13 de abril de 2015

C-079-2015

Señor

Antonio Ayales

Director Ejecutivo

Asamblea Legislativa

Estimado Señor:

Con la aprobación de la Procuradora General damos formal respuesta a su oficio Nº Direc. 0876-07-2012, de fecha 7 de agosto de 2012, mediante el cual nos indica que “(…) el Directorio Legislativo, mediante artículo 27 de la sesión Nº 117-2012, conoció el recurso de revocatoria con apelación en subsidio presentado por un legislador, tendiente a que no se le aplicara, o de ser del caso, se rebajara de su remuneración, el aumento del 5% correspondiente al segundo semestre del 2012, que dispone la ley 7532 (…) con base en el criterio vertido por el Departamento Legal, rechazó el recurso planteado; no obstante, dadas las posiciones divergentes, se acordó solicitar a esa Procuraduría su criterio en relación con el tema, razón por la cual adjunto a la presente el criterio de dicha dependencia a fon de que se dilucide la procedencia de este requerimiento”.

En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta se acompaña de la opinión de la Asesoría Legal, materializada mediante oficio As. Leg. 531-2012, de fecha 18 de julio de 2012; según el cual, no sólo existe imposibilidad de renuncia del aumento a la remuneración de los diputados, sino que tampoco existe norma legal que autorice a la Administración a retener parte de aquella retribución a solicitud de quien la recibe.

I.- CONSIDERACIONES PREVIAS Y ALCANCE DE NUESTRO DICTAMEN.

El ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante. Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinado tema a conocimiento de este órgano asesor.

Ahora bien, analizado con detenimiento el objeto de su gestión podemos afirmar que se nos está pidiendo una valoración concreta sobre actuaciones de la Administración activa. Interesa indicar entonces, en primer lugar, que en lo concerniente a la valoración de actos concretos, cabe advertir que esta particular forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico ha sido considerada improcedente, y así lo hemos expresado en reiteradas ocasiones, pues no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos –actuales o potenciales- vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005, C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, C-135-2010 de 06 de julio de 2010 y C-021-2012 de 20 de enero de 2012, entre otros muchos).

No obstante, tomando especialmente en cuenta el indudable interés de su promotor en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer la duda que formula, procederemos a atenderla, y en consecuencia, emitiremos nuestro criterio abstracto acerca de lo consultado, sin que entremos a valorar actuaciones o criterios concretos –actuales o potenciales- vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías.

Interesa advertir entonces que siendo que la Asamblea Legislativa, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, está legitimada para requerir el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General en materias que conciernan específicamente, como en el presente asunto, al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el presente dictamen tendrá incluso efectos vinculantes (arts. 2 y 4 de nuestra Ley Orgánica Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982).

II.- SOBRE LO CONSULTADO.

            El artículo 113 de la Constitución Política disponía, en su texto original, lo siguiente: " La Ley fijará la remuneración de los Diputados, los aumentos que se acordaren no entrarán en vigencia sino después de que hayan cesado en sus funciones los miembros de la Asamblea en que hubieren sido aprobados". Mediante ley n.° 6960 del 1° de junio de 1984, se reformó totalmente ese artículo, cuyo texto vigente indica: "La ley fijará la asignación y las ayudas técnicas y administrativas que se acordaren para los diputados".

    Obsérvese que, en ambos casos, se reserva a la ley la posibilidad de fijar lo que en un primer momento se denominó "remuneraciones" y después "asignaciones"  para los diputados. Es precisamente la "Ley de Remuneración de los Diputados de la Asamblea Legislativa", Nº 7352 de 21 de setiembre de 1993 y sus reformas, la que regula en la actualidad las prestaciones económicas que perciben esos funcionarios por su labor.

            Por la fecha en que se hizo la consulta, interesa ilustrar a nivel historiográfico la forma en que entonces la citada Ley Nº 7352 regulaban las retribuciones dinerarias de los diputados:

“ARTÍCULO 2.- A partir del 1o. de mayo de 1994, por el desempeño de sus funciones, los diputados a la Asamblea Legislativa serán remunerados mediante el pago de una asignación mensual de doscientos diez mil colones. Por concepto de gastos de representación, recibirán la suma de ciento cuarenta mil colones mensuales.

Las sumas indicadas en el párrafo anterior se incrementarán, semestralmente, en un cinco por ciento”.

“ARTÍCULO 2.- Los diputados a la Asamblea Legislativa, por desempeñar sus funciones, serán remunerados mediante el pago de una asignación mensual de seiscientos quince mil colones (¢615.000,00).   Por concepto de gastos de representación, recibirán la suma de ciento cuarenta mil colones mensuales.

Las sumas indicadas en el párrafo anterior se incrementarán, semestralmente, en un cinco por ciento. (Así reformada la primera oración del  párrafo primero de este artículo, por el artículo 1º de la ley No.7858 de 22 de diciembre de 1998)”.

            En la actualidad, y en lo que interesa a la presente consulta, aquella norma legal dispone:

“ARTÍCULO 2.- Los diputados a la Asamblea Legislativa, por desempeñar sus funciones, serán remunerados mediante el pago de una asignación mensual de seiscientos quince mil colones (¢615.000,00).   Por concepto de gastos de representación, recibirán la suma de ciento cuarenta mil colones mensuales. (Así reformada la primera oración del párrafo primero de este artículo, por el artículo 1º de la ley No.7858 de 22 de diciembre de 1998)

        Las sumas indicadas en el párrafo anterior se ajustarán una vez al año, de acuerdo con el incremento porcentual en el Índice de Precios al Consumidor del año anterior, calculado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), excepto cuando este supere diez puntos porcentuales (10%), en cuyo caso el ajuste será de un diez por ciento (10%). (Así reformado el párrafo anterior por el artículo único de la ley N° 9252 del 1° de julio del 2014) “

            Así entendido, el régimen o modalidad retributiva o de asignaciones económicas de los diputados, es innegablemente un derecho de configuración legal, en el sentido de que por mandato constitucional –art. 113 de la Carta Política- le corresponde primeramente a la ley –Nº 7352- fijar y determinarlo (sentencia Nº 2012003269 de las 16:30 hrs. del 7 de marzo de 2012, Sala Constitucional), sin que ello obste la intervención complementaria del reglamento parlamentario como manifestación del principio de autonomía reglamentaria que, a su vez, es garantía de la libertad e independencia de la Asamblea Legislativa (sentencia Nº 2000-06329 de las 16:21 hrs. del 19 de julio de 2000, Sala Constitucional); quedando así integrado al status propio del cargo, como un derecho subjetivo de sus titulares oponible al poder público.

            Entonces, conforme lo dispuesto por el ordinal 2º de la citada Ley Nº 7352, para compensar la pérdida del poder adquisitivo (OJ-168-2004 de 6 de diciembre de 2004), las asignaciones mensuales y gastos de representación con los que se remunera a los diputados, “se ajustarán una vez al año, de acuerdo con el incremento porcentual en el Índice de Precios al Consumidor del año anterior, calculado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), excepto cuando este supere diez puntos porcentuales (10%), en cuyo caso el ajuste será de un diez por ciento (10%)”. (Así reformado el párrafo anterior por el artículo único de la ley N° 9252 del 1° de julio del 2014.)

            Con independencia de la corrección de la norma aludida[1] y de la bondad que pudiera justificar la intención de renuncia de aquel aumento legalmente reglado, no puede ignorarse que en aras de satisfacer uno de los valores fundamentales de todo sistema normativo, cual es la seguridad jurídica (dictamen C-118-2003 de 29 de abril de 2003), nuestro ordenamiento jurídico establece los principios generales en torno a la obligatoriedad y eficacia de las normas jurídicas. De conformidad con dichos principios, la norma legal mantiene su vigencia y la posibilidad de producir efectos jurídicos hasta tanto no sea modificada, derogada o abrogada por otra posterior (artículos 121.1, 129 de la Constitución y 8 del Código Civil) o bien declarada inconstitucional por la Sala Constitucional (artículo 10 íbidem). Lo que significa que jurídicamente la Ley es obligatoria y aplicable mientras no se produzca el acto de la autoridad correspondiente (Asamblea Legislativa o Sala Constitucional, según se trate) dirigido a poner fin a esa obligatoriedad (dictámenes C-403-2008 y C-126-2011, entre otros).

             Parafraseando a la Sala Segunda, reiteramos que “No puede depender de los ciudadanos la aplicación o no del ordenamiento jurídico costarricense, y así lo expresa el artículo 129 de la Constitución Política, que textualmente señala: “Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial.  Nadie puede alegar ignorancia de la ley, salvo en los casos que la misma autorice.  No tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial de las de interés público.  Los actos y convenios contra las leyes prohibitivas serán nulos, si las mismas leyes no disponen otra cosa.  La ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior; y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario.” (Resolución Nº 00294-98 de las 09:30 hrs. del 4 de diciembre de 1998).

Así que mientras la ley mantenga su vigencia no puede emitirse un acto concreto y singular que conduzca a su desaplicación; si la ley está vigente y resulta eficaz, todo destinatario, incluida la propia Administración Pública –concepto que incluye a la propia Asamblea Legislativa en tanto realiza funciones administrativas (art. 1 CPCA)-, se encuentra obligado a aplicarla, ajustando su conducta a lo preceptuado por la ley, y por ende, su desaplicación generaría responsabilidad por su incumplimiento (dictamen C-102-2008 de 8 de abril de 2008).

            CONCLUSIÓN:

            Por consiguiente, consideramos que no es jurídicamente factible que ante un requerimiento particular de un diputado la Administración no se aplique o rebaje aquel aumento legalmente decretado. Pero nada impide que el rechazo que haga un diputado en ejercicio de aquel  aumento económico derivado del reajuste legalmente establecido, se traduzca, luego de recibirlo, en un mandato de donación voluntaria a determinados beneficiarios, pudiendo incluso hacer reintegro al erario público del mismo.

            Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/     sgg