09 de abril de 2015

C-069-2015

                                  

Sr.

Geiner Calderón Umaña

Auditor Interno Municipal

Departamento de Auditoría Interna Municipal

Municipalidad de Parrita

Estimado señor:

Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio  DAMP-N° 040-2014 del 17 de julio del 2014, recibido en esta Procuraduría el 21 de julio de ese mismo año, en el cual se solicita aclarar o revisar diversos aspectos sobre los procedimientos administrativos.   Específicamente, se solicitó nuestro criterio en relación con las siguientes interrogantes:

1)  ¿Cuál es el plazo en que prescriben los procedimientos administrativos que se inicien para anular nombramientos de funcionarios que se realizaron sin cumplir con los procedimientos legales exigidos?

 

2)  ¿Cuál es el término de la prescripción o el plazo definitivo en que debe de concluirse un procedimiento administrativo de cualquier tipo, y cuál sería la consecuencia en relación la término de finalización del caso cuando el procedimiento administrativo es constatemente interrumpido en la etapa de la audencia por justificaciones médicas de la parte accionada o su abogado?

 

3)  ¿Cuántas veces estaría facultado el órgano director de un procedimiento a suspender una audencia por razonez achacables a la parte accionada cuando presentan documentos médicos privados o incapacidad, y qué pasaría con los plazos establecidos para finalizar el procedimiento?

De previo a dar respuesta a la consulta efectuada, solicitamos las disculpas del caso por la tardanza en la emisión del presente criterio, todo motivado en el volumen de trabajo asignado a este despacho.

 

I.                   ASPECTOS GENERALES SOBRE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

 

El procedimiento administrativo es definido por el jurista Eduardo Ortiz Ortiz como el “conjunto de actos preparatorios concatenados según un orden cronológico y funcional, para verificar la existencia de la necesidad pública a satisfacer y de los hechos que lo crean, así como para oír a los posibles afectados y voceros de intereses conexos, tanto públicos como privados, especialmente estos últimos, con el fin de conformar la decisión en la forma que mejor los armonice con el fin público a cumplir.” [1]

El propósito básico de un procedimiento administrativo es la averiguación real de los hechos, según se hace ver en el numeral  214 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP):

 

Artículo 214.-
1. El procedimiento administrativo servirá para asegurar el mejor cumplimiento posible de los fines de la Administración; con respeto para los derechos subjetivos e intereses legítimos del administrado, de acuerdo con el ordenamiento jurídico.

2. Su objeto más importante es la verificación de la verdad real de los hechos que sirven de motivo al acto final.


 

De ahí la importancia de establecer un procedimiento adecuado y conforme a Derecho, pues, de lo contrario, el mismo no aseguraría el óptimo cumplimiento de los fines de la Administración ni permitiría la averiguación de la verdad real de los hechos; sin prejuicio de los mecanismos de impugnación y eventual responsabilidad del funcionario encargado del procedimiento.

 

El procedimiento administrativo es además un mecanismo con el que cuenta la Administración Pública para dictar los actos administrativos, siempre en el ejercicio de la función administrativa, del cual estos son típicas expresiones. Pero también es importante aclarar que el procedimiento administrativo no atañe solamente a la Administración en sí, pues se sabe que la actividad de ella incide, directa o indirectamente, sobre la esfera jurídica de los administrados.

 

Por ello se establece, en el procedimiento administrativo, una serie de garantías, tanto a favor de la Administración como a favor de los administrados.

 

El Manual de Procedimiento Administrativo elaborado por la Procuraduría General de la República, incluye algunos de los pronunciamientos de la Sala Constitucional que engloban y desarrollan las garantías mínimas que debe seguir el procedimiento administrativo:

 

"... el derecho de defensa garantizado por el artículo 39 de la

Constitución Política (…) se ha sintetizado así:

 

a)            Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento;

b)            derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes;

c)             oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate;

d)            derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas;

e)             notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y de los motivos en que ella se funde y

f)             derecho del interesado de recurrir la decisión dictada."  (Sala Constitucional, Resolución 15-90 de las 16:45 horas del 5 de enero de 1990). 

 

"Esta Sala ha señalado los elementos del derecho al debido proceso legal, (ver especialmente la opinión consultiva nº 1739-92), aplicables a cualquier procedimiento sancionatorio o que pueda tener por resultado la pérdida de derechos subjetivos. La Administración debe, en atención al derecho de defensa del administrado: a) Hacer traslado de cargos al afectado, lo cual implica comunicar en forma individualizada, concreta y oportuna, los hechos que se imputan; b) Permitirle el acceso irrestricto al expediente administrativo; c) Concederle un plazo razonable para la preparación de su defensa; d) Concederle la audiencia y permitirle aportar toda prueba que considere oportuna para respaldar su defensa; e) Fundamentar las resoluciones que pongan fin al procedimiento; f) Reconocer su derecho a recurrir contra la resolución sancionatoria."  (Sala Constitucional, Resolución  5469-95 de 18:03 horas del 4 de octubre de1995)

 

“En efecto, toda actuación administrativa que pueda derivar en un acto capaz de afectar negativamente la esfera de derechos subjetivos de la persona, debe ser precedida de un procedimiento que se constituya en un instrumento apto para conocer y tomar en consideración la posición del interesado, de frente a la decisión del Estado que habrá de proyectarse directamente sobre sus derechos.”  (Sala Constitucional, Resolución 11408-2000 de las 15:15 horas del 20 de diciembre del 2000)[2]

 

De la cita anterior se desprende que también el procedimiento tiene imbuidas garantías procedimentales, que constituyen uno de los elementos constitutivos del acto administrativo.

 

II.                SOBRE EL FONDO.

La Municipalidad de Parrita nos consulta sobre varios aspectos puntuales de los procedimientos referidos a la nulidad de nombramientos realizados en contra del ordenamiento jurídico.   A efectos de lograr una mayor claridad en la exposición, nos permitiremos contestar las consultas en el orden en que nos fueron remitidas:

 

1) ¿Cuál es el plazo en que prescriben los procedimientos administrativos que se inicien para anular nombramientos de funcionarios que se realizaron sin cumplir con los procedimientos legales exigidos?

 

El acto de nombramiento de un funcionario es un acto administrativo que genera derechos al beneficiario, de ahí que su impugnación esté sujeta a diversas condiciones y limitaciones, sobre todo en lo tocante a la nulidad de los actos administrativos dictada en la sede Administrativa, en razón del principio de intangibilidad de los actos propios.

 

Recordemos que de conformidad con el principio de intangibilidad de los actos administrativos, a la Administración le está vedado revocar los actos declarativos de derechos, en aplicación de lo establecido en el artículo 34 de la Constitución  Política.

 

“De la combinación de los artículos 11 y 34 de la Constitución, así como del principio de la buena fe, se deriva el principio constitucional de la irrevocabilidad de los actos propios declaratorios de derechos subjetivos a favor de los administrados.

Según este principio, la Administración está inhibida para anular o dejar sin efecto, total o parcialmente, en sede administrativa, sus actos declaratorios de derechos subjetivos en beneficio de particulares, salvo los casos de excepción contemplados en la ley y conforme a los procedimientos que ella misma señala al efecto.”   (Hernández Valle, Rubén, El Derecho de la Constitución, Volumen II, Editorial Juricentro, 1993, Pág. 637)

 

Sobre este principio, la Sala Constitucional ha indicado:

 

“Con relación al principio de intangibilidad de los actos propios derivado del artículo 34 de la Constitución Política ha señalado esta Sala, en lo que interesa:

"...la Sala ha señalado con anterioridad (ver entre otras, las sentencias N° 2754-93 y N° 4596-93) que el principio de intangibilidad de los actos propios, que tiene rango constitucional en virtud de derivarse del artículo 34 de la Carta Política, obliga a la Administración a volver sobre sus propios actos en vía administrativa, únicamente bajo las excepciones permitidas en los artículos 155 y 173 de la Ley General de la Administración Pública. Para cualquier otro caso, debe el Estado acudir a la vía de la lesividad, ante el juez de lo contencioso administrativo." (Sentencia número 02186-94 de las diecisiete horas tres minutos del cuatro de mayo de mil novecientos noventa y cuatro y en igual sentido sentencia número 00899-95 de las diecisiete horas dieciocho minutos del quince de febrero de mil novecientos noventa y cinco).

Y también:

“Tal como reiteradamente ha resuelto la Sala, a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido, que confieran derechos subjetivos a los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación (o modificación) de los actos administrativos con el fin de poder exigir mayores garantías procedimentales. La Administración al emitir un acto y con posterioridad a emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del primer acto había concedido. La única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado. En nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República, y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, si la Administración ha inobservado las reglas de estos procedimientos, o bien, los ha omitido del todo, como se evidencia en el presente caso que ocurrió, el principio de los actos propios determina como efecto de dicha irregularidad, la invalidez del acto. Por consiguiente, lo que procede es declarar con lugar el recurso por existir violación del principio de los actos propios y del debido proceso." (Sentencia número 00755-94 de las doce horas doce minutos del cuatro de febrero de mil novecientos noventa y cuatro.)  (Sala Constitucional, resolución número 2244-2004 de las catorce horas con cincuenta y nueve minutos del dos de marzo del dos mil cuatro)

 

Ahora bien, el presupuesto para la aplicación de este principio, es que exista un acto que declare derechos al administrado, siendo que en este caso el nombramiento en la administración municipal constituye uno de esos actos que deben ser considerados como actos administrativos que otorgan derechos. 

 

Partiendo de lo expuesto, los actos administrativos de nombramiento que contengan  vicios en alguno de sus elementos, solo podrán ser anulados mediante el proceso de lesividad, salvo que estemos ante un vicio que afecte de nulidad absoluta al acto y que además, esa nulidad sea evidente y manifiesta. 

Debemos recordar que cuando los elementos de un acto administrativo son conformes con el ordenamiento jurídico se dice que el acto es válido, por lo tanto, es inválido el acto administrativo cuando es sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico de conformidad con el artículo 158.2 de la Ley General de la Administración Pública, el cual señala en lo que interesa, lo siguiente:

Artículo 158.-“(…)

2. Será inválido el acto sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico. (…)”

Sobre la invalidez de los actos administrativos la doctrina nacional ha señalado lo siguiente:

"La invalidez del acto es su disconformidad con el orden jurídico. Este orden debe entenderse como el conjunto de reglas escritas y no escritas que regulan el acto y configuran su esquema legal. La discrepancia del acto frente a este esquema es la causa y la esencia de la invalidez. La consecuencia inmediata de la invalidez es la ineptitud del acto para producir efecto jurídico en forma segura y definitiva. Un acto inválido o bien no produce efecto o produce sólo provisionalmente, y mientras no sea eliminado por otro acto llamado de anulación."(Tesis de Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial Stradtmann S.A., San José, 2000, pág. 411).

De conformidad con el artículo 165 de la Ley General de la Administración Pública, la invalidez del acto administrativo puede traer como consecuencia la nulidad absoluta o relativa dependiendo del vicio que contenga el acto. Señala la norma en comentario, lo siguiente:

Artículo 165.-“La invalidez podrá manifestarse como nulidad absoluta o relativa, según la gravedad de la violación cometida.”

La nulidad absoluta se da cuando falta uno o varios de los elementos constitutivos del acto administrativo, y será relativa, cuando el elemento exista, pero resulte imperfecto por alguna razón.   Señalan los artículos 166 y 167 de la Ley General de la Administración Pública, lo siguiente:

Artículo 166.-“Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente.”

Artículo 167.-“Habrá nulidad relativa del acto cuando sea imperfecto uno de sus elementos constitutivos, salvo que la imperfección impida la realización del fin, en cuyo caso la nulidad será absoluta.”

La nulidad relativa según el artículo 167 ya mencionado, se da cuando uno de los elementos del acto administrativo es imperfecto pero no impide que se realice su  fin. Por otra parte, el artículo 178 dispone que la anulación del acto administrativo relativamente nulo “producirá efecto sólo para el futuro, excepto cuando el efecto retroactivo sea necesario para evitar daños al destinatario o a terceros, o al interés público. “

Adicionalmente, y en razón del principio de conservación de los actos administrativos, es posible convalidar el acto que haya sido dictado con nulidad relativa. Al respecto, dispone el artículo 168 de la Ley General de la Administración Pública, lo siguiente:

Artículo 168.-

En caso de duda sobre la existencia o calificación e importancia del vicio deberá estarse a la consecuencia más favorable a la conservación del acto.

 

La jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor es abundante en relación con los alcances del principio de conservación de los actos administrativos:

 

“Ahora bien, un principio que rige en el Derecho Administrativo es el de la conservación del acto.  Según ese principio, la Administración tiene el poder-deber de procurar el mantenimiento de sus actos, siempre que ello no implique una contravención grave al ordenamiento jurídico o a los derechos de terceros.  Por ello, tanto la doctrina como la legislación prevén distintos grados de nulidad, así como  los remedios jurídicos para solventar los vicios que las generan.  Cuando el vicio pueda ser rectificado, la Administración no sólo tiene la facultad, sino el deber de procurar su corrección.

Nuestra legislación adoptó una gradación de nulidades que utiliza como parámetro los elementos que afecten el acto y su gravedad.  De esa forma, se distingue entre la nulidad relativa y la absoluta, en razón de las distintas consecuencias jurídicas que de ellas se derivan.  Ya en otras oportunidades esta Procuraduría se ha referido a ese tema.  A manera de ejemplo, en nuestro dictamen C-090-95 del 19 de abril de 1995, indicamos lo siguiente:  

“De acuerdo con los pronunciamientos de la Procuraduría, la invalidez de un acto administrativo puede manifestarse como nulidad relativa y nulidad absoluta y dentro de esta categoría la nulidad puede ser absoluta o bien absoluta, evidente y manifiesta.

De acuerdo con nuestro ordenamiento jurídico hay nulidad relativa cuando el acto sea imperfecto en uno de sus elementos constitutivos, salvo que la imperfección impida la realización del fin, en cuyo caso la nulidad será absoluta.  Este tipo de acto se presume legítimo mientras no sea declarada su nulidad en vía jurisdiccional y será ejecutivo. El acto relativamente nulo por vicio en la forma, en el contenido o en la competencia podrá ser convalidado mediante uno nuevo que contenga la mención del vicio y la de su corrección; dicha convalidación tiene efecto retroactivo a la fecha del acto convalidado. La anulación de oficio del acto relativamente nulo será discrecional y deberá estar justificada por un motivo de oportunidad, específico y actual.

Por su parte, se considera que el acto contiene una nulidad absoluta cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real o jurídicamente. Un acto que contenga este tipo de vicio no se presume legítimo, ni se puede ordenar su ejecución, y si se ordenara, la misma produce responsabilidad para la Administración y para el servidor.” …

Nótese entonces que de acuerdo con los artículos 187 y 188 de la Ley General de la Administración Pública, los actos pueden ser convalidados o saneados siempre y cuando presenten un vicio que genere una nulidad relativa y no absoluta.  En otras palabras, la convalidación y el saneamiento de los vicios del acto administrativo está reservada únicamente para rectificar nulidades relativas.  (Dictamen C-471-2006 del 23 de noviembre del 2006)

 

Como lo señala el dictamen antes transcrito, cuando el vicio que presenta el acto administrativo sea relativo, es posible convalidar el acto a través de la emisión de un nuevo acto administrativo que subsane el error que contiene el primero.  Así, dispone el artículo 187 de la Ley General de la Administración Pública, lo siguiente:

 

Artículo 187.-

1. El acto relativamente nulo por vicio y en la forma, en el contenido o en la competencia podrá ser convalidado mediante uno nuevo que contenga la mención del vicio y la de su corrección.

2. La convalidación tiene efecto retroactivo a la fecha del acto convalidado

Por su parte, y como lo señalamos, el acto que adolezca de un vicio de nulidad absoluta, no puede ser convalidado y deberá ser anulado a través de los procedimientos que establece el ordenamiento jurídico.

Cabe advertir desde ya que la determinación del tipo de nulidad que adolezcan los nombramientos de los servidores, deberá ser analizada y determinada por la Corporación Municipal, en virtud de las características del caso concreto.

Ahora bien,  el ordenamiento dispone dos procedimientos para anular los actos administrativos que adolezcan de una nulidad.  El primero, la anulación en sede administrativa cuando la nulidad del acto es, además de absoluta, evidente y manifiesta, cumpliendo para ello con lo establecido en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública:

Artículo 173.-

1) Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso-administrativo de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso-Administrativo, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República; este dictamen es obligatorio y vinculante.  Cuando la nulidad absoluta verse sobre actos administrativos directamente relacionados con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen.

En ambos casos, los dictámenes respectivos deberán pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad invocada.

2) Cuando se trate de la Administración central del Estado, el ministro del ramo que dictó el respectivo acto deberá declarar la nulidad. Cuando se trate de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declararla el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa.  Contra lo resuelto cabrá recurso de reposición o de reconsideración, en los términos del Código Procesal Contencioso-Administrativo.

3) Previo al acto final de anulación de los actos a que se refiere este artículo, la Administración deberá dar audiencia a las partes involucradas y cumplir con el debido procedimiento administrativo ordinario dispuesto en esta Ley.

4) La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo,  caducará en un año, a partir de la adopción del acto, salvo que sus efectos perduren.

5) La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula, y la Administración estará obligada,  además,  al pago por daños, perjuicios y costas;  todo sin perjuicio de las responsabilidades personales del servidor agente, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 199.

6) Para los casos en que el dictado del acto administrativo viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta corresponda a dos o más ministerios, o cuando se trate de la declaratoria de nulidad de actos administrativos relacionados entre sí,  pero dictados por órganos distintos, regirá lo dispuesto en el inciso d) del artículo 26 de esta Ley.

7) La pretensión de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda.

Sobre esta anulación en sede administrativa, hemos indicado:

“II. Sobre la Nulidad, Absoluta, Evidente  y Manifiesta. El artículo 173.1 de la LGAP establece que cuando la nulidad absoluta de un acto administrativo declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta, esta podrá ser declarada por la Administración Pública en vía administrativa. Lo dispuesto en este numeral implica que el vicio que afecte al acto debe dar lugar a una nulidad absoluta en los términos de los artículos 166 y 167 de la LGAP. Es decir, que habrá nulidad absoluta cuando falten uno o varios de los elementos constitutivos del acto, sea real o jurídicamente, esto es sujeto, fin, contenido y motivo al tenor de los artículos 129, 131, 132 y 133 ibídem. Pero también habrá nulidad absoluta cuando alguno o varios de los elementos están imperfectamente constituidos de modo tal que impidan la realización del fin del acto. Ahora bien, la nulidad de un acto administrativo declaratorio de derechos en vía administrativa es excepcional. En esta materia rige el principio de la intangibilidad de los actos propios, por lo que la regla es que dicha nulidad sea declarada en sede jurisdiccional. De allí que sólo en los casos en que la nulidad sea de tal gravedad que pueda ser calificada de absoluta y dicha característica sea evidente y manifiesta, la propia administración pueda anular sus actos.” (El destacado no corresponde al original) (Dictamen C-176-2013 de 02 de septiembre del 2013).

La otra vía para anular un acto declaratorio de derechos, cuya nulidad no sea absoluta, o siéndolo, no sea ni evidente ni manifiesta, es el proceso de lesividad.  Así, de conformidad con el artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, de previo a iniciar un proceso contencioso administrativo de lesividad a efectos de que se anule un acto administrativo declaratorio de derechos, el superior jerárquico supremo del respectivo ente u órgano, deberá proceder a declararlo lesivo a los intereses de la Administración, decisión que debe de estar debidamente sustentada.   Al respecto, dispone el artículo, lo siguiente:

ARTÍCULO 34.-

 

1) Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previamente el superior jerárquico supremo deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza.  El plazo máximo para ello será de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos.  En este último supuesto, el plazo de un año correrá a partir de que cesen sus efectos y la sentencia que declare la nulidad lo hará, únicamente, para fines de su anulación e inaplicabilidad futura.

 

2) La lesividad referente a la tutela de bienes del dominio público no estará sujeta a plazo.

3) Corresponderá al Consejo de Gobierno la declaratoria de lesividad de los actos administrativos dictados por dos o más ministerios, o por estos con algún ente descentralizado.  En tales supuestos, no podrán ser declarados lesivos por un ministro de distinto ramo.

 

4) La declaratoria de lesividad de los actos dictados por órganos administrativos con personalidad jurídica instrumental, será emitida por el superior jerárquico supremo.

 

5) La pretensión de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda

Sobre los presupuestos para la interposición del proceso de lesividad, el Tribunal Procesal Contencioso Administrativo ha señalado:

“NATURALEZA JURÍDICA DE LA LESIVIDAD; PRESUPUESTOS. De previo al análisis sustantivo del caso concreto, estima necesario este Tribunal examinar el cumplimiento de los diversos presupuestos que impone el ordenamiento jurídico para la interposición de un proceso de lesividad, siendo que la ausencia de uno de estos elementos haría innecesario el examen de fondo. De manera general, la lesividad se constituye en un mecanismo jurisdiccional en virtud del cual la Administración pretende la supresión de un acto propio que genera efectos favorables a un administrado. Desde ese plano, en este tipo de contiendas, la lesividad es de corte subjetivo, en tanto pretende la anulación de una conducta que concede un derecho o, en general, un beneficio a una persona. …

De las normas citadas es posible extraer las condiciones subjetivas, objetivas, procedimentales y temporales de la lesividad, a saber:

a) Desde la óptica subjetiva, la legitimación activa se concede a la Administración emisora del acto cuestionado. En ese sentido se pronuncia el CPCA, al indicar:

“ARTÍCULO 10.-

(...) 5) La Administración podrá impugnar un acto propio, firme y creador de algún derecho subjetivo, cuando el superior jerárquico supremo haya declarado, en resolución fundada, que es lesivo a los intereses públicos.”

Esto significa que la legitimación activa dentro del proceso contencioso administrativo de lesividad la tendrá la Administración Pública que dictó el acto administrativo propio, firme y creador de derechos subjetivos en el destinatario. Ese acto solo puede ser declarado lesivo por el respectivo superior jerárquico supremo, emitiendo un acto debidamente fundado que indique las razones del por qué considera que la conducta administrativa es contraria a los intereses públicos. Por lo tanto, si desde la perspectiva subjetiva la Administración Pública no cumple las condiciones dichas, carecería de legitimación activa dentro del proceso contencioso administrativo, que podrá ser alegada por la parte demandada como excepción de fondo, e incluso apreciada de oficio por el Tribunal decisor, al ser un presupuesto necesario para el dictado de la sentencia de fondo. Asimismo, la legitimación pasiva la ostentaría el receptor de los efectos de la conducta administrativa que se declara lesiva.-

b) Desde la óptica objetiva, la lesividad se constituye como un mecanismo de eliminación jurídica de actos administrativos que sean sustancialmente disconformes con el ordenamiento jurídico, sea, los actos que padezcan de algún nivel de invalidez, sea absoluta o relativa, en cualquiera de sus tipologías (artículos 128, 158, 165 y concordantes de la citada LGAP). En esa línea, la Administración debe declarar lesivo a los intereses públicos esa conducta, lo que debe ser establecido dentro de un marco de acciones internas de la administración que son impostergables para formular la acción. Precisamente, a nivel del proceso contencioso administrativo, una inadecuada declaratoria de lesividad provocaría un defecto en la demanda, al ser el procedimiento administrativo declaratorio de lesividad un presupuesto previo a la presentación de la misma, que incluso debe ser aportada copia certificada del acto que declara la lesividad de una conducta administrativa que crea derechos subjetivos con el escrito de demanda, según se desprende de manera implícita del artículo 58 del Código Procesal Contencioso Administrativo. Esto significa, que en la fase de trámite del actual proceso contencioso administrativo, las partes pueden indicarle al juez tramitador la inadecuada declaratoria de lesividad, e incluso es obligación del juez de trámite constatar desde un inicio que la declaratoria de lesividad que se presenta con la demanda, cumpla con las condiciones que se vienen explicando en esta sentencia. Si no es así, el juez tramitador puede declarar inadmisible la demanda desde un inicio o en cualquier momento de la fase de trámite del proceso contencioso administrativo.- (Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, resolución número 260-2012-VI de las once horas con cinco minutos del catorce de noviembre del dos mil doce)

En relación con el Órgano Superior Jerárquico Supremo de las corporaciones municipales, esta Procuraduría ha advertido que corresponde al Concejo Municipal, órgano que entonces resulta competente para declarar lesivo a los intereses públicos un determinado acto.  Al respecto hemos indicado:

Finalmente, es necesario hacer hincapié en que corresponde al Órgano Superior Jerárquico Supremo de la Municipalidad, sea el Concejo Municipal, declarar la lesividad de los actos declarativos de derechos que considere viciados. Esto a efectos de interponer el correspondiente proceso jurisdiccional. Al respecto, se transcribe el dictamen 128-2008 de 21 de abril de 2008:

 

“La segunda vía, regulada en los artículos dichos del Código Procesal Contencioso Administrativo , puede llevar a que el Juez de esta materia anule el acto cuestionado, en cuyo caso, no es necesario que deba ir precedido por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la declaratoria fundamentada de lesividad por parte del órgano superior jerárquico supremo correspondiente (que en este caso sería el Concejo Municipal), de que dicho acto es lesivo a los intereses públicos, para luego proceder a la interposición de la demanda correspondiente. En la cual, aquí sí, esa Municipalidad puede solicitar al Juez todas las medidas cautelares (artículos 19 a 30 del referido Código) que estime conveniente para salvaguardar los bienes demaniales e intereses públicos y locales cuya tutela le es confiada por el ordenamiento jurídico. (Criterio reiterado por el dictamen C-248-2009 de 3 de setiembre de 2009 y C-85-2010 de 26 de abril de 2010)”   (Dictamen C-247-2012 del 18 de octubre del 2012)

Ahora bien, con respecto al plazo para anular los actos administrativos de nombramiento que fueren efectuados en contra del ordenamiento jurídico, el mismo es de un año al tenor de lo establecido en los artículos 173 y  179 de la Ley General de la Administración Pública y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo. 

En efecto, las normas citadas establecen un plazo de un año desde la emisión del acto administrativo para proceder con su anulación.  Lo anterior en tratándose de actos administrativos emanados con posterioridad de la vigencia  del Código Procesal Contencioso Administrativo el 1 de enero del 2008.

Cabe señalar que estas normas establecen la posibilidad de que los actos administrativos absolutamente nulos que tengan efectos continuados puedan ser anulados después del plazo de un año antes indicado, pero su anulación sólo podrá ser declarada para efectos futuros. 

Debemos advertir que en nuestro criterio, la existencia de nombramientos efectuados en contra  del  ordenamiento jurídico constituye precisamente uno de los casos en los que nos encontramos ante actos con efectos continuados, pues  mientras la relación de empleo se encuentre vigente, en principio, es posible la anulación del nombramiento, aunque, insistimos, la nulidad sólo tendrá efectos hacia el futuro y sólo será aplicable en casos de nulidad absoluta.

En el caso de los actos administrativos dictados de previo a la promulgación del Código Procesal Contencioso Administrativo, por disposición del transitorio III de ese cuerpo normativo, se deben regir por la legislación vigente al momento.  Dispone la norma, lo siguiente:

TRANSITORIO III.- El régimen de impugnación de los actos que hayan quedado firmes en la vía administrativa antes de la vigencia del presente Código, se regirá por la legislación vigente en ese momento.

Antes de la reforma operada por el Código Procesal, el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, establecía un plazo de cuatro años para anular los actos administrativos generadores de derechos.

Por otra parte, debemos advertir que el tema del plazo para la impugnación de los actos administrativos con efectos continuados o que hayan sido emitidos con anterioridad a la promulgación del Código Procesal Contencioso Administrativo, ha sido cuestionado ante la Sala Constitucional bajo el expediente 14-012592-0007-CO.

Dispone la resolución de curso de la acción indicada, auto de las trece horas y doce minutos del veinte de agosto del dos mil catorce,  para los efectos que interesan a esta consulta, lo siguiente:

”Se da curso a la acción de inconstitucionalidad interpuesta por … en su condición de integrante y apoderado judicial de la Junta Directiva de la Asociación Nacional de Empleados Judiciales (ANEJUD); para que se declaren inconstitucionales el inciso primero del artículo 34, el artículo 40 y el transitorio III, todos, del Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley número 8508, por estimarlos contrarios a los principios de seguridad jurídica, de razonabilidad y proporcionalidad, y de progresividad de los derechos sociales y al artículo 34 de la Constitución Política. … Este aviso sólo afecta los procesos judiciales pendientes en los cuales se discuta la aplicación de lo impugnado y se advierte que lo único que no puede hacerse en dichos procesos, es dictar sentencia o bien, el acto en que haya de aplicarse lo cuestionado en el sentido en que lo ha sido. Igualmente, lo único que la acción suspende en vía administrativa es el dictado de la resolución final en los procedimientos tendentes a agotar esa vía, que son los que se inician con y a partir del recurso de alzada o de reposición interpuestos contra el acto final, salvo, claro está, que se trate de normas que deben aplicarse durante la tramitación, en cuyo caso la suspensión opera inmediatamente. Dentro de los quince días posteriores a la primera publicación del citado aviso, podrán apersonarse quienes figuren como partes en asuntos pendientes a la fecha de interposición de esta acción, en los que se discuta la aplicación de lo impugnado o aquellos con interés legítimo, a fin de coadyuvar en cuanto a su procedencia o improcedencia, o para ampliar, en su caso, los motivos de inconstitucionalidad en relación con el asunto que les interese. Se hace saber además, que de conformidad con los artículos 81 y 82 de la Ley de Jurisdicción Constitucional y conforme lo ha resuelto en forma reiterada la Sala (resoluciones 0536-91, 0537-91, 0554-91 y 0881-91) esta publicación no suspende la vigencia de la norma en general, sino únicamente su aplicación en los casos y condiciones señaladas. Notifíquese. Gilbert Armijo Sancho, Presidente”.

De acuerdo con lo señalado por la Sala Constitucional, los procesos administrativos y contencioso administrativos tendientes a anular un acto declaratorio de derechos podrán ser abiertos o interpuestos, según sea el caso, por las Administraciones Públicas. 

En el caso de los procesos de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, como regla de principio,  es posible emitir el acto final del procedimiento y lo único que se suspende es la resolución de los recursos interpuestos contra el acto final. 

Decimos que lo anterior es una regla de principio, pues si durante el procedimiento se ha interpuesto alguna gestión en torno al plazo para el inicio de la gestión, el procedimiento deberá sustanciarse pero deberá ser suspendido por la Administración al momento en que el asunto esté listo para emitir el acto final, una vez recibido el dictamen favorable de la Procuraduría General de la República.

En el caso del proceso contencioso, el procedimiento será suspendido cuando esté listo para emitirse sentencia, salvo que la norma deba ser aplicada con anterioridad como podría ser el caso de una prescripción o caducidad solicitada, en cuyo caso, podrá ser suspendido por el juzgador en ese momento, o diferir la resolución de la defensa previa al momento del dictado de sentencia.

 

2)   ¿Cuál es el término de la prescripción o el plazo definitivo en que debe de concluirse un procedimiento administrativo de cualquier tipo, y cuál sería la consecuencia en relación la término de finalización del caso cuando el procedimiento administrativo es constatemente interrumpido en la etapa de la audencia por justificaciones médicas de la parte accionada o su abogado?

3)   ¿Cuántas veces estaría facultado el órgano director de un procedimiento a suspender una audiencia por razones achacables a la parte accionada cuando presentan documentos médicos privados o incapacidad, y qué pasaría con los plazos establecidos para finalizar el procedimiento?

 

 

En atención a que las consultas versan sobre el mismo tema, hemos procedido a juntar las respuestas para una mayor claridad.

 

De conformidad con el artículo 261 de la Ley General de la Administración Pública, el proceso administrativo ordinario deberá terminarse en el plazo de dos meses.  Dispone la norma:

 

Artículo 261.-

1. El procedimiento administrativo deberá concluirse, por acto final, dentro de los dos meses posteriores a su iniciación o, en su caso, posteriores a la presentación de la demanda o petición del administrado, salvo disposición en contrario de esta Ley.

2. Para tramitar la fase de revisión por recurso ordinario contra el acto definitivo habrá el término de un mes contado a partir de la presentación del mismo.

3. Si al cabo de los términos indicados no se ha comunicado una resolución expresa, se entenderá rechazado el reclamo o petición del administrado en vista del silencio de la Administración, sea para la interposición de los recursos administrativos procedentes o de la acción contenciosa en su caso, esto último en los términos y con los efectos señalados por el Código Procesal Contencioso-Administrativo(*).

 

Cabe señalar, no obstante, que el plazo establecido en esta norma es un plazo ordenatorio, no un  plazo perentorio, tal y como lo ha establecido El Tribunal Procesal Contencioso Administrativo en la sentencia 00018 del 13 de marzo del 2014. Lo  que quiere decir que el incumplimiento del plazo, no genera como regla de principio, la nulidad del procedimiento administrativo ni mucho menos inhibe a la administración para ejercer la competencia debida y dictar el acto final del procedimiento, tal y como lo establece el artículo 329 de la Ley General de la Administración Pública:

 

Artículo 329.-

1. La Administración tendrá siempre el deber de resolver expresamente dentro de los plazos de esta ley.

2. El no hacerlo se reputará falta grave de servicio.

3. El acto final recaído fuera de plazo será válido para todo efecto legal, salvo disposición en contrario de la ley

Ahora bien, la Ley General si establece un supuesto en el cual el plazo podría afectar el procedimiento administrativo, y es aquellos casos en que se produce una paralización del procedimiento administrativo, imputable al interesado o a la propia administración, por más de seis meses, pudiendo operar en estos casos la caducidad del procedimiento administrativo, al tenor de lo dispuesto en el artículo

Artículo 340.-

1) Cuando el procedimiento se paralice por más de seis meses en virtud de causa, imputable exclusivamente al interesado que lo haya promovido o a la Administración que lo haya iniciado, de oficio o por denuncia, se producirá la caducidad y se ordenará su archivo, a menos que se trate del caso previsto en el párrafo final del artículo 339 de este Código.  

2) No procederá la caducidad del procedimiento iniciado a gestión de parte, cuando el interesado haya dejado de gestionar por haberse operado el silencio positivo o negativo, o cuando el expediente se encuentre listo para dictar el acto final.  

3) La caducidad del procedimiento administrativo no extingue el derecho de las partes; pero los procedimientos se tienen por no seguidos,  para los efectos de interrumpir la prescripción.

Sobre los alcances de esta norma, la Sala Primera ha señalado que se trata de una circunstancia que deber ser pedida por el particular o interesado y no surtirá efectos sino hasta que haya sido declarada, siendo que incluso en estos casos la administración podría emitir el acto administrativo pasados los seis meses de inactividad, si dicha circunstancia no ha sido solicitada.  Al respecto se ha señalado:

IV. - Sobre la caducidad del procedimiento administrativo cabe mencionar que La figura de la caducidad se encuentra regulada en el canon 340 de la LGAP, …

El análisis de la naturaleza de esta figura permite concluir que se trata de un hecho jurídico dentro del procedimiento que se justifica, como un medio de evitar la prolongación excesiva de los procedimientos, en aras de la seguridad jurídica, así como en la necesidad de garantizar la continuidad y eficiencia de la actividad administrativa. Resulta inviable cuando el asunto se encuentre listo para el dictado del acto final. Para que opere, según lo establece la norma aludida, la caducidad requiere de varios elementos. En un primer término, que el asunto haya ingresado en un estado de abandono procesal, esto es, una inactividad. Segundo, que dicho estancamiento sea producto de causas imputables al administrado, cuando haya iniciado a gestión de parte, o bien de la Administración, si fue instaurado de oficio. Tercero, que ese estado se haya mantenido por un espacio de, al menos, seis meses. Esto último exige que la inercia sea de seis meses al menos, es decir, no se constituye como un plazo máximo para actuar, sino como límite temporal mínimo de inercia, ergo, debe computarse desde la última acción dentro del expediente y no desde la apertura del procedimiento. Ello supone que en los procedimientos instruidos de oficio, la caducidad es factible cuando concurran dichos presupuestos. Asimismo, sobre esta figura, recientemente, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en el fallo 34-F-S1-2011 señaló en lo medular sobre el instituto de comentario: "En primer término, se puede observar que la norma recién transcrita se encuentra redactada en forma imperativa, es decir, no regula una facultad; por el contrario, una vez cumplidos los presupuestos de hecho en ella contenidos, la consecuencia deviene en obligatoria para el órgano encargado de la tramitación. Esto implica que sus efectos se producen de pleno derecho, y por ende su reconocimiento tiene efectos meramente declarativos, no constitutivos. Vale aclarar que lo anterior no debe ser interpretado como una pérdida de competencia –la cual es, por definición, irrenunciable, intransmisible e imprescriptible según el numeral 66 LGAP-, sino, únicamente, como la imposibilidad de continuar con la tramitación del procedimiento específico en el que se produjo la inercia. “Empero, los efectos procedimentales de la caducidad requiere que se haya solicitado o declarado dentro del procedimiento, precisamente para ponerle fin. Ello conlleva a que la decisión administrativa dictada luego de una inercia de seis meses atribuible con exclusividad a la Administración, cuando no se haya alegado o declarado la caducidad, sea totalmente válida. De la doctrina del canon 59 en relación al 66, ambos de la LGAP, las competencias públicas se otorgan para ser ejercitadas. Solo en los supuestos en que el legislador de manera expresa disponga un fenecimiento de esa competencia por factores temporales, el órgano público se encuentra imposibilitado de actuar. Ya explicamos que, por regla general, las competencias no se extinguen por el transcurso del plazo señalado para ejercerlas. La excepción a esta regla la contempla el mismo ordinal cuando indica que habrá una limitación de la competencia por razón del tiempo cuando expresamente el legislador disponga que su existencia o ejercicio esté sujeto condiciones o términos de extinción. En este sentido, insistimos que el precepto 329 ibídem señala con toda contundencia que el acto dictado fuera de plazo es válido para todo efecto legal, salvo disposición expresa de ley, lo que aquí no ocurre. La caducidad es una forma anticipada de terminar el procedimiento y como tal, debe decretarse para generar ese efecto de cierre. Por ende, mientras no se disponga, o al menos, no se haya solicitado (pues de haberse requerido, la emisión de un acto final sin considerar si procede o no la caducidad sería nulo), no produce esa consecuencia procedimental. En el caso concreto, estima el Tribunal que no concurren los elementos que permiten declarar la caducidad del procedimiento…”  (Sala Primera, resolución número 1001-A-S1-2013 de las dieciséis horas quince minutos del primero de agosto del dos mil trece.)

Se desprende de lo expuesto, que el dictado del acto final fuera del plazo de dos meses indicado, como regla de principio, no constituye un motivo de nulidad, salvo que se configuren los presupuestos para el dictado de una caducidad del procedimiento administrativo, en los términos explicados por la Sala Primera en la sentencia antes transcrita.

Teniendo en cuenta lo anterior, procederemos a referirnos a las reprogramaciones de la audiencia preliminar  solicitadas.  Sobre este aspecto, el Manual de Procedimientos Administrativos indica:

 “Con fundamento en los anteriores párrafos, es viable concluir que la audiencia oral y privada es el medio idóneo que contempla la ley para el ejercicio de la más amplia defensa de las partes, que por su naturaleza puede ser renunciada por ella - así como cualquier otro aspecto del procedimiento, verbigracia la interposición de recursos-, si lo estima necesario para proteger sus derechos e intereses, como derivación de la garantía contenida en el artículo 39 de la Carta Magna que señala que nadie puede ser obligado a declarar contra sí mismo.”

Es importante aclarar que en caso de ausencia injustificada de la parte, la audiencia, como etapa del procedimiento administrativo, puede llevarse acabo sin la parte. Al respecto, la Sala Constitucional ha manifestado:

“UNICO. No lleva razón el recurrente al afirmar que no se le confirió audiencia a fin de proveer a su defensa en el proceso disciplinario incoado en su contra y en consecuencia, que violó en su perjuicio el derecho al debido proceso, toda vez que de la documentación aportada al libelo de interposición se desprende que el órgano recurrido le otorgó audiencia oral y privada para las catorce horas del veintiuno de diciembre del año anterior, sin embargo, el interesado no compareció a aquella, razón por la cual la continuación del procedimiento administrativo no deviene ilegítima, pues de conformidad con el artículo 315 -con relación al 309- de la Ley General de la Administración Pública, la ausencia injustificada de una parte no impedirá que la comparecencia se lleve a cabo, pero no valdrá como aceptación por ella de los hechos, pretensiones ni pruebas presentadas por la Administración o la contraparte. Por lo expuesto, el amparo deviene improcedente y así debe declararse.” (Sala Constitucional, Resolución N° 1299-94 de las 10:54 horas del 8 de marzo de 1994)

Cabe aquí explicar que no toda incapacidad inhabilita para asistir a la comparecencia de la audiencia del procedimiento, por lo que la misma se puede llevar a cabo. Ahora bien, si por las características de la enfermedad o maternidad torna imposible la asistencia,  entonces la parte deberá comunicarlo a la Administración con la justificación médica de rigor, toda vez que lo contrario implicará una ausencia injustificada, y, en consecuencia el órgano director podrá realizar la mencionada audiencia de conformidad con el artículo 315 inciso 1 de la Ley General de la Administración Pública.

Por lo tanto, y en relación con el punto consultado, si las constantes ausencias de la parte y de su abogado se deben a causas debidamente justificadas mediante documento médico autentico, la Administración Pública deberá reprogramar la audiencia, pues la misma solo se puede llevar a cabo sin la presencia de la parte cuando se trate ausencias injustificadas, al tenor del artículo antes mencionado.

En aquellos casos en que el documento médico presentado genere dudas razonables y justificadas a la Administración Municipal, es posible que la corporación pueda llevar a cabo las averiguaciones del caso, con el fin de verificar la autenticidad del documento médico que establece la imposibilidad material de la parte o del abogado para asistir a dicha audiencia.

Si la veracidad de dicho documento no es auténtica, o si la enfermedad padecida por la parte o por su abogado no son incapacitantes, o no implican la imposibilidad de asistir a la audiencia, entonces el órgano director puede tomar como injustificada la audiencia y aplicar lo establecido en el artículo 315 de la LGAP.

Al respecto, la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha sido clara y profusa en el sentido de que una incapacidad no es, per se, una causa justa para suspender la audiencia oral y privada dentro de un procedimiento administrativo, sino que deberá comprobarse que el motivo de incapacidad impide a la parte la asistencia a la audiencia oral:

III.-Jurisprudencia relevante para el caso. La Sala ha tratado reiteradamente en su jurisprudencia el tema objeto de este recurso. Así, en la resolución 2013-15068 de las 10:30 horas del 15 de noviembre de 2013 se dijo:

“III.-ANTECEDENTE. En el presente caso presenta particular importancia lo resuelto por ésta Sala en la sentencia número 2001-8037 de las 14:42 horas del 10 de agosto de 2001, fundamentada como sigue:

“VI.-Estima el recurrente que como se encontraba incapacitado por razones médicas no asistió a la audiencia oral y privada señalada en el procedimiento incoado en su perjuicio y que como pese a esa circunstancia dicha audiencia siempre se realizó sin su presencia, se vulneró su derecho a la defensa. Analizado el informe rendido y la prueba documental aportada, a criterio de este Tribunal que son de recibo los argumentos de la Autoridad recurrida en cuanto a que como no existe constancia médica que señale que la incapacidad fuera de tal gravedad que pudiere impedirle al accionante comparecer a ese acto del procedimiento procedió a realizarla en la hora y fecha señalada. Parte este Tribunal de que la incapacidad para el trabajo no implica imposibilidad de presentarse a un acto procedimental como una comparecencia administrativa, salvo que los hechos que originaron la incapacidad involucren un impedimento físico que impida la movilidad de la persona, o uno de índole psiquiátrico, que impida su capacidad de comprensión. Así las cosas, el que la comparecencia oral se haya realizado, no limita ni lesiona el derecho de defensa ni el debido proceso; y como en el caso en estudio ni uno ni otro supuesto se ha constatado en la especie, en mérito de lo expuesto, procede desestimar el recurso.” (Ver en igual sentido las resoluciones números 2006-11690 de las 10:37 horas del 11 de agosto del 2006 y 2007-10943 de las 16:29 horas del 31 de julio del 2007).

IV.-Sobre el caso concreto. En el sub examine, la accionante reclama que los órganos directores realizaron comparecencias privadas y orales dentro de los procedimientos administrativos disciplinarios seguidos en contra del amparado, pese a que él se encontraba incapacitado en esas fechas y que la situación fue puesta en conocimiento de dichos órganos. La autoridad recurrida señala que, si bien la accionante solicitó la suspensión de las comparecencias señaladas con base en una boleta de incapacidad, no se acreditó que la incapacidad mencionada imposibilitara materialmente al amparado a asistir a dichas comparecencias. Tras analizar los autos, la Sala tiene por acreditado que el amparado fue debidamente citado a las comparecencias que iban a realizarse el 9 y 10 de enero de 2014, dentro de los procedimientos administrativos disciplinarios 166-2013 y 282-2013 seguidos en su contra. También se comprobó que la accionante solicitó la suspensión de dichas comparecencias mediante oficios AL-PC-01-2014 y AL-PC-02-2014, ambos del 7 de enero de 2014, y que dichos oficios fueron resueltos mediante las resoluciones 004-282-2013 y 003-166-2013, respectivamente. En ambas ocasiones, el órgano director hizo ver a la accionante que la boleta de incapacidad no era de recibo, pues no hacía constar que el estado del amparado le imposibilitara asistir a la comparecencia. Si bien mediante la resolución 003-166-2013 se reprogramó la comparecencia, ello fue debido la imposibilidad del órgano director de asistir a la comparecencia y no a causa de la incapacidad del amparado. También es relevante el hecho de que las resoluciones 004-282-2013 y 003-166-2013 fueron notificadas a la accionante antes de la realización de las comparecencias, lo que posibilitaba sea su participación en ellas o la presentación de prueba idónea que demostrara la imposibilidad de la asistencia del amparado. De hecho, se tiene por acreditado que la accionante asistió y participó en la comparecencia realizada el 9 de enero de 2014. En el acta de dicha comparecencia, no consta que la accionante haya presentado prueba idónea para acreditar la imposibilidad del amparado de asistir a ella. Además, la accionante participó en dicha comparecencia en defensa de los derechos del amparado, por lo que se descarta una lesión a su derecho de defensa. En suma, si bien la accionante solicitó la suspensión de las audiencias con base en una boleta de incapacidad, no acreditó dentro del respectivo procedimiento administrativo que la incapacidad del amparado acarreara una imposibilidad para asistir a las comparecencias señaladas, a pesar de tener oportunidad para hacerlo. La Sala, como se hizo ver en la jurisprudencia transcrita, ha estimado que una incapacidad médica no implica per se la suspensión de la comparecencia dentro de un procedimiento administrativo, sino que es necesario demostrar idóneamente que existe una imposibilidad médica para asistir a ella. En virtud de la jurisprudencia citada y las consideraciones de fondo expresadas, procede declarar sin lugar el recurso, como en efecto se hace.”(Sala Constitucional, resolución número 2014-2755 de las nueve horas quince minutos del veintiocho de febrero del dos mil catorce.  En igual sentido es  posible ver entre otras, la resolución 2014-12608 de las nueve horas cinco minutos del uno de agosto del dos mil catorce.)

En conclusión, la Municipalidad de Parrita debe verificar por sus medios la veracidad de los documentos médicos que fundamentan la inhabilitación material de asistencia de la parte a la audiencia, en caso de que los mismos le representen alguna duda.  De encontrarse justificada la ausencia y confirmada la veracidad de la justificación médica, la administración pública debe reprogramar la audiencia, con el fin de no dañar el debido proceso en su aspecto de derecho a la audiencia, reprogramación que deberá realizarse tantas veces se demuestre que sea necesario, sin que ello implique la imposibilidad del dictado del acto final o el acaecimiento de los plazos de caducidad, en los términos antes expuestos.

 

III.             Conclusiones

 

De conformidad con lo expuesto, podemos arribar a las siguientes conclusiones:

 

1)   En razón del principio de intangibilidad de los actos propios los actos administrativos de nombramiento que contengan  vicios en alguno de sus elementos, solo podrán ser anulados mediante el proceso de lesividad, salvo que estemos ante un vicio que afecte de nulidad absoluta al acto y que además, esa nulidad sea evidente y manifiesta. 

2)   El plazo para anular los actos administrativos de nombramiento que fueren efectuados en contra del ordenamiento jurídico es de un año al tenor de lo establecido en los artículos 173 y  179 de la Ley General de la Administración Pública y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, para los actos administrativos dictados con posterioridad a la vigencia del Código Procesal Contencioso Administrativo el 1 de enero del 2008.

3)   No obstante lo expuesto, podrán ser anulados los actos administrativos que adolezcan de un vicio de nulidad absoluta mientras esté produciendo efectos, pero su nulidad en estos casos sólo podrá ser declarada para efectos futuros.

4)   Los actos administrativos dictados con anterioridad a la vigencia  del Código Procesal Contencioso Administrativo tienen un plazo para su anulación de cuatro años.

5)   En cuanto al tema del plazo para la impugnación de los actos administrativos con efectos continuados o que hayan sido emitidos con anterioridad a la promulgación del Código Procesal Contencioso Administrativo, existe una acción de inconstitucionalidad interpuesta ante la Sala Constitucional bajo el expediente 14-012592-0007-CO, la cual se encuentra pendiente de resolución. Ello quiere decir que el dictado del acto que agota la vía administrativa dentro de los procesos abiertos para tal fin, se encuentra suspendida, hasta que no se resuelva la acción correspondiente.  Adicionalmente, es posible que el acto final también se encuentre suspendido en virtud de  la interposición de la acción, en aquellos casos en que se discuta dentro del procedimiento administrativo, la aplicación del plazo para iniciar el proceso administrativo de nulidad.

6)   De conformidad con el artículo 261 de la Ley General de la Administración Pública, el proceso administrativo ordinario deberá terminarse en el plazo de dos meses.   No obstante, este plazo no es un plazo ordenatorio, sino un  plazo perentorio, lo  que quiere decir que el incumplimiento del plazo, no genera como regla de principio, la nulidad del procedimiento administrativo ni mucho menos inhibe a la administración para ejercer la competencia debida y dictar el acto final del procedimiento, tal y como lo establece el artículo 329 de la Ley General de la Administración Pública.

7)   No obstante, cabe señalar que la paralización del procedimiento administrativo por más de seis meses y por causas imputables al administrado (cuando es incoado a petición de parte) o por causas imputables a la Administración (cuando es iniciado de oficio) puede generar la caducidad del procedimiento administrativo.

8)   No toda incapacidad inhabilita a la persona para asistir a la comparecencia oral y privada, por lo que la Administración deberá analizar, en cada caso concreto y con miras en la prueba presentada por la parte, si la incapacidad imposibilita a la parte para asistir a la audiencia oral.

9)   En caso de considerarse que no incapacita para tal efecto, deberá informarse la decisión de no suspender la audiencia a la parte con suficiente antelación para que pueda prepararse para la audiencia o bien, presentar las pruebas que demuestren  la incapacidad inhabilitante.

 

10)De encontrarse justificada la ausencia y confirmada la veracidad de la justificación médica, la administración pública debe reprogramar la audiencia, con el fin de no dañar el debido proceso en su aspecto de derecho a la audiencia, reprogramación que deberá realizarse tantas veces se demuestre que sea necesario, sin que ello implique la imposibilidad del dictado del acto final o el acaecimiento de los plazos de caducidad, en los términos antes expuestos.

 

 

 

Cordialmente,

 

 

 

Grettel Rodríguez Fernández                                    

Procuradora