13 de mayo de 2015

OJ-046-2015

 

Señora

Noemy Gutiérrez Medina

Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

            Me refiero a su atento oficio de 6 de abril del presente año, mediante el cual somete a conocimiento de la Procuraduría General de la República el proyecto de ley intitulado “Ley de Inversiones Públicas”, que tramita dicha Comisión bajo el número 19.331.

De previo a referirnos al fondo de proyecto, procede aclarar que la opinión consultiva que se emite no tiene carácter vinculante, dado que se está ante una solicitud de una Comisión Legislativa Permanente y no de un órgano de la Administración Pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Además, la consulta se plantea respecto de un proyecto que es manifestación de la potestad legislativa, cuyo ejercicio corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa. No obstante, se entra a analizar su solicitud como muestra de colaboración de este Órgano con el Poder Legislativo, en razón de la trascendencia de la función legislativa que constitucionalmente le es atribuida.

            De acuerdo con la Exposición de Motivos, el proyecto de ley busca subsanar lo que considera una falencia en materia de inversión pública: la ausencia de una plataforma estratégica para las inversiones del sector público. Para lo cual se propone crear legalmente el Sistema Nacional de Inversiones, se obliga a las entidades del Estado a elaborar planes institucionales de inversión pública, regulándose su creación y se consolida al Ministerio de Planificación como rector del Sistema Nacional de Inversiones.

            En relación con dichos objetivos debe remarcarse que nuestro ordenamiento enmarca la inversión pública en la planificación del desarrollo económico y social. Marco

que comprende no solo a la Administración Central sino también a la Descentralizada. No obstante, en relación con los proyectos de inversión de los órganos constitucionales debe tomarse en cuenta la jurisprudencia constitucional.

 

 

A-. LA INVERSIÓN SE ENMARCA EN EL PROCESO DE PLANIFICACION

 

            Con el objeto de propiciar el desarrollo económico y social país, la Ley de Planificación establece  un proceso de planificación que implica el diagnóstico continuo de la economía y de las condiciones sociales, de modo que se elaboren políticas y planes de desarrollo económico y social y, en general de desarrollo sostenible. Para lo cual se considera indispensable la coordinación de los planes y programas de los distintos organismos públicos parte del sistema nacional de planificación. Se ordena la elaboración de un Plan Nacional de Desarrollo, que se constituye en el marco de referencia de los planes de inversión de los distintos organismos del sistema (artículo 9).

 

            Dicho Plan contiene los fines, objetivos que se pretende alcanzar en un período determinado por la Administración Pública y las empresas públicas. Refleja las políticas públicas consideradas indispensables para alcanzar el desarrollo social y económico y, por ende, hacer realidad el Estado Social de Derecho. En efecto, el Plan se elabora conforme los lineamientos de política general del Estado establecidos por el Poder Ejecutivo (artículos 4 y 14). En ese sentido, la planificación y el Plan Nacional son consecuencia de la potestad directiva del Estado sobre el resto de entidades públicas, potestad que es constitucional y de principio.

 

            El concepto que impera en la planificación es el de sistema. En ese sentido, la Ley de Planificación se refiere a este proceso como un sistema. Dispone el artículo 3:

 

“Artículo 3º.- Constituirán el Sistema Nacional de Planificación los siguientes organismos:

 

a) El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica.

 

b) Las unidades u oficinas de planificación de los ministerios, instituciones descentralizadas y entidades públicas locales y regionales.

 

c) Los mecanismos de coordinación y asesoría, tales como consejos asesores, comités interinstitucionales, comisiones consultivas y otros”.

            El Sistema está constituido por el Poder Ejecutivo y sus órganos, por la Administración Descentralizada, las entidades públicas locales y regionales. Debe entenderse, por demás, que está también integrado por las empresas públicas tanto si están constituidas bajo formas de organización pública como bajo formas de organización privada.

            En orden a los objetivos de desarrollo económico y social que se pretenda alcanzar, es fundamental la inversión pública. Por esta se comprende los recursos públicos destinados a mantener o incrementar el capital físico, la capacidad del recurso humano que cada Administración Pública ejecute, conforme a las políticas y metas enunciadas en los planes vigentes, de forma que a través de los proyectos financiados se amplíe la capacidad de producción de bienes y servicios, incrementando el patrimonio público destinado al cumplimiento de los fines públicos.

 

La necesidad de optimizar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión pública para el cumplimiento de los objetivos estatales, conforme criterios de economía, efectividad, gradualidad y calidad de los proyectos de inversión, justifica el establecimiento de principios, procesos, metodologías y normas técnicas relacionados con las diversas fases de los proyectos de inversión. Por ende, su planificación. De allí que no es de extrañar que la planificación de las inversiones encuentre fundamento en la Ley de Planificación Nacional y en los artículos 4, 8, 19 y siguientes de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Por lo que cabría señalar que la planificación de la inversión es parte de la planificación del desarrollo nacional, sin que pueda conceptuársele como del sistema independiente del sistema de planificación establecido por la ley 5525.

 

Así, partiendo de la relación de la inversión pública con la planificación y programación económica, cabe considerar que el sistema que se pretende crear es parte del Sistema Nacional de Planificación, en cuyo caso lo procedente sería indicarlo en el artículo 1 del proyecto. Máxime que el proyecto establece el sistema de inversión bajo la rectoría del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica a cuyo cargo está ya el sistema de planificación nacional. Cabe recordar que el artículo 14 de la Ley de Planificación establece que las unidades de planificación integrantes del Sistema:

 

            “Funcionarán de conformidad con las normas que establezca el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica para que operen efectivamente como partes integrantes del Sistema Nacional de Planificación. Establecerán entre ellas y con el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica las relaciones de coordinación necesarias para asegurar el eficiente funcionamiento del Sistema y el mejor éxito de las tareas del Plan Nacional de Desarrollo”

 

El Plan Nacional orienta los planes operativos institucionales pero esa capacidad de orientación está determinada por el nivel de autonomía del organismo de que se trate. Lo cual implica que la capacidad de orientar debe establecerse a partir del régimen jurídico de cada organismo a que se dirige la Ley. En particular, si el ente tiene una autonomía política plena o sujeta a la ley o se trata de órganos constitucionales.

 

 

B-.PLANIFICACION DE LA INVERSIÓN DE ÓRGANOS CONSTITUCIONALES

Es intención de los proponentes del proyecto de ley que se ordene la inversión en la Administración Pública, Central y Descentralizada; para lo cual el Poder Ejecutivo elaboraría un plan nacional de inversiones públicas, de manera que el Estado “pueda integralmente visualizar, orientar y priorizar la inversión que el país requiere”. El término Administración Pública Central está referido normalmente al Poder Ejecutivo y sus órganos. Lo que podría llevar a considerar que excluye a los otros Poderes del Estado y al Tribunal Supremo de Poderes. No obstante, lo dispuesto en el artículo 2 del proyecto revela que el plan nacional de inversiones comprendería la inversión de los otros Poderes del Estado y demás órganos constitucionales.

Constitucionalmente, corresponde al Poder Ejecutivo determinar el destino de los recursos públicos, y por ende, cómo se invierten los recursos públicos. Lo que justifica que esté a su cargo el proceso de planificación y dirección de la inversión pública. Sin embargo, esa competencia debe considerar los principios y valores constitucionales, aspecto que es importante en virtud de lo dispuesto en orden a la elaboración del Plan nacional de inversiones.

             En la actualidad, el sistema de planificación creado por la Ley de Planificación no abarca los otros Poderes públicos y demás órganos constitucionales. Si bien en tanto principio de gestión, cabe afirmar que la actividad de estos órganos debe responder a una planificación, lo cierto es que la Ley de Planificación no establece expresamente que esa planificación deba conformarse con el Plan Nacional de Desarrollo ni tampoco dispone que las unidades de planificación que esos Poderes decidan crear deban sujetarse a la rectoría de MIDEPLAN e integrar el sistema de planificación. Consecuentemente, MIDEPLAN no puede normar el funcionamiento de las unidades de planificación que llegaren a formarse en los otros órganos constitucionales ni vincularlas con los lineamientos de política general del Plan Nacional de Desarrollo.   Como consecuencia de lo anterior, no compete a MIDEPLAN evaluar a dichos órganos constitucionales (dictamen N. C-125- 2003 de 6 de mayo de 2003).

 

La propuesta de elaborar un plan de inversión de todos los organismos públicos tiene como uno de sus objetivos que la inversión se sujete a una valoración dentro del marco de pertinencia y rentabilidad, según indica la Exposición de Motivos. De manera que la inversión a corto, mediano o largo plazo responda a criterios de prioridad, eficiencia y sobre todo a estrategias de inversión del sector público, a efecto de que se garantice el uso óptimo de los recursos.

 

            Unos objetivos que obligan a considerar el criterio de la Sala Constitucional en orden a la sujeción de los Poderes del Estado, distintos del Ejecutivo, a la planificación y programación presupuestaria

            Al conocer por primera vez de la consulta de constitucionalidad incoada por los señores Diputados en relación con el proyecto de Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, la Sala Constitucional consideró como inconstitucional que el artículo 1° comprendiera a los Poderes Legislativo y Judicial, además del Tribunal Supremo de Elecciones en el concepto de Gobierno Central, resolviendo que las referencias que se hicieran a la Administración o Gobierno Centrales no serían aplicables a los órganos constitucionales, en tanto que de quedar cubiertos por las potestades relativas al Gobierno Central  se violentaría la independencia constitucionalmente garantizada (Sala Constitucional, resolución 919-199 de 9:15 hrs. del 12 de febrero de 1999). Se indicó al efecto:

"Del texto anteriormente transcrito, es consultada la constitucionalidad del párrafo que dice: "Para los efectos de la presente ley, se entenderá que la frase Gobierno central se refiere a los órganos y entes incluidos en los incisos a) y b) de este artículo.", el cual incluye, dentro del concepto de "Gobierno Central", a los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, además del Tribunal Supremo de Elecciones y de los órganos auxiliares de tales Poderes. De acuerdo con su jurisprudencia y los principios del derecho público la Sala entiende que la Administración Central está constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias, exclusivamente, como lo dice correctamente el inciso a) del artículo 1 de esta Ley, y que el Gobierno es, en los términos del artículo 9 de la Constitución, el conjunto de los Poderes Públicos. Sin embargo, dada la independencia constitucional de estos últimos, todas las referencias que en este proyecto de Ley se hacen a la Administración o al Gobierno Centrales, no son aplicables a los órganos citados en el inciso b del artículo en comentario, por resultar contrarios a la señalada independencia constitucional. Desde este punto de vista el párrafo en examen resulta inconstitucional y la totalidad de la Ley debe entenderse en concordancia con lo señalado en este considerando."

            Agregando respecto de la formulación de lineamientos por parte de la Autoridad Presupuestaria:

“Los dos artículos citados supra, deben ser analizados desde una doble perspectiva a fin de verificar su apego al parámetro de constitucionalidad; por un lado, debe indagarse si el legislador viola el principio constitucional de separación de funciones al disponer que los referidos lineamientos y directrices sean de aplicación para los Poderes Legislativo, Judicial, Tribunal Supremo de Elecciones, etc. Por otra parte, debe establecer esta Sala si el ejercicio de dichas atribuciones en relación con los entes que componen la Administración Descentralizada constituye una violación al principio de autonomía administrativa, al darle a la Autoridad Presupuestaria verdaderos poderes de mando sobre las instituciones autónomas en materia presupuestaria.

En lo referente a la separación de poderes, considera esta Sala que, de la lectura atenta de los numerales de cita, se desprende que el proyecto consultado pretende dar a la Autoridad Presupuestaria competencias para elaborar en fase preliminar -pues luego requieren de aprobación por parte del Poder Ejecutivo- los lineamientos y directrices que determinarán el funcionamiento de la Administración en materia presupuestaria. Sobre la eficacia de tales disposiciones ya se referirá la Sala en este mismo considerando. En lo que respecta estrictamente a los órganos abarcados por el inciso b) del artículo 1 del proyecto, todos estos caracterizados por ser poseedores de independencia funcional constitucional respecto del Poder Ejecutivo, el mismo texto de los artículos 21 inciso b) y 23 in fine dispone que la aprobación de tales directrices compete a los jerarcas de tales órganos, cabiendo a la Autoridad Presupuestaria tan solo la función de proponer tales lineamientos. Es decir, que el mismo texto prevé un dispositivo que respeta la independencia funcional dada a los órganos del inciso b) del artículo 1° en materia presupuestaria, ya que el hecho de que los jerarcas de los órganos mencionados no apruebe los lineamientos dichos no acarrea ninguna consecuencia jurídica. Debido a lo anterior, cabe concluir que los artículos citados no representan alguna forma de afrenta a la separación de poderes, consagrada en el artículo 9° constitucional”.

            De acuerdo con lo cual, las directrices de política presupuestaria y financiera de los Órganos constitucionales deben ser aprobados por estos órganos.

         Tema que retomó al conocer de una nueva consulta de constitucionalidad, resolución N. 7379-1999 de 10:36 hrs. del 24 de setiembre de 1999, en la cual manifestó:    

“V.- Sobre la separación de funciones. Como la Sala ha dicho reiteradamente, la independencia de los poderes públicos es la más alta concebible dentro de toda la organización del Estado, porque es por definición autonomía política y garantía fundamental del Derecho de la Constitución. No es casualidad que desde los albores del moderno constitucionalismo se situara el principio de separación de poderes o funciones como uno de los pilares incuestionables del nuevo Estado Democrático de Derecho, tal y como quedó plasmado, por ejemplo, en el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano, al grado de desconocer como constitucional el texto normativo que no lo prohijara. Su utilización trasciende el problema de la organización del trabajo del Estado entre diversos agentes que permita su funcionamiento de forma más ágil, sino que, desde la óptica del Derecho de la Constitución, constituye verdadera garantía de libertad para los individuos, a través de la disminución de la esfera de poder de los órganos estatales por medio de su distribución entre detentadores plurales que ostentan controles entre ellos. Una efectiva división de poderes solo es posible en el marco de la independencia de cada uno de ellos, con asignación de una esfera de acción y una competencia propias e independientes de los demás, en el marco de una relación de similitud. La división funcional, sin embargo, no importa la ausencia de relaciones interorgánicas. Para que la separación de poderes tenga sentido en un Estado democrático, la misma debe ir acompañada de un sistema de frenos y contrapesos que permitan la colaboración y control recíproco entre los órganos constitucionales.

VI.- Ahora bien, partiendo de los anteriores conceptos, podría decirse que el inciso b) del artículo 1 del proyecto de ley en consulta no es contrario al parámetro de constitucionalidad. Sí lo era el párrafo primero del proyecto que vino anteriormente en consulta, según declaró la Sala en sentencia 919-99: (…).

El texto actual del proyecto no contempla el error detectado en la sentencia citada, sino que únicamente incluye a los Poderes Legislativo y Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los órganos auxiliares de éstos dentro del concepto genérico de "órganos y entes administradores o custodios de fondos públicos", para efectos de aplicación de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Es innegable que los recursos que manejan los órganos referidos provienen del Erario; es claro también que la independencia funcional de tales órganos no crea en su favor una "isla de inmunidad financiera" que los exima del sistema general de frenos y contrapesos; lo contrario sería negar el propio dogma de la división, reconocido en el numeral 9 constitucional. Siempre y cuando en el restante articulado del proyecto se reconozca dicha separación funcional, tales artículos serán válidos, pues el inciso b) del ordinal 1 no hace sino expresar un principio general de Derecho Público, por lo que su validez no puede ser cuestionada.

VII.- En relación con lo anterior, comprueba esta Sala que las otras disposiciones consultadas (artículos 21, 23 y 24) tampoco lesionan la referida independencia funcional de los Poderes Legislativo y Judicial, y del Tribunal Supremo de Elecciones, pues en todos esos numerales, la competencia establecida en favor de la Autoridad Presupuestaria consiste meramente en la formulación de los lineamientos y directrices generales y específicos de política presupuestaria, para aprobación por parte de cada uno de los órganos consignados en el inciso b) del artículo 1, en uso de su referida independencia orgánica. Es obvio que tales políticas no vinculan a los Supremos Poderes a menos que ellos mismos los hayan aprobado libremente; lo anterior ni siquiera se desprende del proyecto en consulta, sino que deriva del mismo principio de legalidad administrativa. (….)”.

            Los lineamientos de política presupuestaria comprenden los relativos a la materia de inversión pública. Lo resuelto por la Sala reserva a los órganos constitucionales la competencia para decidir sobre estos extremos; criterios que deben ser tomados en cuenta en orden a la elaboración del plan de inversiones, propuesto en el artículo 2. Máxime que se propone la sujeción de las inversiones  al Plan Estratégico Nacional de Largo Plazo, el Plan Nacional de Desarrollo y los planes sectoriales y regionales de desarrollo. Si bien debe propiciarse que los proyectos de inversión y en general la programación presupuestaria se enmarque dentro de la planificación nacional y que corresponda a la programación macroeconómica del país, el mecanismo para lograrlo debe ser una coordinación que permita la toma de decisiones por parte de estos órganos. Aspecto que es importante, recalcamos, porque el artículo 7, inciso a) atribuiría a MIDEPLAN competencia para “emitir los lineamientos técnicos y metodológicos para la elaboración de inversión, así como para el funcionamiento general del Sistema Nacional de Inversiones”, correspondiéndole “velar” porque los proyectos de inversión de las demás instituciones se ajusten a la planificación establecida y, por ende, a esos Lineamientos.

 Por el fundamento constitucional antes señalado, principio de independencia de funciones, el Ministerio de Hacienda no podría suspender un giro de recursos o una autorización de gastos de estos órganos, en caso de incumplimiento de lo dispuesto en la Ley, tal como propone el proyecto en su artículo 9. En efecto, dicho numeral propone que el incumplimiento “por parte de cualquier institución a los preceptos establecidos en esta ley, suspenderá cualquier giro o autorización de gastos, ya sea por el Ministerio de Hacienda, o bien por la Contraloría General de la República”. Suspensión por parte de la Contraloría que no se comprende, en virtud de sus competencias.

 

 

C-. LA PLANIFICACION DE LAS INVERSIONES DE ENTES AUTONOMOS Y MUNICIPALIDADES

           

            De conformidad con el artículo 3 del proyecto de ley, todo ente descentralizado debe contar con un plan de inversiones, que ordene el ciclo de vida de los proyectos que pretende desarrollar, comprensivo de estudios de factibilidad, diseño, financiamiento, adjudicación, ejecución y operación. El artículo 4 obliga a que esos programas de inversión sean compatibles con las previsiones y el orden de prioridad establecidos en el Plan Estratégico Nacional de Largo Plazo, el Plan Nacional de Desarrollo, los planes sectoriales y los regionales. Planificación de la inversión que debe respetar los lineamientos técnicos y metodológicos para la elaboración de los planes de inversión. Un cumplimiento que debe valorar MIDEPLAN, según el artículo 7, b) del proyecto. Asimismo, dichos proyectos deben contar con recursos para su financiamiento o bien, deben identificar fuentes de financiamiento, sea este el presupuesto propio, el crédito, la cooperación internacional u otro mecanismo.

 

            Dos disposiciones de la Ley de Planificación refieren actualmente  a las inversiones realizadas por los entes descentralizados.

 

  En primer término, el numeral 9 que otorga competencia a MIDEPLAN para que vele porque los programas de inversión pública “sean compatibles con las previsiones y el orden de prioridad establecido en los planes nacionales de desarrollo”. Y que en su texto original obligaba a las entidades descentralizadas a “obtener el visto bueno de la Oficina de Planificación Nacional y Política Económica antes de someter sus presupuestos a la aprobación de la Contraloría General de la República”. Lo que implicaba sujetar el presupuesto a un control previo por parte de MIDEPLAN. Disposición esta última que fue declarada inconstitucional. Manifestó la Sala Constitucional:

XV.- DE LA PLANIFICACIÓN NACIONAL. (artículo 1° LEY DE PLANIFICACIÓN NACIONAL). En forma general, se impugna la Ley de Planificación Nacional, número 5525, de veintiséis de abril de mil novecientos setenta y cuatro y sus reformas, por establecer un sistema de planificación y coordinación vinculante que afecta a todo ente público, que comprende también a las municipalidades, y se afirma que eso es inconstitucional, por violación de la autonomía municipal. Como lo señala el accionante, en virtud de lo dispuesto en el artículo 1° de esta ley, se establece un sistema nacional de planificación, con los siguientes objetivos:

"a) Intensificar el crecimiento de la producción y de la productividad del país.

b) Promover la mejor distribución del ingreso y de los servicios sociales que presta el Estado.

c) Propiciar una participación cada vez mayor de los ciudadanos en la solución de los problemas económicos y sociales."

En este programa, obviamente, tienen participación las municipalidades, en tanto forman parte del Estado costarricense, pues, según se dijo antes, los gobiernos locales tienen plena autonomía en lo que corresponde a sus cometidos (estrictamente referidos a "lo local"), pero -como se indicó también-, no puede crearse un antagonismo entre los intereses y servicios locales con los nacionales, puesto que ambos están llamados a coexistir. De modo que, al estar las municipalidades integradas al Estado, su accionar puede ser encauzado en los lineamientos generales del país en un gran Plan Nacional de Desarrollo que abarque los aspectos económicos, productivos y de organización más importantes para la Nación -como lo ha dicho en forma reiterada la jurisprudencia constitucional en la materia de planificación urbana-; y en el caso en estudio, nótese que la norma trata de objetivos generales, "aumentar la productividad nacional", "mejorar los servicios sociales que presta el Estado", "propiciar la participación ciudadana" y no de planes concretos y específicos como argumenta la promovente. Sí debe hacerse la advertencia, de que a juicio de la Sala, únicamente es constitucional la Planificación Nacional de Desarrollo que haya sido aprobada mediante ley, de manera que solamente pueden ser vinculantes para los gobiernos locales, aquellas directrices que se originen en una ley, no las originadas directamente de la Presidencia de la República, de Ministerios u organismos estatales, y en este caso, tampoco de la antes llamada Oficina de Planificación Nacional y Política Económica. Por ello es que la normativa en cuestión no es inconstitucional según lo dicho en esta sentencia” Sala Constitucional, resolución N. 5445-1999, de 14:30 hrs. de 14 de julio de 1999.

            Reiterando dicho criterio en la resolución N.  12019-2002 supra citada:

“Del análisis de este numeral 9 se desprende que antes de su reforma, contenía un vicio de inconstitucionalidad que afectaba a la autonomía de los entes descentralizados.  Conforme se ha visto, no es posible condicionar los presupuestos de esas instituciones, es decir, no se les puede fiscalizar a priori y obligarlas directamente a actuar, poniéndoles obstáculos que lesionan su autonomía, según los términos señalados por la jurisprudencia constitucional. En síntesis, de acuerdo con lo que ha quedado expuesto y con lo que se verá más adelante en forma amplia, procede por conexidad y consecuencia, dada la fecha de interposición de la primera acción (8 de junio de 1996) y la eficacia que tuvo el precepto hasta su modificación, declarar la inconstitucionalidad de esa norma en la parte que señalaba: “A ese efecto, las entidades públicas citadas deberán obtener el visto bueno del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica antes de someter sus presupuestos a la aprobación de la Contraloría General de la República”.

            Una compatibilidad de los programas de inversión con el proceso de planificación que impone también la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. De acuerdo con el numeral 4, in fine, de la Ley:

“…El Plan Nacional de Desarrollo constituirá el marco global que orientará los planes operativos institucionales, según el nivel de autonomía que corresponda de conformidad con las disposiciones legales y constitucionales pertinentes”.

Se establece una relación entre el presupuesto, los planes operativos institucionales y entre estos y el Plan Nacional de Desarrollo. El presupuesto de los entes descentralizados debe responder a los planes operativos institucionales que a su turno deben ser orientados por el Plan Nacional de Desarrollo, así como por la programación macroeconómica que realiza el Poder Ejecutivo con la colaboración del Banco Central.

            El segundo numeral, artículo 10, a partir del establecimiento de un requisito para la celebración de contratos de crédito externo, dispone en el segundo párrafo que los proyectos de inversión de los organismos públicos, que incluyan total o parcialmente financiamiento externo o requieran aval del Estado para su financiación, deberán ser aprobados por MIDEPLAN en cuanto a su prioridad dentro del Plan Nacional de Desarrollo. Prioridad que se establece tomando en cuenta los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo y para asegurar en general el cumplimiento de la política general de financiamiento externo, MIDEPLAN participa en las negociaciones de crédito externo. Competencia que reitera el artículo 7 de la Ley 7010 ampliándola no solo al crédito externo sino también al interno.

 

            Lo anterior significa que a partir de la Ley de Planificación Nacional los entes descentralizados deben sujetar sus programas de inversión pública al proceso de planificación, a las prioridades de la planificación nacional y la planificación sectorial. Proyectos de inversión que son valorados por MIDEPLAN a efecto de asegurar esa conformidad. En ese sentido, puede decirse que la sujeción que se pretende establecer está hoy presente en nuestro ordenamiento sobre planificación. La innovación estaría referida a elementos que debe comprender la planificación de las inversiones, como es la proyección de las fuentes de financiamiento, plazos e impactos de proyectos de inversión, artículo 2 del proyecto. Asimismo, la ordenación del ciclo de vida de los proyectos, artículo 3 ibid; el proyecto impondría, además, la elaboración de un Plan Estratégico Nacional de Largo Plazo.

 

Asimismo, el artículo 5 del proyecto permitiría concretar uno de los objetivos del proceso de planificación. El artículo 1, inciso c) de la Ley de Planificación Nacional establece como objetivo que la planificación propicie una mayor participación de los ciudadanos en la solución de los problemas económico-sociales. El artículo 5 del proyecto impone que en los proyectos que impacten de manera directa a la población se incluya una etapa de socialización “o validación comunal”; para lo cual el organismo público deberá informar sobre los objetivos e impactos del proyecto y permitir que los administrados se pronuncien sobre el punto. Es de señalar, sin embargo, que no se establecen los efectos de esa comunicación y, por ende, qué efectos tendrá la participación popular o comunal.

 

           

D-. TRANSITORIO

 

El proyecto de ley incluiría un Transitorio I. Es de señalar que la obligación del Poder Ejecutivo de reglamentar la ley en un plazo de tres meses no constituye un contenido propio de una disposición transitoria. En efecto, regular la potestad reglamentaria no es parte del Derecho Intertemporal en cuanto no tiende a solucionar conflictos de leyes. Conflictos que en el presente caso no se presentan.

 

 

CONCLUSION:

 

            Conforme lo antes expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República que corresponde a la Asamblea Legislativa en ejercicio de sus potestades aprobar o no la propuesta de ley que nos ocupa. No obstante, considera que debe tomarse en cuenta las observaciones antes señaladas, particularmente en orden a la planificación de inversiones de los órganos constitucionales.

Atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA GENERAL ADJUNTA

 

 

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