17 de abril de 2015

C-090-2015

Licenciado

Víctor Julio Valverde Moya

Presidente

Junta Directiva de la Junta de Jubilaciones

y Pensiones del Magisterio Nacional

Estimado Señor:

Con la aprobación de la Procuradora General damos formal respuesta al oficio  JD-PRE-010-03-2012, de fecha 29 de marzo de 2012, por el que su antecesor, Fidel González Chavarría, nos consulta si “¿Puede la JUPEMA en los casos de incapacidad física y/o mental debidamente calificada y amparada por la CCSS o el INS, reconocer a sus trabajadores un subsidio en dinero mayor al que reconoce la institución aseguradora, para que sea igual al 100% del salario que devenga el trabajador?”

En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta se acompaña de la opinión de la Asesoría Legal, materializada mediante oficio de fecha 26 de marzo de 2012; según el cual: “La Junta Directiva de conformidad con los artículos 104 y 107 de la Ley 7531 tiene plena competencia para cancelar los subsidios por enfermedad o accidente laboral. Asimismo tiene competencia suficiente y necesaria para acordar el porcentaje del subsidio patronal para completar el subsidio de las aseguradoras, incluso para llegar a un ciento por ciento del monto que recibe el trabajador por su salario. La JUPEMA como ente público no estatal no está regulado por la normativa del Servicio Civil y, por tanto, puede establecer un porcentaje superior al 80% del salario del trabajador o trabajadora”.

I.- El subsidio complementario patronal por enfermedad común, enfermedad profesional y accidente de trabajo, como mecanismo de ampliación o progresividad de la Seguridad Social y su articulación normativa por normas infralegales (suplementariedad o concurrencia no conflictiva de normas jurídicas).

            Una particularidad innegable de las fuentes normativas del derecho del trabajo es su pluralidad o superposición de normas para la regulación de un mismo aspecto de unas determinadas relaciones laborales. Y entre las relaciones posibles entre normas jurídicas interesa en este caso la suplementariedad o concurrencia no conflictiva (pacífica por divergencia y no por contradicción) entre normas de distinto rango que podrían funcionar con independencia a la hora de la aplicación prevalente, especialmente cuando existe una regulación de mínimos que deja abierto el camino para que otra instancia normativa incremente los niveles o cuantías que dicha regulación establece[1]; relación de suplementariedad que se da con frecuencia entre ley y reglamento o entre normas estatales y normas de origen profesional en la regulación de condiciones de trabajo (convenciones colectivas).

            Según advierte la doctrina: “El Derecho del trabajo es, seguramente, el sector del ordenamiento donde se produce de una manera más sistemática el fenómeno de la regulación de condiciones mínimas. La mayoría de las condiciones de trabajo son reducibles, en su totalidad o en determinados aspectos, a una expresión numérica; lo que quiere decir que pueden ser objeto de una normativa de mínimos; lo que, a su vez, abre la posibilidad, habida cuenta de la pluralidad de fuentes en el ordenamiento laboral, para una regulación superadora de tales niveles mínimos, es decir, para una norma suplementaria”[2]. Lo que innegablemente –según se analizará- mutatis mutandis resulta aplicable al Derecho de la Seguridad Social.

            Y en estos casos no es necesario recurrir a ningún criterio externo a la lógica que el de la norma más favorable para explicar la aplicación de la norma suplementaria y para decidir la preferencia de una norma sobre otra a la hora de la aplicación.

Ahora bien, según se reconoce en nuestro medio, los “subsidios” complementarios que las Administraciones Públicas, como entidad patronal, pagan al servidor incapacitado, se constituyen en un beneficio económico temporal[3] complementario[4] a las prestaciones económicas que como “mínimo legal” (ingresos básicos) se establecen para cubrir a los afiliados al Sistema de la Seguridad Social frente a las contingencias que menoscaban su salud y su capacidad económica, tanto para el caso de incapacidades por enfermedad común (artículos del 13 al 18 del Convenio 102 de la OIT, denominado Convenio sobre la seguridad social -norma mínima-, ratificado por Ley Nº 4736 de 29 de marzo de 1971; Convenio 130 de la OIT sobre asistencia médica y prestaciones monetarias de enfermedad –no ratificado-; 79 del Código de Trabajo y Reglamento al Seguro de Salud que administra la Caja), como por enfermedad profesional o accidente de trabajo (Convenio 121 de la OIT sobre las prestaciones en caso de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales –no ratificado-; artículos del 31 al 38 del Convenio 102 de la OIT op.cit., 218, 223, 235 y 236 del Código de Trabajo), pues tienen como propósito completar la pérdida del ingreso que se sufre mientras dure la contingencia (estado de incapacidad); lo que permite a la persona recibir, durante el tiempo que se prolongue su incapacidad, y por concepto de subsidio, un monto igual a la totalidad de su salario, sin que se vea perjudicado en sus ingresos propios y familiares debido a la enfermedad que padece, con lo cual, obviamente se amplían los alcances del régimen de la Seguridad Social y de los seguros de enfermedad y riesgos de trabajo propiamente (Resoluciones Nºs 2008-014146 de las 09:16 hrs. del 24 de setiembre de 2008, 2011-6243 de las 11:15 hrs. del 13 de mayo de 2011 y 2011011178 de las 13:00 hrs. del 19 de agosto de 2011, Sala Constitucional; 2004-00476 de las 09:50 hrs. del 11 de junio de 2004, 2010-000622 de las 09:15 hrs. del 30 de abril de 2010,  de la Sala Segunda. Y en igual sentido la Nº 706-2011 de las 10:45 hrs. del 28 de abril de 2011, Juzgado de Trabajo, Segundo Circuito Judicial de San José, Goicoechea, confirmada por la resolución Nº 2012-000477 de las 10:45 hrs. del 30 de mayo de 2012, Sala Segunda).

La “complementación” aludida que conlleva el reconocimiento del citado subsidio patronal, con respecto a normas jurídicas de contenido “mínimo”, dejan entrever una específica articulación o interrelación de suplementariedad de normas de distinto grado de imperatividad o de rigor normativo[5]. De modo tal que podríamos afirmar que las normas jurídicas que regulan en nuestro medio las prestaciones económicas de la Seguridad Social, relativas a las contingencias de enfermedad común, enfermedad profesional y accidentes del trabajo, no gozan de una imperatividad absoluta, sino relativa, pues sólo consagran un principio o criterio mínimo, y por ello, mediante normas de menor rango jerárquico, toleran avances a favor del trabajador que permitan la realización más plena del objetivo perseguido por la propia norma. Son entonces “normas mínimas” en cuya aplicación ha de respetarse tanto el mínimo prescrito, como la mejora introducida por otra fuente normativa; prevaleciendo lo regulado en esta última en cuanto la mejora progresiva adoptada.

Véase que incluso en nuestro medio se ha permitido el reconocimiento y regulación normativa de este tipo de subsidio complementario patronal por enfermedad común, enfermedad profesional o accidente de trabajo, por medio de normas reglamentarias (caso del artículo 34 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil; art. 47 del Reglamento Autónomo de Servicio de la Asamblea Legislativa, art. 57 del Estatuto de Trabajo de la ARESEP –dictamen C-385-2004-) u otros cuerpos normativos específicos, como convenciones colectivas (art. 12 de la Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de San Mateo –dictamen C-017-2011-, sólo por citar algunas).

Así entendida la articulación normativa aludida, no podríamos afirmar que en materia del subsidio complementario patronal por enfermedad común, enfermedad profesional o accidente de trabajo, las Administraciones Públicas estén impedidas de no admitir otra regulación que la contenida en las leyes aplicables. Al contrario, mediante desarrollos normativos de menor rango jerárquico, no sólo pueden lícitamente desvincularse de aquellas normas de innegable contenido mínimo, pudiendo incluso disponer una mejora cuantitativa de las prestaciones económicas derivadas de las contingencias de la Seguridad Social aludidas.

No obstante, en el tanto esta regulación complementaria supone la erogación de recursos públicos (dictamen C-275-2004 de 29 de setiembre de 2004), con base en una norma jurídica previa (arts. 5 y 107 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos), toda decisión que se adopta al respecto deberá sustentarse en criterios de eficacia, eficiencia, razonabilidad y proporcionalidad, sin obviar la necesaria cobertura o disponibilidad presupuestaria suficiente al efecto.

Interesa mencionar que la solución jurídica sería distinta en caso de querer darle a aquel subsidio complementario una naturaleza salarial que “per se” no tiene, pues según hemos inferido de la regulación normativa imperante en nuestro medio: artículo 95 del Código de Trabajo –licencia de maternidad-, artículo 174 inciso c) del Estatuto de Servicio Civil, en caso de los funcionarios docentes del MEP y artículos 42 y 43 de la Ley Orgánica del Poder Judicial -resolución Nº 2006-01104 de las 09:45 hrs. del 30 de noviembre de 2006, Sala Segunda-, esto sólo es posible mediante una norma de rango legal. Véase además que la Sala Constitucional, a partir de la sentencia Nº 2012-003267 de las 16:01 hrs. del 7 de marzo de 2012, determinó que las  Administraciones Públicas tienen limitaciones para otorgar ciertos beneficios salariales que no encuentran apoyo en la normativa legal, en el sentido que al  implicar una erogación o un gasto público, el beneficio laboral debe estar establecido en una ley o al menos autorizado mediante una ley, con los parámetros claramente establecidos por el legislador. 

II.- Potestad normativa reglamentaria de la JUPEMA en materia de personal.

            Como es sabido el artículo 103.1 de la LGAP autoriza y desarrolla la potestad reglamentaria del jerarca administrativo (superior jerárquico supremo) y su poder de autorregulación, por el que tiene “el poder de organizar ésta mediante reglamentos autónomos de organización y de servicio, internos o externos, siempre que, en este último caso, la actividad regulada no implique el uso de potestades de imperio frente al administrado”; potestad pacíficamente supeditada a la Ley (art. 6 de la LGAP) y en la que la posibilidad de normar las relaciones con sus empleados resulta una de sus expresiones más significativas (dictamen C-293-2007 de 27 de agosto de 2007).

            Innegablemente la Junta Directiva (art. 98 de la Ley 2248) es el órgano superior jerárquico supremo de la JUPEMA (art. 93 Ibídem.); ente público no estatal, con personería jurídica y patrimonio propios (art. 97 Ibíd.), regido por el derecho público, en el tanto ejerza funciones administrativas propias a sus competencias en materia de pensiones y en el que su personal, en el tanto no ejerza función administrativa, está normado por el derecho laboral común (Resolución 001019-C-SI-11, de las 10:02 horas del 23 de agosto de 2011, Sala Primera).

            Así que en el contexto comentado en el acápite anterior, de complementariedad normativa por sobre los mínimos legalmente instaurados, estimamos que en legítimo ejercicio de la potestad de auto organización administrativa, aquella Junta Directiva, en caso de estimarlo oportuno y conveniente  (artículos 5, 14, 15.1, 16, 17, 133.2, 160 y 216.1 de la LGAP), podría válidamente acordar y normar por medio de reglamentos o actos administrativos de alcance normativo (arts. 6.1 incisos d y e), 6.3 y 121 de la LGAP), un subsidio complementario patronal por enfermedad común, enfermedad profesional y accidente de trabajo, por sobre los mínimos legales instaurados, pero respetando los límites inherentes a dicha figura (naturaleza no salarial[6]), pues conforme a lo explicado, en nuestro medio no existe obstáculo jurídico para ello, salvo aquellos límites aludimos referidos a la erogación de fondos públicos (eficacia, eficiencia, razonabilidad, proporcionalidad y cobertura presupuestaria).

            Y no creemos que la naturaleza especial del denominado fondo de administración (art. 106 de la Ley 2248 y sus reformas) sea obstáculo para hacer aquella erogación, como bien lo expresa el ordinal 107 inciso a) Ibídem., parte del objeto exclusivo de aquel fondo es financiar los gastos administrativos de la Junta; sea: pagar dietas de sus miembros directivos, los salarios de su personal y, en general, sus gastos administrativos, entre los cuales pueden conceptuarse aquellos referidos a aquel subsidio complementario patronal de su personal.

            En consecuencia, la Administración activa es la que debe realizar en este caso una adecuada valoración de las circunstancias y una ponderación de intereses, con base en los principios elementales de justicia, lógica y conveniencia (arts. 16, 17 y 160 de la LGAP) y del principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad, a fin de determinar cuál es la alternativa u opción más viable a la concreción y mejor satisfacción del interés público involucrado en este asunto (art. 113 Ibídem), a fin de implementar o no el reconocimiento de un subsidio complementario como el estudiado; máxime que el ordinal 106 in fine de la citada Ley 2248 y sus reformas prevé expresamente que aquel fondo especial deberá ser administrado con la máxima prudencia y frugalidad.

            Conclusión:

            En el contexto de complementariedad normativa por sobre los mínimos legalmente instaurados, estimamos que en legítimo ejercicio de la potestad de auto organización administrativa, la Junta Directiva de la JUPEMA, en caso de estimarlo oportuno y conveniente, podría válidamente acordar y normar por medio de reglamentos o actos administrativos de alcance normativo, un subsidio complementario patronal por enfermedad común, enfermedad profesional y accidente de trabajo, por sobre los mínimos legales instaurados, pero respetando los límites inherentes a dicha figura (naturaleza no salarial), pues conforme a lo explicado, en nuestro medio no existe obstáculo jurídico para ello, salvo aquellos límites aludimos referidos a la erogación de fondos públicos (eficacia, eficiencia, razonabilidad, proporcionalidad y cobertura presupuestaria).

            Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg