C-400-2014

18 de noviembre, 2014

                                              

Máster

Germán Valverde González

Consejo de Seguridad Vial

Director Ejecutivo

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República doy respuesta al DE-3475-2014 de 15 de octubre de 2014.

 

En dicho memorial, suscrito por el Director Ejecutivo, se nos comunica el acuerdo de la Junta Directiva del Consejo de Seguridad Vial, tomado en el artículo X de la sesión N.° 2774-14,  mediante el cual se autoriza a esa Dirección a consultar a este Órgano Superior Consultivo respecto del alcance del párrafo final del artículo 19 de la Ley General  de Caminos.

 

Específicamente se consulta si el levantamiento de un puente peatonal puede ser entendido como ampliación de la infraestructura vial que conforma un camino público y por tanto, si es procedente que se ordene la remoción de los postes de tendido eléctrico, ubicados en las zonas adyacentes a las calzadas, que impidan dicha ampliación.

 

Asimismo, se consulta sobre el órgano competente para requerir la remoción de los postes del tendido eléctrico que estorben la ampliación de una vía pública y sobre cuál sería el procedimiento que debe seguir la administración para hacer el cobro de los costos de remoción en caso de que ésta la haya realizado por su cuenta, y para cobrar la “multa” prevista en el artículo 19.

 

            A efecto de cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y mediante oficio DE-2014-3722 de 31 de octubre de 2014, se adjuntó el criterio de la asesoría jurídica institucional, oficio AL-3017-2014 de 17 de setiembre de 2014.

 

            En este oficio AL-3017-2014 se señala que el concepto de vía pública ha evolucionado con el tiempo así que, en ejercicio de la aplicación del principio de adaptabilidad, se debe entender que los llamados puentes peatonales deben entenderse como parte de las vías públicas. Luego, se señala al momento de promulgarse la Ley General de Caminos, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes carecía de órganos desconcentrados, pero que ahora, visto el cambio institucional, debemos entender que las competencias en la materia se ejercen a través del Consejo de Seguridad Vial. Finalmente, señala que para efectos de cobrar los costos de la obra, en el caso de que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes la deba realizar por sí mismo, debe plantearse un reclamo de cobro ante la entidad propietaria del tendido eléctrico y que para efectos de cobrar la “multa” del 50% debe cuantificarse, en concreto, el daño material o social producido por el propietario del tendido al negarse a quitarlo.

 

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a. El artículo 19 de la Ley General de Caminos establece un medio de ejecución administrativa a cargo del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, y b. Los puentes peatonales son parte de la infraestructura vial.

A.           EL ARTICULO 19 DE LA LEY GENERAL DE CAMINOS ESTABLECE UN MEDIO DE EJECUCION ADMINISTRATIVA A CARGO DEL MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPOTES.

 

El artículo 19 de la Ley General de Caminos Públicos, N.° 5060 de 22 de agosto de 1972, contiene una disposición relativa a la remoción y traslado de los postes de tendido eléctrico y de comunicaciones que se encuentren en los derechos de vía de las vías públicas. Esto cuando sea necesario para futuras ampliaciones o que los postes no cumplan la normativa de seguridad o no satisfagan las distancias de Ley respecto del centro de la calzada.

 

“Artículo 19. (…)

Los postes utilizados en la transmisión de fuerza eléctrica y los que soporten hilos telegráficos o telefónicos, no podrán colocarse a una distancia menor de seis metros del centro de los caminos. Los que estuvieren colocados a menor distancia u obstaculicen futuras ampliaciones, deberán ser trasladados en cuenta se produzca requerimiento del Ministerio de Obras Públicas y Transportes o de las Municipalidades. Para la colocación de una nueva postería para la trasmisión de fuerza eléctrica o para telégrafos o teléfonos, se debe pedir autorización del Ministerio de Obras Públicas y Transportes o a la respectiva Municipalidad, según se trate de carreteras o caminos vecinales. De no cumplirse el requerimiento del Ministerio, este podrá hacer los trabajos que sean necesarios por su cuenta cobrando al responsable el valor de aquéllos más de un 50% como recargo, sin perjuicio de la multa que fuere aplicable.”

 

            En efecto, es claro que el artículo 19 de la Ley General de Caminos Públicos, en su último párrafo, autoriza que se coloquen postes de tendido de cables conductores en los derechos de vías. Específicamente,, estos postes pueden colocarse en las zonas adyacentes a la calzada o superficie de rodamiento, a una distancia no menor de seis metros del centro de los caminos. Esto como parte de un fin accesorio o secundario del derecho de vía, previsto en el artículo 4 de la Ley de Construcciones, N.° 833 de 4 de noviembre de 1949, sea servir para la instalación de los artefactos o aparatos que sean necesarios para prestar los servicios públicos.

 

            Por supuesto, tal y como lo indica expresamente la norma, para colocar estos postes en los derechos de vía, se requiere autorización del Ministerio de Obras Públicas y Transportes en el caso de la Red Vial Nacional y de las municipalidades para el supuesto de la Red Vial Cantonal.

 

            En un sentido similar, el numeral  IV.18 del Reglamento de Construcciones de  ha dispuesto que se puedan colocar postes de tendido en las aceras y zonas adyacentes de las calzadas. Esto al regular las acometidas que conectan el servicio entre las empresas y las edificaciones contiguas. Al efecto, la norma dispone que los postes de tendido deban estar a 25 centímetros de distancia entre la línea de cordón – que separa la acera  y la calzada – y la cara exterior de estos.

 

“  Artículo IV. 18.-Postes y acometidas eléctricas. Corresponde al ICE y a las empresas eléctricas de cada localidad la colocación de postes para el ten­dido de cables conductores, a 25 cm de distancia entre la línea de cordón y la cara exterior de éstos.  

La acometida eléctrica, que es la conexión del servicio entre las empresas y cada edificio, debe cumplir con todas las normas y especificaciones del Regla­mento de Acometidas Eléctricas del SNE. En este documento se especifican las distancias del inmueble, el tipo de tubo a usar, la protección y demás carac­terísticas correspondientes a acometidas aéreas o subterráneas, ya sean éstas para residencias unifamiliares o para edificios con múltiples usuarios.”   

 

            Luego, debe indicarse que el artículo XXXI.8 del mismo Reglamento de Construcciones prescribe, como parte de las denominadas Obras de Superficie en Calles, que se puedan colocar postes de tendido de energía eléctrica y comunicaciones en el derecho de vía, otra vez en la zona adyacente a la calzada. A estas obras se les cataloga como obras aéreas.

 

“Artículo XXXI. 8.-Obras aéreas.

Las obras aéreas de las calles corresponden al tendido de líneas de energía eléctrica y de comunicaciones y a sus soportes y anclajes: torres, postes, tirantes, puntales o similares.

Su construcción, tanto en lo referente a las líneas mismas como a las acometidas para dar servicio a los edificios, se ceñirán estrictamente a las normas establecidas o que establezca en el futuro el Servicio Nacional de Electricidad.”

 

            Finalmente, debe hacerse acotación del artículo 131.c de Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, N.° 9078 del 4 de octubre de 2012, norma que habilita la construcción de obras públicas sobre el derecho de vía, siempre y cuando cumplan la normativa de seguridad que establezca el ordenamiento jurídico y, por supuesto, previa autorización del Ministerio de Obras Públicas o de la Municipalidad, según sea el caso.

 

            Ahora bien, debe insistirse en que, sin embargo, el fin principal del derecho de vía es servir para la construcción de obras viales. Esto está muy claro en la actual  Ley de Tránsito recién citada:

 

“ARTÍCULO 2.- Definiciones

 

Para la interpretación de esta ley y de su reglamento, tienen el carácter de definiciones: (…)

43. Derecho de vía: derecho que recae sobre una franja de terreno de naturaleza demanial y que se destina a la construcción de obras viales para la circulación de vehículos o el tránsito de personas o de otras obras relacionadas con la seguridad, el ornato, la nomenclatura vial, el anuncio informativo de servicios, las actividades y los destinos turísticos, así como para la instalación de paradas de vehículos de transporte público o parabuses”

 

Así también en la Ley de Construcciones de 1949 se ha establecido que el fin principal del derecho de vía es servir al libre tránsito y a asegurar las condiciones de aereación e iluminación de los edificios que las limitan. Doctrina del artículo 4 de la Ley de Construcciones, N.° 833 de 4 de noviembre de 1949.

 

Es decir que el Derecho de Vía constituye dominio público y su destino, por ministerio de Ley, es servir para la construcción de obras viales. Al respecto, conviene citar lo dicho en el dictamen C-70-2011 de 16 de marzo de 2011:

 

“El derecho de vía no sólo está conformado por la superficie de rodamiento (calzada) donde transitan los vehículos, sino además por otras zonas adyacentes tales como aceras, caños, cordones, cunetas, espaldones, taludes y zanjas de drenaje.

En este sentido, la Ley de tránsito por vías públicas terrestres define en su artículo 235:  derecho de vía como el área o superficie de terreno destinada al uso de una vía pública, con zonas adyacentes utilizadas para instalaciones y obras complementarias, limitada a ambos lados por los linderos de las propiedades colindantes (inciso 33);  acera como la vía destinada al tránsito de peatones (inciso 2); calzada como la superficie de la vía sobre la cuál transitan los vehículos, compuesta por uno o varios carriles de circulación (inciso 14); y espaldón u hombro como la superficie adyacente a ambos lados de la calzada, cuya finalidad es dar soporte lateral al pavimento, servir para el tránsito de peatones y proporcionar espacio para las emergencias del tránsito y para el estacionamiento eventual de vehículos (inciso 36).

En análoga dirección, el Reglamento del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo para el control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones, artículo I.9, define como derecho de vía su ancho total, “esto es la distancia entre líneas de propiedad incluyendo en su caso calzada, fajas verdes y aceras” y como calzada la “franja comprendida entre cordones, cunetas o zanjas de drenaje, destinada al tránsito de vehículos”.

El Decreto No. 34624 del 27 de marzo del 2008, Reglamento sobre el manejo, normalización y responsabilidad para la inversión pública en la red vial cantonal, considera también como parte del derecho de vía: calzada, espaldones, zonas verdes, aceras, ciclo vías, sistema de drenaje, cordón y caño, obras de estabilización o contención, entre otros.

 Actualmente, la Ley General de Caminos Públicos distingue la red vial nacional y la red vial cantonal^[1].  La primera es propiedad del Estado, es administrada por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y está constituida por las carreteras.  La red vial cantonal la integran las vías públicas no incluidas por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes dentro de la red vial nacional, en tres categorías: caminos vecinales, caminos no clasificados y calles locales; es administrada por las municipalidades, pero la propiedad de los caminos es del Estado, mientras que los entes locales tienen la propiedad de las calles (artículos 1 y 2 de la Ley General de Caminos Públicos).”

 

Luego, es claro que ante la necesidad de realizar ampliaciones de las obras viales en el Derecho de Vía, el artículo 19 de la Ley General de Caminos Públicos, en su último párrafo habilita al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en el supuesto de la Red Vial Nacional,  para requerir el traslado de los postes de tendido.

 

Así es notorio que el artículo 19 le ha otorgado una potestad de autotutela – propia del régimen de dominio público que afecta el derecho de vía – al Ministerio de Obras Públicas y Transportes que le permite recuperar aquellas porciones del derecho de vía de la Red Vial Nacional ocupadas por los postes de tendido para garantizar el cumplimiento del fin público principal, sea la construcción de obras viales. Esto sin perjuicio de que también pueda ejercitarse esta potestad cuando los postes no cumplan la normativa de seguridad o no satisfagan las distancias de Ley respecto del centro de la calzada o superficie de rodaje.

 

Luego debe insistirse en que ni  la Ley N.° 6324 de 24 de mayo de 1979, Ley de Administración Vial – que creó el Consejo de Seguridad Vial – ni tampoco la Ley N.° 7798 de 30 de abril de 1998, Ley de Creación del Consejo de Vialidad, han desconcentrado la competencia prevista en el artículo 19 para requerir el traslado de los postes de tendido.

 

  Así las cosas, debe entenderse que el Ministerio de Obras Públicas y Transporte es el titular de la potestad prevista en el párrafo del artículo 19 de la Ley General de Caminos Públicos. Ergo, es claro que en caso de que el Consejo de Seguridad Vial requiera, para los asuntos de su competencia, que se remueva un poste o una línea de postes de tendido de la Red Vial Nacional, deberá coordinar lo correspondiente con el Ministro de Obras Públicas y Transportes quien, en todo caso, integra su Junta Directiva.

 

Finalmente, debe señalarse que el mismo artículo 19 de la Ley General de Caminos Públicos contiene una medida de ejecución administrativa para el caso en que las empresas titulares de los postes no cumplan, oportunamente, con el requerimiento del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

 

En este sentido, la norma dispone que si el requerimiento de trasladar los postes no es atendido, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes cuenta con una potestad de ejecución substitutiva que le habilita para hacer los trabajos de traslado por sus propios medios o por medio de un tercero – por ejemplo, contratado al efecto - . Esto según doctrina también del artículo 149.1.b de la Ley General de la Administración Pública.

 

Ahora bien, es claro que tanto el artículo 19 de la Ley General de Caminos Públicos como el artículo 149.1 de la Ley General de la Administración Pública han dispuesto que en el caso de que la administración, en este caso el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, deban proceder a esa ejecución substitutiva, las costas de esa ejecución corren a cuenta del apremiado titular de los postes.

 

No obstante, el artículo 19 contiene una disposición especial que, de forma de similar a lo que sucede en la Ley de Cobro Judicial, que impone sobre el obligado apremiado un deber de pagar una suma equivalente al 50% de los costos del traslado de los postes. Esto a título de recargo y sin perjuicio de otras sanciones administrativas que el ordenamiento pudiere establecer.

 

  En todo caso, debe señalarse que conforme el artículo 149.1.a de la Ley General, a efecto de cobrar los costos de la ejecución substitutiva, el Ministerio de Obras Públicas podría proceder mediante ejecución forzada sobre el patrimonio del administrado. Esto mediante la expedición de una certificación de los costos – más el 50% de recargo – como crédito líquido y exigible que tendrá valor de título ejecutivo y que la administración podrá ejecutar por si, previo procedimiento ordinario, en sede administrativa o ante los tribunales de justicia – en este último caso, el Ministerio de Obras Públicos deberá requerirlo a través de la Procuraduría General de la República que es el representante legal del Estado Central -.

 

Sobre este tema conviene citar lo indicado por el voto de la Sala Constitucional N.° 2180-1996 de las 9:21 horas del 10 de mayo de 1996:

 

“En primer lugar, debe partirse de que en el Derecho Administrativo existe un principio que orienta toda la función pública, de la presunción de legalidad que tienen todos los actos administrativos -de ser dictados conforme al ordenamiento jurídico- , de él se deriva el de la ejecutoriedad y ejecutividad de los mismos, en virtud del cual, su cumplimiento es obligatorio, una vez que adquieren eficacia; en otras palabras, la Administración Pública puede válidamente ejecutar forzosamente sus actos, sin necesidad de acudir a la autoridad judicial, en aras de la satisfacción de concretos intereses públicos. Partiendo del principio de la ejecutoriedad de los actos administrativos, se puede concluir que, siempre que en la producción y ejecución del acto no se violenten derechos fundamentales -como lo sería la violación al debido proceso-, ésta resulta acorde con la Constitución, es más, resulta necesaria para la Administración a fin de que pueda cumplir con los fines públicos que le fueron asignados. La Administración puede ejecutar por sí misma los actos que dicte, siempre y cuando esta acción no cause un perjuicio irreparable y quede abierta al administrado la posibilidad de impugnar jurisdiccionalmente lo actuado por la Administración. En este sentido, este Tribunal ha venido estableciendo, en una serie de pronunciamientos -sobre todo en materia de amparo-, que la Administración Pública, en ejercicio de su potestad ejecutoria, puede incluso crear en el administrado el deber de acatar lo resuelto, pero siempre con la intervención del juez, cuando se trate de medidas coactivas sobre las personas o su patrimonio.

III. Asimismo, cabe señalar que esta Sala ya se ha manifestado sobre la constitucionalidad de la potestad de certificar de la Administración en materia tributaria municipal (sentencia número 3930-95, de las quince horas del veintisiete minutos del veintisiete de julio de mil novecientos noventa y cinco), haciendo énfais en la obligación de la Administración de respetar los derechos que el ordenamiento jurídico le otorga a quien se vea sujeto a un procedimiento administrativo que culmine con el establecimiento de una obligación económica.

IV. La razonabilidad de las normas cuya constitucionalidad se cuestiona deriva, del hecho de que, la facultad otorgada a la Administración Pública para emitir título ejecutivo con fuerza ejecutiva tiene como base un proceso ordinario administrativo, en el que se determina la responsabilidad del funcionario o administrado; ello se encuentra dentro del contexto del régimen de responsabilidad del Estado y del funcionario, donde a través de un procedimiento ordinario garantizado y estructurado en la propia Ley General -artículos 308 y siguientes-, y de obligado acatamiento para la Administración, se le permite al administrado ejercer su derecho de defensa, sin perjuicio de acudir ante los tribunales de justica a defender sus derechos. Ante todo, debe tenerse en cuenta que, para que la Administración pueda determinar la responsabilidad civil de un funcionario o administrado, debe seguir un procedimiento administrativo ordinario con ese objeto, regulado en la Ley General de la Administración Pública, el cual debe cumplir con todas las garantías del debido proceso, como lo ha exigido esta Jurisdicción Constitucional, que en reiteradas ocasiones ha señalado que el respeto del debido proceso no es únicamente garantía para los procesos que se tramitan ante los tribunales de justicia, sino que también se extiende a los procesos tramitados ante la vía administrativa; así por sentencia número 2130-94, de las catorce horas cincuenta y siete minutos del tres de mayo de mil novecientos noventa y cuatro, se señaló: "... los alegatos del accionante son improcedentes.”

 

 

B.                 LOS PUENTES PEATONALES SON PARTE DE LA INFRAESTRUCTURA VIAL.

 

            Luego, es claro que, específicamente, la potestad del último párrafo artículo 19 de la Ley General de Caminos Públicos opera en dos supuestos, primero cuando  los postes de tendido no cumplan con las disposiciones de seguridad o no se encuentren cumpliendo las distancias de Ley, y segundo, cuando sea necesario para ampliar las obras viales.

 

            En este sentido, debe acotarse que, conforme el artículo 2.43 de la Ley de Tránsito sobre Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial – ya transcrito - las obras viales que se pueden construir sobre el derecho de vía no se circunscriben, de forma alguna, a aquellas necesarias para el tránsito de vehículos, verbigracia la calzada, sino también las obras viales que se estimen necesarias para el tránsito de personas u otras obras relacionadas con la seguridad, el ornato, la nomenclatura vial, el anuncio informativo de servicios, las actividades y los destinos turísticos, así como para la instalación de paradas de vehículos de transporte público o parabuses.

 

            En este sentido, cabe acotar también que la Ley de Construcciones establece con toda claridad, en su artículo 4, que las vías públicas y, por tanto, los derechos de vía están destinados a facilitar el libre tránsito, tanto de personas como de vehículos.

 

            Asimismo, debe indicarse que, de acuerdo con el artículo 120 de la Ley de Tránsito sobre Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, los denominados pasos a desnivel – entre los que se cuentan los puentes peatonales – son parte de las obras viales que los peatones deben utilizar para transitar por ciertas vías públicas:

 

“ARTÍCULO 120.- Peatones (…)

Los peatones están obligados a acatar las siguientes indicaciones:

(…)b) En las zonas urbanas, transitarán por las aceras y cruzarán las calles en las esquinas, las zonas de paso marcadas o los pasos peatonales a desnivel.”

 

Así las cosas, es claro que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes puede ordenar el traslado de un poste de tendido cuando sea necesario para construir en el derecho de vía, de una vía pública nacional, un paso a desnivel – verbigracia, un puente peatonal – para el tráfico de peatones. Al respecto, conviene transcribir lo dicho en la Opinión Jurídica OJ-140-2014 de 27 de octubre de 2014:

 

“Debe insistirse. Los puentes peatonales a desnivel son parte de la infraestructura vial y constituye uno de los dispositivos que  tienen por objeto reducir la gravedad de las consecuencias de los accidentes tanto para los ocupantes del vehículo como para otros usuarios de la vía y terceros situados en las proximidades. (Ver Manual Para el Desarrollo de Proyectos de Infraestructura desde la Óptica de la Seguridad Vial, en la Formulación y Ejecución de las Obras Públicas Pertinentes Contratadas por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y por el Estado Costarricense – Decreto Ejecutivo N.° 37347 de 7 de setiembre de 7 de setiembre de 2012)”

 

En todo caso, se debe indicar que, conforme el artículo 14.b de la Ley de la Administración Vial, N.° 6324 de 24 de mayo de 1979, le corresponde a la Dirección de Ingeniería de Tránsito del Ministerio de Obras Públicas señalar donde se debe construir un paso a desnivel para evitar accidentes.           

 

 

C.                CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto se concluye que, conforme el último párrafo del artículo 19 de la Ley General de Caminos Públicos, el  Ministerio de Obras Públicas y Transportes tiene la potestad para requerir el traslado de postes de tendido de servicio eléctrico o telecomunicaciones que se hayan ubicado en el derecho de vía de una vía pública nacional. Esto cuando sea necesario ampliar las obras viales o cuando los postes de tendido no cumplan con las disposiciones de seguridad o no se encuentren cumpliendo las distancias de Ley.

 

Igualmente se concluye que esta potestad es del Ministerio de Obras Públicas y no constituye una de las competencias desconcentradas en el Consejo de Seguridad Vial.

 

Asimismo, se concluye que es válido ejercer esta potestad del artículo 19 de la Ley General de Caminos en el caso de que sea necesario construir un puente peatonal en el derecho de vía.

 

Finalmente, se indica que en el supuesto de que el Ministerio de Obras Públicas, ante la resistencia del titular de los postes y utilizando su potestad de ejecución substitutiva, traslade, por su cuenta, los postes, éste debe proceder al cobro del costo de la obra, más un 50% de recargo, a través del procedimiento previsto en el artículo 149.1.a de la Ley General de la Administración Pública.

 

Es decir que la administración deberá expedir una certificación de los costos – más el 50% de recargo – como crédito líquido y exigible que tendrá valor de título ejecutivo y que la administración podrá ejecutar por si, previo procedimiento ordinario, en sede administrativa o ante los tribunales de justicia – en este último caso, el Ministerio de Obras Públicos deberá requerirlo a través de la Procuraduría General de la República que es el representante legal del Estado Central -.

 

 

                                                                                Atento se suscribe;

 

 

 

                                                                                Jorge Andrés Oviedo Alvarez

                                                                                Procurador Adjunto

 

 

JOA