04 de mayo de 2015

OJ-041-2015

 

Señor

Julio Rojas Astorga

Jefe de Fracción

Liberación Nacional

Asamblea Legislativa

 

Estimado señor:

           

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero al oficio número FPLN-OAZ-412-11, suscrito por el exdiputado Oscar Alfaro Zamora, mediante el cual se nos solicitó emitir criterio sobre lo siguiente:

 

¿En qué momento registral, si fuese así, el terreno ubicado al costado sur de la propiedad perteneciente a Inmobiliaria de Cadenas Detallistas S.A, que en los tomos registrales  se indicó como calle pública, pasó a ser terreno propiedad privada de la empresa SITGES S.A?.

 

¿Se está respetando o no la servidumbre a favor del Instituto Costarricense de Electricidad al cerrarse el terreno con una malla ciclón por parte de la empresa Sitges S.A?.

 

 

I-. SOBRE LA FUNCIÓN CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

 

Previo a emitir criterio sobre el fondo de lo consultado, es necesario aclarar la función consultiva asignada por imperio de Ley a la Procuraduría General de la República en relación con los órganos de la Administración Pública.

 

            La Procuraduría General de la República, es el órgano consultivo técnico-jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, según lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 de su Ley Orgánica.

 

Asimismo, el numeral 3 inciso b de dicha norma, establece como una de sus competencias, la de emitir dictámenes al Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. 

 

Dicha función consultiva se materializa mediante la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para la administración activa, quienes a su vez tienen la facultad y legitimación activa para solicitar el criterio de este órgano técnico jurídico consultor previo a adoptar la decisión administrativa. Es decir, la función consultiva de la Procuraduría está destinada a la Administración activa, previa solicitud de la autoridad administrativa.

 

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Dicho pronunciamiento es una opinión jurídica, por lo tanto,  carece de efectos vinculantes.

 

Esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

 

De conformidad con el artículo 27 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se le confirió audiencia a la Municipalidad de San José. Se adjunta a la presente consulta el oficio remitido a este despacho.

 

Así mismo, le indico que la presente consulta fue reasignada el 17 de diciembre del 2014 al suscrito, y por tratarse de una caso concreto, este órgano asesor no podrá evacuar la consulta, sin embargo se hará en términos generales.

 

II. SOBRE LA NATURALEZA DE LAS CALLES PÚBLICAS

 

La Ley General de Caminos Públicos, número 5060 del 22 de agosto de 1972, en su artículo segundo, le otorga al Estado la propiedad de los terreno cuya naturaleza sea para carretera y caminos públicos presentes o futuros. Así mismo, establece que las Municipalidades tiene la propiedad de las calles de su jurisdicción.

Sobre el particular indica este artículo:

 

“Artículo 2º.-

Son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes o que se construyan en el futuro. Las municipalidades tienen la propiedad de las calles de su jurisdicción.

En este sentido, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en el voto 2577-2012, resolvió lo siguiente:

“(…) resulta de relevancia indicar que de conformidad con el artículo 169 de la Constitución Política, le corresponde a los Gobiernos Locales de cada cantón, la administración de los intereses  y servicios locales, incluyendo según el ordenamiento infra constitucional, la tutela y el correcto uso de los caminos encomendados al uso público, los cuales son bienes demaniales que se encuentran al servicio y uso de todos. (…)

Sobre la naturaleza de estos bienes, este órgano asesor en el dictamen C-047-2014, del 20 de febrero del 2014, indicó:

“(…) En esta misma línea, la Ley de Construcciones, No. 833 de 2 de noviembre de 1949 dispone:

“Artículos 5º.- Derecho. Las vías públicas son inalienables e imprescriptibles y por lo tanto, no podrá constituirse sobre ellas hipoteca, embargo, uso, usufructo ni servidumbre en beneficio de una persona determinada, en los términos del derecho común. Los derechos de tránsito, iluminación y aereación, vista, acceso, derrames y otros semejantes inherentes al destino de las vías públicas se regirán exclusivamente por las leyes y Reglamentos Administrativos."

En consecuencia, estos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, y están afectados al servicio que prestan. En la sentencia número 0846-95 de 15 horas 50 minutos del 14 de febrero de 1995, la Sala Constitucional ratificó el carácter demanial de las calles públicas de la siguiente manera:

"Las vías generales de comunicación, sean carreteras nacionales, calles o caminos vecinales, según la clasificación que establece la Ley General de Caminos Públicos, pertenecen al dominio público (artículos 261 y 263 del Código Civil; 4, 5 y 6 de la Ley de Construcciones, 2 y 28 de la Ley General de Caminos Públicos, 44 y 45 de la Ley de Planificación Urbana" (Véanse también, los Votos No. 6758-93 de 15 horas 45 minutos del 22 de diciembre de 1993 y No. 3145 de 9 horas 27 minutos del 28 de junio de 1996).

 

 

Sobre las características de los bienes de dominio público, nuestra Sala Constitucional en la sentencia número 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991, ha expresado:

"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres, es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación.”

Las  carreteras, calles o caminos públicos, por su condición de bienes integrantes del demanio, son inalienables e imprescriptibles y por lo tanto no pueden perder nunca su condición, salvo que exista norma legal expresa que les desafecte del fin al que se hallan destinados.

Lo anterior, de conformidad con el artículo 262 del Código Civil, Ley número 63 del 28 de setiembre de 1887 y sus Reformas:

“Artículo 262. Las cosas públicas están fuera del comercio; y no podrán entrar en él, mientras legalmente no se disponga así, separándolas del uso público al que están destinadas”(…)

 

SOBRE LA APERTURA DE CALLE PÚBLICAS

 

Por su parte, la Ley General de Caminos antes citada, en  el artículo 32, establece la prohibición para cerrar parcial o totalmente caminos o calles entregados por ley o de hecho al servicio público, con la única salvedad de  que la calle o camino sea cerrado en virtud de una resolución judicial, previa defensa del Estado o de la Municipalidad respectiva:

 

Artículo 32.-

Nadie tendrá derecho a cerrar parcial o totalmente o a estrechar, cercando o edificando, caminos o calles entregados por ley o de hecho al servicio público o al de propietario o vecinos de una localidad, salvo que proceda en virtud de resolución judicial dictada en expediente tramitado con intervención de representantes del Estado o de la municipalidad respectiva o por derechos adquiridos conforme a leyes anteriores a la presente o las disposiciones de esta ley. La resolución judicial se comprobará con certificación de la misma, y la adquisición con el título respectivo; ambas deberán mostrarse y facilitarse a la autoridad que lo exija.

Quien contraviniere lo anterior será juzgado conforme a las leyes penales correspondientes si, según la naturaleza del hecho, se determina la existencia del delito indicado por el artículo 227 del Código Penal o la contravención prevista en el artículo 400 del mismo Código, todo ello sin perjuicio de la reapertura de la vía sin lugar a indemnización alguna por mejoras o construcciones.

Es obligación de los funcionarios de caminos denunciar ante quien corresponda la contravención referida a iniciar las diligencias administrativas que establece el artículo siguiente para la reapertura de la vía.

( Así reformado por el artículo 1º de la ley N° 5113 de 21 de noviembre de 1972).

Por su parte, el artículo 33 de la citada Ley de Caminos Públicos, establece el procedimiento administrativo para reapertura de una vía pública en el caso de vías nacionales o cantonales:

Artículo 33.-

Para la reapertura de la vía, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes o la Municipalidad en caso de calles de su jurisdicción, por sí o a instancia de los funcionarios de caminos o de cualquier persona procederá a levantar una información que hará constar, mediante declaración de tres testigos, mayores de edad, vecinos del lugar y de reconocida buena conducta que el camino estaba abierto al servicio público o de particulares y desde cuándo ha sido estrechada o cerrada e incluirá su informe técnico de la Oficina correspondiente. Oído el infractor y comprobado en la información que el camino fue cerrado o estrechado sin la debida autorización, o que estuvo al servicio público por más de un año, el Ministerio o la Municipalidad ordenará la reapertura en un plazo perentorio no mayor de tres días y en rebeldía del obligado, ejecutará por su cuenta la orden.

Contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas y Transportes o la municipalidad, cabrán los recursos administrativos previstos en el ordenamiento. Esta información únicamente regirá para la reapertura de la vía, dada su trascendencia pública; pero, en lo judicial, no tendrá otro valor que el que le concedan los tribunales, de conformidad con sus facultades.

(Así reformado el párrafo anterior por el artículo 207 de la Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006, Código Procesal Contencioso-Administrativo).     

En cuanto a la reapertura de caminos, en el dictamen C-101-73, 29 de noviembre de 1973, se indicó que no es necesario una resolución judicial que ampare a quien ha cerrado un camino, y nos remite al cumplimiento del procedimiento estipulado en el artículo 33 de la Ley General de Caminos, antes citado:

 

“De lo anteriormente expuesto, esta Procuraduría considera que para que proceda la reapertura de una vía, no debe existir al respecto ninguna resolución judicial que ampare a quien ha cerrado el camino; en consecuencia, debe seguirse el procedimiento señalado en el artículo 33 de la citada Ley General de Caminos Públicos, determinando con exactitud si se trata de una calle de jurisdicción de la Municipalidad o de un camino vecinal de propiedad del Estado. En el primer caso es a la Municipalidad a quien le corresponde la reapertura de la vía que ha sido cerrada, y en el segundo caso al Ministerio de Obras Públicas y Transportes”

 

En esta misma línea, en el Dictamen 1-80-78, de 29 de mayo de 1978, estableció:

 

“De otra parte, cabe señalar que mediante Dictamen Nº 2-25-76, esta Dependencia resolvió: "De conformidad con los artículos 32, 33, 34 y concordantes de la Ley Nº 5060 de 22 de agosto de 1972, es el Ministerio de Obras Públicas y Transportes a quien corresponde llevar a cabo una investigación a nivel administrativo sobre la improcedencia del cierre de las calles públicas entregadas por ley y / o privadas que de hecho se hayan destinado al servicio público. No correspondiendo tal acción a la Procuraduría General de la República se recomienda dirigirse al Ministerio referido, para que proceda a levantar el expediente respectivo”. (En esta misma línea véase el el dictamen C - 007 - 92 de 15 de enero de 1992)

            Sin embargo la administración, a la hora de instaurar este tipo de procedimientos, debe constatar que el bien objeto de apertura no sea de dominio privado. En este sentido, es necesario hacer referencia al dictamen número C-053-93 San José, 22 de abril de 1993, el cual nos indica lo siguiente:

“ Ahora bien, la utilización de la vía por parte de varias o muchas personas, distintas al propietario, no la convierten en pública: "No existiendo una afectación idónea, la calle o camino no revestirán carácter dominical, a pesar de que el público los utilice: en unos casos se tratará de bienes de particulares ilegalmente afectados al uso de todos, pero que a raíz de tal ilegalidad no adquieren carácter dominical. En otros casos se tratará de simples bienes "privados" pertenecientes a sus respectivos titulares, como lo expresa el Código Civil..." (Marienhoff, Miguel. "Tratado del Dominio Público". Buenos Aires, Tipográfica Editora Argentina, 1960, p. 490). Tampoco puede la Municipalidad declarar como público un camino mientras éste no haya ingresado a su patrimonio por una vía legítima: "Para que la Administración Pública pueda afectar válidamente una cosa al uso público, es indispensable que dicha cosa se halle en poder del Estado en virtud de un título jurídico que le haya permitido adquirir el dominio de esa cosa. La doctrina está conteste en ello. Tal exigencia es fácilmente comprensible, pues el Estado no puede afectar al uso público cosas que no le pertenezcan. Si la Administración Pública afectase al uso público cosas ajenas, es decir de los administrados y particulares, sin contar con la conformidad de éstos o sin cumplir con los requisitos establecidos en la ley fundamental, vulneraría la garantía constitucional de inviolabilidad de la propiedad". (ibid. p. 167). Además de cualquier acto dispositivo de voluntad (tales como la compra, permuta o donación), la Municipalidad, con el fin de someter al dominio público el camino privado, podrá recurrir a la figura de la expropiación por razones de utilidad pública contemplada en el Código Municipal (artículo 157 a 170). En conclusión, la posibilidad de reparar o mejorar un camino por parte de un ente municipal depende en forma exclusiva de la titularidad del bien, mas no del uso que actualmente se haga del mismo”

 

CONCLUSIONES

 

1. Es competencia del Ministerio de Obras Públicas y Transportes y de las Municipalidades la administración de la Red Vial Nacional y Cantonal, respectivamente.
2. Por su naturaleza y de conformidad con el artículo segundo de la Ley General de Caminos antes citada, son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes o que se construyan en el futuro.
3. Por ser bienes demaniales, las calles públicas o carreteras, se encuentra permeados por el principio de inmatriculación.
4. Existe una prohibición legal de cerrar parcial o totalmente o a estrechar, cercando o edificando, caminos o calles entregados por Ley o de hecho al servicio público o al de propietario o vecinos de una localidad, salvo que proceda en virtud de resolución judicial dictada en expediente tramitado con intervención de representantes del Estado o de la municipalidad respectiva o por derechos adquiridos conforme a leyes anteriores a la presente o las disposiciones de esa Ley.
5. Que en el artículo 33 de la Ley General de Caminos establece claramente el procedimiento administrativo para la reapertura de caminos, con la finalidad de que la administración ejerza sus potestades de imperio y autotutela administrativa para proteger el demanio público.
6. Bajo el principio de autotulela administrativa, los funcionarios públicos, que ante una denuncia administrativa de cierre de vías cantonales o nacionales, deben aplicar el procedimiento establecido en el artículo 33, respetando el debido proceso y la propiedad privada.

De usted, cordialmente se despide,

 

 

 

 

 

 

Lic. Jonathan Bonilla Córdoba

Procurador Notario del Estado.

 

 

 

 

 

 

 

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