OJ-014-2014

30 de enero de 2014

Licenciada

Silma Elisa Bolaños Cerdas

Comisión Permanente de Asuntos Económicos

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su correo electrónico de fecha 3 de octubre del 2013, por medio del cual solicita el criterio técnico jurídico de este Despacho con relación al Proyecto denominado: “Reforma Integral a la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Ley N° 7472”, el cual es tramitado bajo el expediente legislativo N° 17.348.

De previo a referirnos al fondo del proyecto, procede aclarar que la opinión consultiva que se emite no tiene carácter vinculante, dado que se está ante una consulta planteada por la Comisión Permanente de Asuntos Sociales de la Asamblea Legislativa y no por un órgano de la Administración Pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Además, la consulta se plantea respecto de un proyecto que es manifestación de la potestad legislativa, cuyo ejercicio corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa. No obstante, se entra a analizar su solicitud como muestra de colaboración de este Órgano con el Poder Legislativo, en razón de la trascendencia de la función legislativa que constitucionalmente le es atribuida.

            Asimismo, cabe aclarar que el plazo de ocho días no resulta vinculante para esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos previstos en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

I-         SOBRE EL PROYECTO DE LEY PUESTO A NUESTRA CONSIDERACIÓN

El texto que se somete a nuestra consideración es el texto sustitutivo del  Proyecto denominado “Reforma Integral a la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Ley N° 7472”, el cual consta de 170 artículos y 4 transitorios.

La iniciativa pretende una reforma integral a la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor N° 7472 del 20 de diciembre de 1994, con el fin de ampliar la protección al micro y pequeño empresario que, el cual de acuerdo con la exposición de motivos se encuentra en condiciones diferenciadas con respecto a otros intervinientes en el mercado.

Por otra parte, se procura ajustar la ley a las directrices de Naciones Unidas en lo que a derechos consumidor respecta, pretende incorporar la acción popular como medio para recurrir a la defensa de los intereses tanto colectivos como difusos, al igual que modificar el régimen de responsabilidad para así ajustarlo a las más modernas técnicas en materia de "daños" al consumidor.

Con la iniciativa se busca también, ampliar el plazo de caducidad de la acción en esta materia, en aras de ampliar la protección de los derechos del consumidor, implantar el principio de la carga probatoria dinámica para encontrar la verdad real de los hechos, y establecer la potestad de dictar las medidas cautelares que resulten necesarias para garantizar, provisionalmente, el objeto del procedimiento y la efectividad de la resolución.

Finalmente se pretende ajustar e incrementar las sanciones por infracción a la ley, de modo que respondan a los cambios sustantivos que se hacen a la normativa y tengan equivalencia con los derechos que tutelan.

I-         SOBRE EL FONDO

En primer término es importante señalar que en el año 2009 se había sometido a consulta el texto original del proyecto de Ley que nos ocupa, y sobre el cual este órgano consultor emitió la opinión jurídica N° OJ-100-2009 del 19 de octubre del 2009, en la cual se concluyó en su momento que:

“El proyecto de ley presenta problemas de constitucionalidad y de técnica legislativa, los cuales, con el debido respeto se recomiendan corregir. La aprobación o no de la iniciativa es un asunto de política legislativa.”

Ahora bien, el artículo 2 del texto sustitutivo de estudio, contiene el marco conceptual en cuanto al término de “publicidad abusiva”, disponiendo al respecto una definición mucho más amplia que la que contenida el texto original, de forma tal que eventualmente se garantiza la protección los derechos de los consumidores, eliminando cualquier contenido discriminatorio que pueda atentar en contra de los derechos de las personas.

Por su parte, en el artículo 3 del texto sustitutivo, se adecua a los artículos 130 y 131 de la Ley General de la Administración Pública, en lo que al tema del silencio positivo, quedando claro que dicha figura solo aplicaría en los casos de solicitud de permisos, licencias y autorizaciones emanadas por las autoridades competentes.

En lo que respecta a la evaluación costo-beneficio que contempla el artículo 4 de la iniciativa, la norma remite a las disposiciones del artículo 12 de la Ley N° 8220 del 4 de marzo del 2002, Ley de Protección al Ciudadano del Exceso De Requisitos y Trámites Administrativos para determinar los parámetros bajo los cuales deberá llevarse a cabo. Lo anterior deja en claro que el encargado de la verificación de los trámites, requisitos y procedimientos corresponde al Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) por medio de la Dirección de Mejora Regulatoria.

Por su parte, en lo referente al párrafo segundo del artículo 5, en su oportunidad esta Procuraduría señaló que éste era “inconstitucional, toda vez que contradice de forma abierta y contundente el numeral 46 de la Carta Fundamental”, situación que fue solventada mediante la modificación de redacción del párrafo en el texto sustitutivo, manteniéndolo tal y como lo contempla la ley vigente.

Los problemas de técnica legislativa señalados al artículo 8 del texto original sobre el nombramiento de los representantes del sector privado y del movimiento sindical, no se encuentran en la redacción actual, pues éste último señala que para dichos efectos deberá enviarse una terna al jerarca del Ministerio de Economía, Industria y Comercio para que se lleven a cabo los nombramientos correspondientes, quedando con ello resuelto el problema de técnica legislativa achacado al artículo 8 del texto original.

En cuanto al nombramiento y remoción de los de los miembros que son nombrados en la Comisión para Promover la Competencia, el texto sustitutivo mantiene en el artículo 27 que el procedimiento para nombrarlos lo realizará el Poder Ejecutivo a solicitud del Ministerio de Economía, Industria y Comercio, y modificó el numeral 28 en cuanto que el procedimiento para la remoción, el cual será de acuerdo con lo que estipula la Ley General de la Administración Pública para dichos efectos, eliminando de esta manera la contradicción contenida en el texto original y señalada por este órgano en su oportunidad.

Con respecto al artículo 128 de la iniciativa, que contempla el efecto “erga omnes” de las sentencias dictadas en acciones judiciales de defensa colectiva, este órgano consultor reitera lo dicho en OJ-100-2009 del 19 de octubre del 2009, emitida cuando se consultó el texto original, para lo cual se procede a transcribir lo que para efectos interesa:

“[…] señala que cuando se trate de acciones judiciales de defensa colectiva, las sentencias tendrán efectos erga omnes, salvo si fuere absolutoria por falta de prueba. Esta norma se engarza dentro de una tendencia de hacer vinculante las resoluciones judiciales. Como es bien sabido, la única jurisprudencia judicial vinculante en nuestro medio, es la de la Sala Constitucional de conformidad con el numeral 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que señala que su jurisprudencia y sus precedentes son vinculantes erga omnes, salvo para sí misma, con la aclaración que de inmediato explicamos.

Con la promulgación del nuevo Código Procesal Contencioso-Administrativo se sigue la tendencia en el Derecho Público costarricense de hacer vinculante la jurisprudencia, pues se regula el proceso de extensión y adaptación de la jurisprudencia a terceros. En efecto, en el artículo 185 de este cuerpo normativo, se indica  que los efectos de la jurisprudencia contenida al menos en dos fallos de casación, ya sea del Tribunal Casación o de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, pueden extenderse y adaptarse a otras personas, siempre que, en lo pretendido exista igualdad de objeto y causa con lo fallado.

Nótese que en todos los casos que el legislador ha establecido la vinculatoriedad de la jurisprudencia, es cuando esta la fija los altos Tribunales de la República, lo que evita, en buena medida, aunque no en todos los casos, que haya jurisprudencia o resoluciones contradictorias. Ergo, tal y como está redactada la norma se podrían presentar situaciones graves de confusión cuando dos tribunales distintos acojan las pretensiones en sentencia pero por motivos diferentes. En estos supuestos, ¿cuál sentencia debe prevalecer? Más aún, si se trata de un tribunal superior y uno inferior ¿cuál de las dos sentencias debe prevalecer? La del primero o la del segundo. E, incluso, que sucede cuando hayan posiciones encontradas entre una sentencia anterior y una posterior de tribunales diferentes. Es por ello, que lo más recomendable sea: o darle efecto erga  omnes  a   las sentencias de los tribunales superiores o, en su defecto, se definan las reglas en la Ley que determinen cuál de las sentencias debe prevalecer en los supuestos descritos y otros para evitar graves problemas en la interpretación  y aplicación de la norma que estamos glosando.[…]”

Por otra parte, en el artículo 136 del texto sustitutivo refiere a la Ley de Notificaciones y otras Comunicaciones Judiciales, cuando el nombre correcto de la norma es Ley de Notificaciones Judiciales que refiere a la N° 8687 del 4 de diciembre del 2008. Ello es importante pues el nombre consignado en la iniciativa corresponde a la ley N° 7637 del 21 de octubre de 1996, la cual se encuentra derogada, situación que conviene corregir para no inducir a error con el cambio de normativa.

Finalmente en relación con el numeral 146 de la iniciativa legislativa, resulta importante recordar lo dicho por este órgano en la OJ-100-2009 de 19 de octubre del 2009, respecto al deber de confidencialidad de los funcionarios de la Comisión Nacional del Consumidor de conformidad con el artículo 117 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios que establece lo siguiente:

“Artículo 117.- Carácter confidencial de las informaciones.

Las informaciones que la Administración Tributaria obtenga de los contribuyentes, responsables y terceros, por cualquier medio, tienen carácter confidencial; y sus funcionarios y empleados no pueden divulgar en forma alguna la cuantía u origen de las rentas, ni ningún otro dato que figure en las declaraciones, ni deben permitir que estas o sus copias, libros o documentos, que contengan extractos o referencia de ellas sean vistos por otras personas que las encargadas en la Administración de velar por el cumplimiento de las disposiciones legales reguladoras de los tributos a su cargo.

No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, el contribuyente, su representante legal, o cualquier otra persona debidamente autorizada por aquel, pueden examinar los datos y anexos consignados en sus respectivas declaraciones juradas, lo mismo que cualquier expediente que contemple ajustes o reclamaciones formuladas sobre dichas declaraciones.

La prohibición que señala este artículo no impide la inspección de las declaraciones por los Tribunales Comunes. Tampoco impide el secreto de las declaraciones, la publicación de datos estadísticos o del registro de valores de los bienes inmuebles, así como de la jurisprudencia tributaria conforme a lo previsto en el artículo 101 (*) de este Código, o el suministro de informes a los personeros de los Poderes Públicos, siempre que se hagan en tal forma que no pueda identificarse a las personas.

Las prohibiciones y las limitaciones establecidas en este artículo alcanzan también a los miembros y empleados del Tribunal Fiscal Administrativo, así como a los servidores de los bancos del Sistema Bancario Nacional, las sociedades financieras de inversión y crédito especial de carácter no bancario y las demás entidades reguladas por la Auditoría General de Entidades Financieras.”

Así las cosas, por la sensibilidad información económica que puede estar en poder de las autoridades administrativas competentes, es claro que la confidencialidad a la que se está obligando con la normativa propuesta es lógica y necesaria a fin de que se puedan realizar los controles y las fiscalizaciones adecuadas, sin que eso signifique menoscabo alguno a los intereses de las empresas objeto de investigación.

En suma, de la lectura del texto sustitutivo puesto a consideración de la Procuraduría General de la República, pareciera que se contemplaron las consideración realizas en  la opinión jurídica OJ-100-2009 del 19 de octubre del 2009, respeto a la técnica legislativa utilizada y la eventual inconstitucionalidad de algunas de las normas propuestas.

I.            CONCLUSIÓN

            De conformidad con lo expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República, que el proyecto de ley denominado “Reforma Integral a la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Ley N° 7472”, el cual es tramitado bajo el expediente legislativo N° 17.348, no presenta vicios de constitucionalidad, pero contiene algunos problemas de técnica legislativa que recomendamos corregir. La aprobación o no del proyecto de ley, resulta un asunto exclusivo de los señores y señoras diputados.

Atentamente,

Lic. Esteban Alvarado Quesada

Procurador

EAQ/ybm

Código 9041-2013