15 de abril de 2015

OJ-031-2015

Señora

Hannia M. Durán

Jefa de Área

Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio de fecha 4 de junio de 2014 mediante el cual solicita el criterio técnico jurídico de este Despacho respecto al Proyecto denominado: “Reforma de varios artículos de la ley N° 9036, Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) y creación de la Secretaria Técnica de Desarrollo Rural”, expediente N° 18.957 publicado en La Gaceta N° 76 de 22 de abril de 2014.

De previo a dar respuesta a la consulta, cabe advertir que de conformidad con el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N°6825 de 27 de setiembre de 1982, y sus reformas), sólo los órganos de la Administración Pública por medio de sus jerarcas, pueden requerir el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República, condición que es ajena a la Asamblea Legislativa. No obstante, en un afán de colaboración con los señores Diputados, esta Procuraduría tramitará la consulta presentada, con la advertencia de que el criterio que se emite carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.

Por otro lado, al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone.

I.         SOBRE EL PROYECTO DE LEY PUESTO A NUESTRA CONSIDERACIÓN

El proyecto de ley puesto a consideración de la Procuraduría General de la República, propone la reforma de 11 artículos de la ley N° 9036 ( Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) y creación de la Secretaria Técnica de Desarrollo Rural ). Según se indica en la exposición de motivos de la iniciativa legal, este proyecto busca  “establecer un marco institucional para el desarrollo territorial rural del país, que permita la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas de Estado en esta materia, así como la creación de los mecanismos de planificación, coordinación y ejecución del desarrollo territorial rural en el país, con énfasis en aquellos territorios de menor grado de desarrollo”. Manifiesta la proponente, que si con la Ley N° 9036 se transforma el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto Nacional de Desarrollo Rural (INDER) como entidad ejecutora de las políticas de desarrollo rural que formularía el Ministerio de Agricultura y Ganadería, en su condición de órgano rector del Sector Agropecuario, la reforma que se propone pretende un ajuste en la Ley para que se cumplan los objetivos de ésta, y para que sea acorde con las necesidades reales de los territorios rurales y al funcionamiento propio del Instituto, lo que le permitirá explotar de mejor manera las capacidades y fortalezas institucionales.

II.        SOBRE EL FONDO

Si bien el proyecto de ley consultado, en principio no presenta vicios de legalidad ni de constitucionalidad este órgano asesor considera pertinente realizar los siguientes comentarios relacionados con alguno de sus artículos.

El texto propuesto en la iniciativa legal del artículo 17 inciso e) de la ley N° 9036 señala la exoneración del uso de papel, sellado, timbres y derechos de registro respecto de aquellos contratos que se celebren con el INDER. Señala el texto del proyecto de ley:

“Artículo 17.- Prerrogativas del Inder:

[…]

e) Exoneración del pago de toda clase de impuestos, tasas y contribuciones especiales directas e indirectas, nacionales o municipales, incluyen aquellos que suponen la adquisición o posesión de bienes muebles e inmuebles, así como la exoneración del uso de papel sellado, timbres y derechos de registro. Queda entendido que este beneficio comprenderá también a los particulares, respecto a aquellos contratos que celebren con el Instituto, salvo disposición en contrario.”(El resaltado no es del original).

            Sobre el particular se está creando una exención general, que abarca impuestos, tasas, contribuciones especiales que involucran tanto impuestos nacionales como municipales. Siendo así, en tratándose de los impuestos nacionales, debe conocerse el criterio del Ministerio de Hacienda a fin de determinar el impacto de dicho régimen exonerativo en la hacienda pública, y en el caso de las municipalidades, como la exención abarca no solo impuestos de iniciativa nacional, sino que aquellos que derivan de la iniciativa municipal debe darse la audiencia a que alude el artículo 190 constitucional a fin de la entidades municipales sean las que determinen la conveniencia o no de la exención propuesta.

En cuanto a la reforma que se pretende del inciso b) del artículo 77 de la Ley, que en lo que interesa dispone:

“Artículo 77.- Recursos del Fondo de Desarrollo Rural

[…]

b) Un porcentaje del cero coma cinco por ciento (0.5%) del presupuesto total anual del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, el cual deberá ser girado en el primer trimestre de cada año.” (El resaltado no es del original).

Con la reforma lo  que se pretende es que el 0.5% que se asigna al INDER se tome directamente del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares y no del presupuesto anual de la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares como lo prevé actualmente la ley. Sobre el particular necesario señalar que el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf), es administrado por la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Desaf) según lo dispone la Ley N° 5662, declarada de interés público en todo lo relacionado con este Fondo. Precisamente, el artículo 3 de la ley N° 5662, señala que con recursos del Fodesaf se pagarán programas y servicios a las instituciones del Estado y otras expresamente autorizadas en esta ley, que tienen a su cargo aportes complementarios al ingreso de las familias y la ejecución de programas de desarrollo social, en lo que interesa señala dicho cuerpo normativo:

Artículo 3.-

(…)

Adicionalmente, se podrá otorgar ayuda complementaria a cualquier otro programa de asistencia social realizado por instancias públicas, cuyos beneficiarios se encuentren dentro de la población objetivo del Fodesaf, según la Ley Nº 5662”. (El resaltado no es del original).

En suma, la misión del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares es lograr una mejor distribución de la riqueza nacional, mediante la asignación de recursos necesarios para la ejecución de los programas de desarrollo social, así como  incrementar el nivel de bienestar de la población rural a través de la acción integrada de las instituciones  públicas mediante mecanismos participativos que impulsen las capacidades autogestionarias de la población y abrir nuevas oportunidades para el mejoramiento de la calidad de vida de la población rural.   

Ahora bien, de acuerdo a la reforma que se pretende del inciso b) del artículo 77 de la Ley N° 9036 , resulta menester considerar el criterio de la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones familiares a fin de determinar si el 0.5% del presupuesto anual del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, que se asigna al INDER mediante la reforma, impacta los programas de ayuda social que se desarrollan con dicho fondo, o si no se incurre en duplicidades en el financiamiento de ciertos programas  de poblaciones objetivos del Fodesaf.

            Respecto a la adición del artículo 85 bis, señala el texto del proyecto de ley:

“Artículo 85 bis.-

Se declara de interés público la resolución de las situaciones de ocupación precaria en los territorios rurales; para ello, el Inder podrá realizar los trámites de expropiación, previa declaratoria de la Junta Directiva sobre la necesidad, la utilidad y la razonabilidad de esta. El procedimiento aplicable será el establecido en la Ley de Expropiaciones.”

En cuanto a la reforma prevista en el texto anterior, a juicio de esta Procuraduría la misma se ajusta a los principios legales y constitucionales. La Sala Constitucional en reiteradas ocasiones ha reconocido la potestad del Estado para limitar el derecho a la propiedad, en el tanto se ajuste a lo dispuesto en el artículo 45 constitucional, y a lo dispuesto en la Ley de Expropiaciones, ya que ésta en su artículo 1° regula lo concerniente a la expropiación forzosa por causa de interés público legalmente comprobado. Asimismo establece que la expropiación se acuerda en ejercicio del poder de imperio de la Administración Pública y comprende cualquier forma de privación de la propiedad privada o de derechos o intereses patrimoniales legítimos, cualesquiera sean sus titulares, mediante el pago previo de una indemnización que represente el precio justo de lo expropiado, y es lo cierto que el artículo 85 bis propuesto prevé la declaratoria de interés público  de las situaciones de ocupación precaria de los territorios rurales, y remite al procedimiento establecido en la Ley de Expropiaciones, lo cual se constituye en una garantía para el expropiado.

Sin perjuicio de lo dicho, cabe aclarar que la expropiación a que refiere el artículo propuesto para solventar la ocupación precaria de territorios rurales, está referida a terrenos en manos de privados y no a terrenos rurales de dominio público.

CONCLUSIÓN:

De conformidad con lo expuesto y sin perjuicio de lo dicho con respecto a los artículos relacionados, es criterio de la Procuraduría General de la República, que el proyecto de ley denominado “Reforma de varios artículos de la ley N° 9036, Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) y creación de la Secretaria Técnica de Desarrollo Rural”, expediente N° 18.957 publicado en La Gaceta N° 76 de 22 de abril de 2014 no presenta vicios de legalidad ni de constitucionalidad, por lo cual su aprobación o no, es competencia exclusiva de los señores diputados.

Suscribe atentamente,      

Lic. Juan Luis Montoya Segura                            Licda Estefanía Villalta Orozco

Procurador Tributario                                           Abogada Procuraduría

JLMS/EVO/Kjm

Código: 7521-2014