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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 083
 
  Dictamen : 083 del 15/04/2015   

15 de abril del 2015


C-83-2015


 


Geovanny Chinchilla Sánchez


Auditor Municipal


Municipalidad de Flores


 


Estimado señor:


 


            Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N° AI-OF—023-15 del 17 de febrero de 2015, mediante el cual nos solicita que nos pronunciemos sobre el oficio AJ-MFCI-020-2015 del 2 de febrero de 2015, emitido por el asesor legal de la municipalidad, pues manifiesta que se presentó una denuncia de un ciudadano del cantón contra dicho criterio. Específicamente plantea una serie de interrogantes, que este órgano asesor podría resumir de la siguiente manera:


 


1.                  Si existe alguna ley o reglamento que justifique que un profesional plasme en un documento oficial la siguiente leyenda: “De previo a verter criterio legal, esta Asesoría Jurídica aclara que los alcances del presente pronunciamiento constituye una mera opinión jurídica sin que involucre un pronunciamiento de carácter vinculante y obligatorio el cual se basa en los aspectos propiamente consultados por lo que puede ser adicionado o aclarado por este órgano asesor”;


 


2.                  Si debe prevalecer la Directriz General para la Normalización del Tipo Documental Actas Municipales de la Junta Administrativa del Archivo Nacional sobre el Código Municipal, por cuanto en el criterio jurídico emitido por el asesor legal se consigna por un lado que la directriz es de acatamiento obligatorio y por otro se desdice;


 


3.                  ¿Cuál es la sanción por el supuesto incumplimiento del artículo 35 del Código Municipal vigente? “¿Las actas que fueron tomadas en las sesiones ordinarias, supuestamente estarían viciadas de nulidad evidente, por existir una diferencia de procedimiento legal?”


 


4.                  ¿Puede el Consejo Municipal desobedecer lo establecido en la Ley de Notificaciones y en la Ley General de la Administración Pública y dictar su propia metodología para notificar?


I.                   SOBRE LA COMPETENCIA CONSULTIVA DE ESTA PROCURADURÍA Y LA INADMISIBILIDAD PARCIAL DE LO CONSULTADO


 


Los artículos 3, 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República N°6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, establecen una serie de requisitos de admisibilidad para el ejercicio de nuestra competencia consultiva, que además han sido desarrollados en los diferentes criterios emitidos por este órgano asesor.


 


Específicamente señalan dichos artículos en lo que interesa:


 


ARTÍCULO 3º.ATRIBUCIONES:


 


Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:


(…)


 


b) Dar los informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. La Procuraduría podrá, de oficio, reconsiderar sus dictámenes y pronunciamientos


(…)”


 


ARTÍCULO 4º.—CONSULTAS:


 


Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.


(Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de  la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno)


 


ARTÍCULO 5º.—CASOS DE EXCEPCIÓN:


 


No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.”


 


 


A partir de dichos artículos, la jurisprudencia administrativa emitida por esta Procuraduría, ha establecido una serie de requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas, los cuales pueden ser resumidos en los siguientes:


 


Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.


 


Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.


 


Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya ha ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa.”  (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del año 2002).


 


Específicamente, en cuanto a la imposibilidad de este órgano asesor de revisar casos concretos pendientes o sometidos a conocimiento de las autoridades administrativas, hemos señalado:


 


3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento” (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, “estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa."(Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005) (El subrayado no forma parte del original)


 


A partir de lo anterior, debemos indicar que la consulta que plantea el Auditor de la Municipalidad de Flores, presenta varios problemas de admisibilidad que nos llevan a omitir nuestro pronunciamiento sobre varios de los extremos consultados.


 


En primer lugar, tal como señala el consultante, su intención es que nos pronunciemos sobre “el oficio AJ-MFCI-020-2015 del 2 de febrero de 2015”, mediante el cual el Licenciado Carlos José Mejías Rodríguez, asesor legal de la Municipalidad de Flores, emitió una serie de consideraciones que fueron cuestionadas por un ciudadano mediante una denuncia presentada. Es claro entonces, que lo que se pretende es que nos pronunciemos sobre un caso o criterio concreto, para efectos de resolver una denuncia planteada ante la Administración, lo cual como indicamos, excede nuestra competencia consultiva, no sólo por no tratarse de una cuestión jurídica en abstracto, sino además, por cuanto no podemos sustituir a la Administración activa en la toma de sus decisiones ni revisar la legalidad de criterios ya emitidos.


 


Por tal motivo, no podemos revisar la legalidad de la leyenda puesta por el asesor legal en su criterio que señala: “De previo a verter criterio legal, esta Asesoría Jurídica aclara que los alcances del presente pronunciamiento constituye una mera opinión jurídica sin que involucre un pronunciamiento de carácter vinculante y obligatorio el cual se basa en los aspectos propiamente consultados por lo que puede ser adicionado o aclarado por este órgano asesor”. Tampoco podemos revisar si el criterio legal es correcto en cuanto se pronuncia sobre la Directriz General para la Normalización del Tipo Documental Actas Municipales de la Junta Administrativa del Archivo Nacional frente al Código Municipal. Si nos pronunciarnos sobre este aspecto estaríamos actuando como instancia superior del asesor legal, lo cual evidentemente escapa de nuestra competencia consultiva.


 


Tal como adelantamos, nuestra competencia en esta materia se limita a discutir sobre interpretaciones jurídicas en abstracto, sin que sea posible sustituir a la Administración activa en la toma de decisiones o valorar las ya tomadas.


De ahí que por la forma en que viene planteada la consulta, nos veamos obligados a declinar nuestra competencia sobre las primeras dos preguntas por las razones indicadas.


 


 


II.                SOBRE LOS ALCANCES DEL ARTÍCULO 35 DEL CÓDIGO MUNICIPAL


 


            El consultante plantea de manera general la interrogante sobre cuál es la sanción por el supuesto incumplimiento de lo dispuesto en el artículo 35 del Código Municipal y si existe algún vicio de nulidad con las actas de las sesiones ordinarias que fueron tomadas con una deficiencia en el procedimiento. Al respecto señala dicho artículo:


 


“Artículo 35. El Concejo acordará la hora y el día de sus sesiones y los publicará previamente en La Gaceta. Los Concejos deberán efectuar, como mínimo, una sesión ordinaria semanal.


 


            Al respecto, debemos señalar que sobre los alcances de dicho artículo esta Procuraduría se pronunció en el dictamen C-039-2009 del 13 de febrero de 2009, indicando en lo que interesa:


 


“Partiendo de lo antes indicado, y atendiendo a la literalidad del planteamiento de la consulta, estima este Órgano Asesor, que yerra el consultante en su apreciación respecto a la necesidad de publicar todas y cada una de las fechas en que se realizaran sesiones del Concejo Municipal.


 


Al efecto el  artículo 35 del Código Municipal, contenido en su Capítulo V que regula las Sesiones del Concejo y lo relativo a la toma de acuerdos municipales, establece que “El Concejo acordará la hora y el día de sus sesiones y los publicará previamente en La Gaceta. Los Concejos deberán efectuar, como mínimo, una sesión ordinaria semanal”.  


 


Estima esta Procuraduría, que dicho artículo debe entenderse, a la luz de los principios de razonabilidad y eficiencia, como la obligación de los Concejos Municipales, al momento de su instalación, de determinar el día y hora que sesionará ordinariamente, procediendo a publicitar tal acuerdo a efecto de informar a los munícipes.


 


Este aspecto se cumpliría con la publicación respectiva en el Diario Oficial “La Gaceta”, informando a la comunidad del día y la hora que ese Órgano Colegiado ha fijado para efectuar las sesiones ordinarias futuras. Evidentemente, tal elección permanecerá en el tiempo, al menos, durante el período cuatrienal  para el cual fue electo el Colegio, salvo, claro está, que el mismo Concejo varíe o modifique tal decisión.


 


De este modo, se desprende que la finalidad de este tipo de norma es ordenar el funcionamiento del órgano colegiado, debiendo este sesionar ordinariamente en la fecha y hora que ha preestablecido, precisamente, por el carácter permanente, regular o normal que debe revestir la sesión ordinaria. 


 


Ilustra lo antes dicho lo establecido en el artículo 52 de la Ley General de la Administración Pública, que dispone que todo órgano colegiado debe reunirse ordinariamente con la frecuencia y el día que indique la Ley o su reglamento; a falta de regla expresa debe reunirse en forma ordinaria en la fecha y con la frecuencia que el propio órgano acuerde, no siendo necesario, para este tipo de sesiones ordinarias, convocatoria especial. De manera que, es posible afirmar, que lo que este tipo de norma pretende es ordenar el funcionamiento del órgano colegiado, debiendo este sesionar ordinariamente en la fecha y hora que ha preestablecido.


 


Esto nos lleva a afirmar que, en el caso del artículo 35 del Código Municipal, su correcta inteligencia no refiere a una obligación de publicar todas y cada una de las fechas y horas en que se efectuará cada sesión ordinaria de un Concejo Municipal, pues se entiende que, el órgano sesionará el día y hora que previamente se ha fijado y comunicado en la publicación respectiva. Una interpretación contraria a lo aquí dicho entorpece el correcto funcionamiento del órgano, lo cual atenta contra los principios de eficiencia, eficacia y celeridad administrativas.


 


            Así las cosas, es dable afirmar que el requisito de publicación que refiere el artículo 35, respecto a las sesiones ordinarias, se entiende cumplido con la publicación en La Gaceta del día y hora fijados por el Concejo, en su sesión de instalación, al inicio de su periodo cuatrienal. De suerte que, no resulta necesario publicar previamente día y hora de cada una de las sesiones ordinarias a realizar.”


 


            El criterio anterior es claro en señalar que el requisito de publicación debe ejercerse con base en criterios de razonabilidad y eficiencia, entendiendo que la publicación debe realizarse al inicio del periodo cuatrienal y no para cada una de las sesiones ordinarias a realizar.


Consecuentemente, y apegándonos estrictamente a la literalidad de lo consultado, no deviene en requisito de validez publicar previamente todas y cada una de las fechas en que se sesionara ordinariamente, puesto que tal requisito se cumple con la publicación única que hará el Concejo para informar del día y hora fijado para la realización de sus sesiones ordinarias. 


 


 


III.             SOBRE LA POSIBILIDAD DEL CONCEJO MUNICIPAL DE FIJAR SU PROPIA METODOLOGÍA DE NOTIFICACIÓN


 


Finalmente se nos consulta sobre la posibilidad que tiene el Concejo Municipal para apartarse de lo establecido en la Ley de Notificaciones y Ley General de la Administración Pública para dictar su propia metodología de notificación.


 


Sobre el particular debemos señalar que el artículo 169 de la Constitución, dispone que: "La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal,..." Por su parte, el artículo 170 de dicho cuerpo normativo señala que: “las corporaciones municipales son autónomas”. Esa autonomía municipal, se manifiesta en diferentes vertientes, específicamente la posibilidad de dichos entes de autogobernarse (autonomía política), de dictar los reglamentos autónomos de organización y servicio (autonomía normativa), de ejercer potestad impositiva (autonomía tributaria), y la potestad de autoadministración (autonomía administrativa), lo cual en principio le otorga libertad o independencia frente al Estado para la adopción de todas sus decisiones.


 


Esa autonomía reconocida constitucionalmente, resulta de vital importancia en el tema consultado, pues no existe en el Código Municipal ningún procedimiento para efectuar las notificaciones de los acuerdos o resoluciones administrativas dictadas en seno de la entidad. De ahí que a partir de la autonomía política y administrativa con que cuenta la municipalidad, puede aceptarse su capacidad para emitir normativa específica en materia de notificación de sus propios acuerdos, entendiendo que esta normativa debe ser respetuosa de los derechos fundamentales de los notificados.


 


Sólo a falta de norma especial, debemos señalar que debe aplicarse de manera supletoria el régimen dispuesto en la Ley General de la Administración Pública, y específicamente lo dispuesto en los artículos 239 y siguientes en cuanto al régimen de notificación administrativa.


 


 


 


IV.             CONCLUSIÓN


 


Por las razones expuestas, esta Procuraduría se ve obligada a declarar inadmisibles las primeras dos interrogantes planteadas por el consultante, por pretender la revisión de la legalidad de un criterio jurídico concreto emitido por el asesor legal de la Municipalidad. En cuando a las demás preguntas planteadas se concluye lo siguiente:


 


a)                  El requisito de publicación establecido en el artículo 35 del Código Municipal debe ejercerse con base en criterios de razonabilidad y eficiencia, entendiendo que debe realizarse únicamente al inicio del periodo cuatrienal y no para cada una de las sesiones ordinarias;


 


b)                 Ante la ausencia de regulación en el Código Municipal y como consecuencia de la autonomía reconocida constitucionalmente a las municipalidades, éstas pueden emitir normativa específica en materia de notificación de sus propios acuerdos, entendiendo que esta normativa debe ser respetuosa de los derechos fundamentales de los notificados. Únicamente ante la ausencia de regulación y de manera supletoria, aplicarían las normas de notificación la Ley General de la Administración Pública.


 


Atentamente,


 


 


 


 


                                                                                Silvia Patiño Cruz


                                                                                Procuradora Adjunta


 


SPC/gcga