confianza los contratados a plazo fijo por las partidas antes señaladas para brindar servicio directo al alcalde, el Presidente y Vicepresidente Municipales y a las fracciones políticas que conforman el Concejo Municipal. “


 


            La norma anteriormente transcrita nos haría suponer que a los servidores  interinos no se les debería de exigir los requisitos señalados por el artículo 119 y 125 antes mencionados, sin embargo,  la jurisprudencia judicial ha señalado que el funcionario interino tiene derecho a ser tomado en cuenta para participar en los concursos internos para llenar las plazas vacantes, siempre y cuando reúna los requisitos exigidos para el puesto y cuente con la condición de elegible.


 


“Por otra parte, a pesar de la tutela que se le ha otorgado, se ha establecido con claridad que la persona servidora interina no tiene derecho a ser nombrada en el puesto, por el solo hecho de haberlo desempeñado durante cierto período, pero sí a poder concursar, a los efectos de tener la oportunidad de ser elegido, siempre y cuando cumpla los requisitos solicitados para la plaza. Al respecto, se ha señalado:


 


“La circunstancia de que al recurrente se le hubiese nombrado interinamente y por un determinado plazo, para desempeñar el cargo que le interesa, no tiene la virtud de constituir derecho adquirido alguno a su favor que obligue a la administración a nombrarlo en propiedad en esa plaza, toda vez que el derecho a ocupar un cargo público no se adquiere con el simple transcurso del tiempo o por haber ocupado otras similares por cierto período, sino por tener la idoneidad comprobada para desempeñarlo conforme a lo dispuesto por el artículo 192 Constitucional. De tal modo que, a lo más que tiene derecho el recurrente, es a que se le tome en cuenta para participar, con arreglo a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables, en los concursos convocados para llenar la plaza que le interesa, claro está, siempre y cuando reúna los requisitos exigidos para ello y cuente con la condición de elegible”. (Sentencia de la Sala Constitucional número 5010, de las 15:52 horas del 6 de setiembre de 1994. En el mismo sentido pueden consultarse las resoluciones números 2922, de las 17:15 horas del 15 de junio; 3442, de las 9:54 horas del 8 de julio; y, 4964, de las 14:20 horas del 6 de setiembre, todas de 1994). (Resolución N° 2013-001077 SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las nueve horas cincuenta minutos del dieciocho de setiembre de dos mil trece).


 


            En razón de lo expuesto, es criterio de este Órgano Asesor que si la municipalidad debe  comprobar la idoneidad de los servidores interinos al realizar los respectivos concursos, y sólo podrán ocupar las plazas respectivas aquellos servidores interinos que reúnan los requisitos exigidos para el puesto, debe la municipalidad también nombrar o ascender en forma interina mientras se realiza el concurso respectivo para llenar la plaza, a aquellas personas que tengan los requisitos mínimos para ejercer su labor eficientemente


 


            A razón de ejemplo nos permitimos citar el criterio de este Órgano Asesor en el caso de los funcionarios de confianza a los cuales  se les aplica el numeral 118 del Código Municipal al igual que a los funcionarios interinos. Señala el Dictamen C-258-20130 del 20 noviembre del 2013, lo siguiente:


 


“B.NO ES PROCEDENTE NOMBRAR COMO ASESOR LEGAL DE CONFIANZA A UNA PERSONA QUE NO SATISFAGA LOS REQUISITOS ATINENTES


 


A pesar de que efectivamente el nombramiento del personal de confianza de las municipalidades no se encuentra sujeto a los procedimientos de concurso previstos en el artículo 119 del Código Municipal y que se aplican para el ingreso en la carrera administrativa municipal, debe indicarse que la discrecionalidad en su nombramiento no implica que se pueda designar para un cargo de confianza a una persona cuyos atestados evidencian que  no cumplen con las atinencias o requerimientos mínimos.


 


Al respecto, debe indicarse que ya en el dictamen C-99-2008, anteriormente citado, se habría acotado que el personal de confianza debe reunir los requisitos mínimos indispensables para el adecuado desempeño del cargo, sea ésta la preparación académica o su titulación, como la experiencia. Estas atinencias, es evidente, dependerán de las funciones específicas que conformen el cargo.


 


“Conviene advertir que a pesar de que se reconoce que los empleados de confianza son de libre   selección y remoción, y que por ende, el grado de  discrecionalidad en ese sentido es amplio, estimamos que si bien ellos no deben acreditar su idoneidad para el cargo por el procedimiento concursal estatutario o de mérito por concurso u oposición, porque expresamente están exceptuados de él (art. 3 inciso c) del Estatuto de Servicio Civil), lo cierto es que deberán reunir ciertos requisitos mínimos indispensables para el adecuado desempeño de sus funciones  [18] ; requisitos mínimos, incluso de preparación académica  [19] y de experiencia, que dependerán de las funciones específicas que conformen el puesto. 


 


Según lo afirmamos, la categorización del puesto de confianza no depende de la mera designación que se le dé al puesto, sino de la naturaleza propia de las funciones a desempeñar. Por consiguiente consideramos que tampoco es aceptable desde todo punto de vista jurídico que la designación de una persona en aquellos puestos descanse solamente en la voluntad psicológica del funcionario que lo nombra. Como dicho nombramiento se materializa en un acto administrativo, necesariamente su contenido (antecedentes de hecho y de derecho surgidas del motivo –art. 122.1 de la Ley General de la Administración Pública-, deberá estar debidamente explicitado y acreditado objetivamente; en especial el cumplimiento de los requisitos mínimos antes aludidos. 


 


Lo anterior no implica de ningún modo excluir o erradicar la discrecionalidad del accionar administrativo, por demás insoslayable en esta clase de decisiones, pero sí importa sujetar el ejercicio de esa potestad discrecional a límites jurídicos insalvables en un Estado de Derecho como el nuestro  [20]. Lo que a lo sumo permite nuestro ordenamiento es un margen de flexibilidad para que en esos casos pueda prescindirse de los requisitos y procedimientos ordinarios para el ingreso a la función pública, pero esa situación no los exonera del requisito fundamental para ocupar todo cargo público: “la idoneidad”  [21].” (Ver también el dictamen  C-180-2006 de 15 de mayo de 2006)


 


Debe insistirse. El artículo 118 del Código Municipal permite la designación discrecional de cierto personal de confianza, pero dichos nombramientos deben cumplir y satisfacer los requisitos y atinencias del cargo.


 


En este sentido, debe indicarse que en el ordenamiento jurídico administrativo, y conforme lo establecen expresamente los numerales 15 y 16 de la Ley General de la Administración Pública, la discrecionalidad está sometida a los límites que implícita o explícitamente le imponga el mismo ordenamiento para lograr que  su ejercicio sea eficiente y eficaz. Asimismo, es claro que tanto la técnica, como  la justicia, la lógica y las reglas de la conveniencia son límites de la discrecionalidad.


 


Así las cosas, el poder discrecional que el numeral 118 del Código Municipal otorga en orden al nombramiento de personal de confianza, no puede conllevar a suponer que se podría nombrar a personas que no cumplen con los requerimientos y atinencias necesarias para un eficiente y eficaz desempeño del puesto. “


 


            En razón de lo anteriormente señalado, es criterio de este Órgano Asesor que  no se puede nombrar o ascender interinamente a una persona cuyos atestados demuestran que no cumple con los requisitos mínimos (experiencia o preparación académica) para un adecuado desempeño del puesto.


 


 


III.             CONCLUSIONES


 


            De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría General de la República es del criterio que:


 


·                     El plazo máximo de nombramiento de los servidores municipales interinos mientras se realiza el concurso correspondiente para ocupar la plaza es de dos meses según el artículo 130  del Código Municipal, sin embargo, existen supuestos que permiten que dicho plazo pueda ser prorrogado, como lo sería el caso de que el concurso resulte infructuoso o exista inopia.


 


·                     No se puede nombrar o ascender interinamente a una persona cuyos atestados demuestran que no cumple con los requisitos mínimos (experiencia o preparación académica) para un adecuado desempeño del puesto.


 


            Cordialmente,


 


Berta Marín González                                            Sthepy Rojas Hidalgo


Procuradora                                                            Abogada de Procuraduría


 


 


 


BMG/SRH/gcga