San José, 28 de octubre de 1992

C-175-92

Doctor

Carlos Eduardo Blanco Sáenz

Director General

Instituto sobre Alcoholismo y

Farmacodependencia

San José

Estimado señor:

Con la anuencia del señor PROCURADOR GENERAL DE LA REPUBLICA, se da respuesta a su atento oficio Nº DG-0786-09-92 donde consulta "sobre las facultades legales del Instituto Sobre Alcoholismo y Farmacodependencia, en su calidad de rector de los organismos oficiales y privados que estudian el problema de la farmacodependencia".

Para contestar la consulta se ha realizado un estudio comparativo de las competencias del Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) y del Consejo Nacional de Drogas (CONADRO). Las conclusiones del dictamen se extienden a aspectos complementarios, necesarios para aclarar el objeto de la consulta.

I. Por Ley Nº 7035 de 25 de abril de 1986, se reformó el artículo 5 inciso d) de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud Nº 5412 de 8 de noviembre de 1973, creando el Instituto Sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA), sucesor del INSA para todos los efectos legales.

II. Esta Ley Nº 7035 modifica también el numeral 21 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud Nº 5412, para determinar lo siguiente: "Artículo 21. El Instituto Sobre Alcoholismo y Farmacodependencia tendrá a su cargo el estudio, prevención, tratamiento y rehabilitación del alcoholismo y la farmacodependencia, así como la coordinación y aprobación de todos los programas públicos y privados orientados a aquellos fines".

Las competencias del IAFA deben entenderse en relación con las disposiciones de la Ley de Psicotrópicos Nº 7233, donde el legislador ordinario previene que las atribuciones del Consejo Nacional de Drogas (CONADRO) no pueden en principio afectar aquellas que han sido atribuidas al Instituto "por ley". Esta remisión a la Ley ha de entenderse como "otra" u "otras" leyes que no corresponden al contenido normativo de la Ley de Psicotrópicos. Ejemplo de esta voluntad legislativa es el numeral 10 de esta Ley Nº 7233 que dispone: "Toda acción tendente a evitar el cultivo, la producción, la tenencia, el tráfico, el consumo de drogas y de otros productos a los que se refiere esta ley, deber ser supervisada por el Consejo Nacional de Drogas, que aquí se crea sin perjuicio de las funciones que la ley le asigne al Instituto Sobre Alcoholismo y Farmacodependencia, cuyo criterio técnico será de obligatorio acatamiento".

En la Comisión Permanente de Asuntos Sociales que tuvo a cargo el estudio de la actual Ley de Psicotrópicos Nº 7233, y refiriéndose concretamente a la participación del IAFA en lo atinente a los programas de estudio, prevención, tratamiento y rehabilitación de la farmacodependencia, el Ministerio de Justicia señaló: "Tengo entendido que en cuanto al artículo 12 del proyecto, el señor Ministro de Educación tiene sus dudas; en cuanto a si el Instituto de Alcoholismo y Farmacodependencia, debe ser el Ente que señala cuál es la forma de abordar en los programas de educación básica, educación diversificada y en la superior estatal o privada, los problemas relativos a la prevención de la farmacodependencia. El Ministerio de Educación señala que por ley, este asunto corresponde al Consejo Superior de Educación, ellos no tienen ningún inconveniente en que se definiera que fuera del Consejo en coordinación con el Instituto Sobre Alcoholismo y Farmacodependencia. La forma en que nosotros lo redactamos es totalmente al contrario; dijimos que eso correspondía al IAFA en coordinación con el Ministerio de Educación, sin tomar en consideración al Consejo Superior de Educación Pública. Crea que es importante señalar cual de los dos entes es al que corresponde definir las normas y los programas generales". (Exp. Asamblea Legislativa, Tomo I, pp. 134-135).

Conforme a lo anterior, es competencia del IAFA: 1) El estudio, prevención, tratamiento y rehabilitación del enfermo alcohólico y farmacodependiente; y 2) Coordinar y aprobar directamente todos los programas públicos y privados que tengan por objeto el estudio, prevención, tratamiento y rehabilitación del enfermo alcohólico y farmacodependiente.

III. Mediante Decreto Ejecutivo Nº 17659-S de 29 de julio de 1987 se emitió el "Reglamento General del Instituto Sobre Alcoholismo y Farmacodependencia", fundado en los artículos 1 y 2 de la Ley General de Salud Nº 5395 de 30 de octubre de 1973, los numerales 1, 2, 3 y 5 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud Nº 5412 de 8 de noviembre de 1973 y el artículo 1 de la Ley Nº 7035 de 9 de abril de 1986. La norma 7 del reglamento, al precisar las funciones del IAFA señala:

"2) Elaborar y ejecutar políticas, directrices y programas orientados a la prevención del consumo indebido de bebidas alcohólicas y sustancias psicoactivas (...)

6) Regular y controlar todo tipo de propaganda en relación al consumo de bebidas alcohólicas que se publique por cualquier medio publicitario, de acuerdo con la facultad que le confiere el artículo 45 de la Ley Nº 5489, sobre Venta de Licores (...)

8) Promover la información científica y programática recopilada en el Instituto, con los diversos organismos internacionales para incrementar la publicación e información en materia de alcohol, alcoholismo y farmacodependencia".

El análisis de este artículo 7 reglamentario conduce al examen de dos competencias del IAFA en relación a dos materias distintas: Las sustancias psicoactivas y las bebidas alcohólicas.

El artículo 7 inciso c) del Reglamento (DE-Nº 17659-S) hace competente al IAFA para elaborar y ejecutar políticas, directrices y programas propios orientados a la prevención del consumo indebido de bebidas alcohólicas y sustancias psicoactivas. Se trataría de actividades directamente relacionadas con el enfermo que es el centro nuclear de su competencia.

Distinta es la atribución que se confiere al Consejo Nacional de Drogas (CONADRO), en el artículo 11 de la Ley de Psicotrópicos Nº 7233 que dispone: "Todos los medios de comunicación colectiva del país, deberán ceder espacios al Consejo Nacional de Drogas, para la divulgación de programas destinados a combatir el tráfico y el consumo ilícito de drogas susceptibles de causar dependencia.

Los programas podrán ser elaborados por el correspondiente medio de comunicación, pero su producción y difusión deberán contar con la previa autorización del Consejo Nacional de Drogas quien deberá consultar, sobre los aspectos técnicos, al Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia. Para tales fines, todos los medios de comunicación colectiva del país impresos o electrónicos, cederán semanalmente, en forma gratuita, hasta el medio por ciento del espacio total que editen o emitan". Los programas que elaboren los medios requieren para su producción y difusión, de una autorización administrativa de CONADRO quien debe consultar al IAFA sobre los aspectos técnico de los mismos.

Asimismo si CONADRO decidiese producir directamente algún programa deberá igualmente consultar técnicamente al IAFA. Estos programas -como lo indica el artículo 11 de la Ley de Psicotrópicos- tienen por propósito combatir el "tráfico" y el "consumo" de drogas; mientras que los elaborados directamente por el IAFA tienen por objetivo "prevenir" el consumo indebido de drogas. La diferencia es sutil, más el legislador ordinario no explica suficientemente los alcances de su terminología.

En materia de alcoholismo y conforme a la norma 7 reglamentaria, corresponde al IAFA ejercer el control y regulación de todo tipo de propaganda que se publique en cualquier medio publicitario y que tenga relación con el consumo de bebidas alcohólicas (inciso 6). Reconociendo esta competencia exclusiva del IAFA, por Ley Nº 5489 de 6 de marzo de 1974 se adicionó el artículo 45 a la Ley sobre Ventas de Licores Nº 10 de 7 de octubre de 1936, a fin de que todo tipo de propaganda en relación con el consumo de bebidas alcohólicas (la regulación tiene límites en la misma norma), que se haga en cualquier medio publicitario será regulada y controlada por el INSA (actual IAFA). Este artículo 45 es desarrollado por el DE- Nº 4048-SPPS de 26 de agosto de 1974 cuyo artículo 10 señala que la oficina respectiva del Instituto deberá aprobar o improbar el material de propaganda que se presente. Y el numeral 11 de este Decreto advierte que la resolución de la oficina tendrá recurso de apelación para ante la Junta Directiva del Instituto. Se aprecia, en consecuencia, que el IAFA posee una competencia exclusiva en lo que concierne el control y regulación de la propaganda de bebidas alcohólicas.

IV. La Ley Nº 7233 de 8 de mayo de 1991 (Ley sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de Uso no Autorizado y Actividades Conexas) hace referencia a la competencia técnica del IAFA.

El artículo 5 de esta Ley indica que es deber del Estado procurar los recursos económicos necesarios a fin de asegurar el tratamiento para rehabilitar, readaptar socialmente y educar a las personas afectadas por el consumo de drogas a que se refiere esta ley. Señala que el tratamiento estará a cargo, entre otros, del IAFA. Y afirma que: "En todo caso, corresponde al Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia la rectoría técnica en esta materia, bajo la tutela del Ministerio de Salud".

Expresó el señor Ministro de Justicia en la Comisión Permanente de Asuntos Sociales: "El artículo 5 que es el actual punto 4, señala que es un deber del Estado el procurar los recursos económicos necesarios para asegurar el tratamiento necesario, a fin de rehabilitar, readaptar socialmente y educar a las personas afectadas por el consumo de drogas. Nosotros señalamos en la reforma, que son las drogas a que se refiere esta ley, y segundo, se le señala ahí claramente, de que el tratamiento debe ser dado por el Ministerio de Salud, la Caja Costarricense de Seguro Social y el Instituto de Farmacodependencia; en todo caso corresponde a este Instituto la rectoría técnica de la materia.

Queremos especializar al Instituto para que sea el ente rector en cuanto al tratamiento de los farmacodependientes" (Exp. Asamblea Legislativa, Tomo I, p. 133).

V. El artículo 36 de la Ley Nº 7233 declara a CONADRO como el órgano "rector" en las materias contempladas en esta Ley, sin perjuicio de las funciones asignadas legalmente al IAFA. El numeral 38 señala que:

"Son funciones del Consejo Nacional de Drogas, sin perjuicio de las establecidas por ley para el Ministerio de Salud y para el Instituto Nacional sobre Alcoholismo y Farmacodependencia:

a) Establecer, para su adopción por el Gobierno de la República, un Plan Nacional Antidrogas, con base en los programas que las entidades públicas y privadas deban formular con la finalidad de fomentar la educación, la prevención, el tratamiento, la rehabilitación de los enfermos y su reinserción en la sociedad y para reprimir la producción, el comercio y el uso de drogas que causen dependencia.

Igualmente el Consejo propondrá medidas para la efectiva aplicación del Plan Nacional de Antidrogas.

b) Conformar una Comisión de asesores técnicos, que represente las diferentes áreas de atención al problema de las drogas para coadyuvar en el Plan Nacional Antidrogas.

c) Recomendar y colaborar con los organismos oficiales, de conformidad con el inciso anterior, en las campañas y en las acciones específicas que cada uno de ellos deben formular:

ch) Coordinar la actividad de las entidades estatales y privadas que se ocupen de la educación, de la prevención y de la investigación científica, relativas a las drogas que produzcan dependencia.

d) Supervisar la actividad policial de investigación en materia de drogas mencionadas (...)

f) Autorizar recursos a organizaciones comunales, debidamente autorizadas, que se dediquen al trámite, rehabilitación y educación de personas afectadas por el consumo de las drogas a las que se refiere esta ley".

Por así mandarlo el inciso f) del artículo 39, el Director del IAFA forma parte de CONADRO.

Conforme a toda la relación normativa atinente, la lectura del numeral 36 de la Ley de Psicotrópicos Nº 7233 hace concluir en lo siguiente:

1) CONADRO debe elaborar un Plan Nacional Antidrogas con fundamento en los programas elaborados por las entidades públicas y privadas.

2) Si estos programas tienen por propósito la educación, prevención, tratamiento, rehabilitación y reinserción de los farmacodependientes en la sociedad, deben ser aprobados por el IAFA en virtud de ser el órgano técnico rector de la materia.

3) Si los programas tienen por objetivo reprimir la producción, el comercio y el uso (consumo) de drogas que causen dependencia, deben ser autorizados por CONADRO previa consulta técnica al IAFA.

4) CONADRO debe coordinar (en sentido general) la actividad de las entidades estatales y privadas que se ocupen de la educación, de la prevención y de la investigación científica, relativas a las drogas que produzcan dependencia. El legislador no explica suficientemente en qué consiste esta coordinación genérica del CONADRO y en qué se diferencia de la "coordinación" otorgada al IAFA. En efecto la atribución de esta "coordinación" al CONADRO podría originar una contradicción con lo establecido en el artículo 21 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud Nº 5412 de 8 de noviembre de 1973 (reformado por Ley Nº 7035 de 9 de abril de 1986) según el cual correspondería al IAFA el estudio, prevención, tratamiento y rehabilitación del alcoholismo y la farmacodependencia, así como la "coordinación y aprobación" de "todos" los programas públicos y privados orientados a aquellos mismos fines.

La conflictividad normativa parece acentuarse más cuando el artículo 38…