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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 072 del 16/07/2015
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 072
 
  Opinión Jurídica : 072 - J   del 16/07/2015   

OJ-072-2015


16 de julio de 2015


                                                                       


 


Licenciada


Ericka Ugalde Camacho


Jefa de Área


Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo


 


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio CPEM-097-2014, del 22 de setiembre de 2014, recibido en la Procuraduría General de la República el 23 de setiembre de 2014, mediante el cual solicita nuestro criterio en relación con el Proyecto de Ley tramitado en el expediente 19.051 denominado: “LEY DE AUTORIZACIÓN A LA MUNICIPALIDAD DEL CANTÓN DE OSA PARA QUE SEGREGUE LOTES DE UN INMUEBLE DE SU PROPIEDAD Y LOS DONE PARA EFECTOS DE TITULACIÓN A FAMILIAS BENEFICIARIAS DEL PROYECTO DE VIVIENDA CIUDADELA 11 DE ABRIL”.


 


I.- SOBRE LA FUNCIÓN CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.


 


Previo a emitir criterio sobre el fondo de lo consultado, es necesario aclarar la función consultiva asignada por imperio de Ley a la Procuraduría General de la República en relación con los órganos de la Administración Pública.


 


La Procuraduría General de la República, es el órgano consultivo técnico-jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, según lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3,  4 y 5 de su Ley Orgánica.


 


Asimismo, el numeral 3 inciso b de dicha norma, establece como una de sus competencias, la de emitir dictámenes al Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales.  


 


Dicha función consultiva se materializa mediante la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para la administración activa, quienes a su vez tienen la facultad y legitimación activa para solicitar el criterio de este órgano técnico jurídico consultor previo a adoptar la decisión administrativa. Es decir, la función consultiva de la Procuraduría está destinada a la Administración activa, previa solicitud de la autoridad administrativa.


Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Dicho pronunciamiento es una opinión jurídica, por lo tanto,  carece de efectos vinculantes.


Esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.


II.-SOBRE EL OBJETO DE DONACIÓN


 


El proyecto de Ley que se somete a nuestro criterio, pretende aprobar la segregación y donación de la finca 6-53654-001 y 002 de la Municipalidad del Cantón de Osa a favor de particulares para efectos de titulación de viviendas del proyecto de vivienda “Ciudadela 11 de abril”, según la información registral la finca objeto del presente proyecto de Ley, se encuentra dividida en dos derechos, el 001 y el 002, y ambos pertenecen a la Municipalidad de Cantón de Osa, compartiendo las siguiente descripción: Matrícula 53654, naturaleza: terreno para construir, situado en el distrito segundo Palmar, cantón quinto Osa de la provincia de Puntarenas linderos: Al norte con calle pública, Delsa Espinoza y Daniel murillo, al sur con carretera Interamericana y Ana Lorena Sandí, al este con Martina Mora, Eduardo Lara y Mariaeulalia Rojas y al oeste con carretera Interamericana, Martina Mora, Delsa Espinoza, Ana julia contreras, Irina Díaz y lote segregado, mide veintinueve mil ochocientos diecinueve metros con cuarenta y cinco decímetros cuadrados, plano catastrado número P-0493627-1983


 


De acuerdo con la información Registral la Finca descrita a la fecha no presenta anotaciones ni gravámenes, de ahí que registralmente no hay impedimento para disponer, mediante una Ley, el bien inmueble objeto descrito.


 


 


III.- SOBRE EL FONDO DEL PROYECTO:


 


Previo a hacer un recuento del articulado del proyecto que se somete a nuestra consideración, es necesario indicar que en el artículo 1 del Proyecto de Ley, se autoriza a la Municipalidad de Osa para que segregue lotes que corresponden a la finca de su propiedad matrícula 53654-001-002 de la provincia de Puntarenas. Estos lotes, de conformidad con la justificación del proyecto, se encuentran en posesión de muchas familias de la “Ciudadela 11 de Abril”, en su mayoría pobres, que han construido ahí sus viviendas y se encuentran en una situación de incerteza jurídica, ya que no son propietarios de dichos predios, de ahí que el artículo 2 establece que los traspasos se realizaran a título gratuito.


 


De acuerdo con la materia notarial y registral que rige los traspasos de bienes inmuebles, se deberá presentar ante la Notaría del Estado los planos catastrados inscritos y vigentes de cada una de las segregaciones, el expediente administrativo donde consten todos los estudios previos a la adopción del acto administrativo de segregación y traspaso de la finca por parte del Consejo Municipal, así como la solicitud de elaboración de la escritura y la autorización al personero municipal para comparecer ante la Notaría y firmar el traspaso.


 


Por su parte en el artículo 3 se establece una cláusula de reversión al indicar: “Procederá de pleno derecho la inmediata reversión de la propiedad de cualquier bien inmueble donado a favor de la Municipalidad de Osca, en caso que  el terreno correspondiente se destine a otra finalidad o uso no autorizado por la presente ley”. Sobre las cláusulas de reversión en ocasiones anteriores se ha manifestado esta procuraduría, indicando lo siguiente:


“…En nuestro ordenamiento jurídico esa figura contractual se encuentra regulada en el Código Civil, artículos 1393 al 1408, y precisamente el artículo 1395, in fine, prohíbe que en la donación se estipulen cláusulas de reversión en las que, ante el cumplimiento de una condición o de un plazo, los bienes retornen al donante. Así lo establece expresamente el citado numeral al disponer que: “No puede hacerse donación con cláusulas de reversión o de sustitución”. (…) No obstante la existencia de esa norma legal que rige primordialmente las relaciones contractuales privadas, en tratándose de fondos públicos, definición en la que están comprendidos los bienes públicos, conforme al artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (No. 7428 de 07 de setiembre de 1994), es totalmente viable que el legislador, mediante norma especial prevaleciente ante la norma general del Código Civil, establezca cláusulas de reversión como la indicada, a fin de que, en caso de disolución del ente privado (donatario), el bien retorne a la entidad pública donante; ello, naturalmente, con ocasión de la especial tutela que revisten los fondos públicos. Lo anterior asegura por otra parte, que de no cumplirse o continuarse con el fin altruista que motivó la donación del bien, por disolución de la donataria, éste no pase a intereses particulares en detrimento de los de la colectividad…” (OJ-096-2007)


De ahí que de acuerdo con el criterio que ha mantenido esta Procuraduría, es viable la inclusión de la cláusula de reversión que contiene el Proyecto de Ley.


 


Sin embargo, la ley que se somete a consulta, no indica claramente cuál es el procedimiento que se llevaría a cabo para determinar un incumplimiento y revocar la donación. Este aspecto es de suma importancia dado que sería la forma de garantizar seguridad jurídica a la transacción inmobiliaria de reversar la donación, en caso de incumplimiento del adjudicatario, de ahí que lo conveniente es insertar en la redacción de la Ley un  procedimiento mediante el cual se revoque la donación y especificar los casos en que se considerará procedente.


 


Por otra parte, tomando en cuenta que la finca 6-53654-001 y 002 es propiedad de la Municipalidad del Cantón de Osa, resulta evidente que para que el ente municipal pueda donar los bienes inmuebles a que se refiere el presente proyecto, no basta la autorización legislativa sino que se requiere además de la aprobación del ente público, aspecto que también ha sido abordado por este órgano asesor de la siguiente forma:


“… es importante recordar que las leyes dictadas por la Asamblea Legislativa mediante las que autoriza a las instituciones públicas a traspasar sus bienes carecen de efectividad por sí mismas, es decir, además de su emisión, se requiere la concurrencia de un acuerdo de la Institución respectiva aprobatorio del traspaso y en el que se autorice a su representante legal a suscribir la escritura pública correspondiente” (Dictamen C-208-96 de 23 de setiembre de 1996).


Así las cosas, nos hemos pronunciado en el sentido de que la toma de dicho acuerdo compete por entero al ente público, el cual resuelve libremente si lo adopta o no (OJ-081-98 de 28 de setiembre de 1998). (…)


Bajo esa línea de pensamiento, puede afirmarse que, en el supuesto bajo examen, tal autorización tiene como básico efecto permitir que se realice un determinado acto que, de otra forma, resultaría contrario al ordenamiento jurídico, en virtud del ya citado principio de legalidad. Bajo esa óptica, la autorización parece venir ligada a una prohibición preexistente que se levanta justamente con motivo de la autorización que concede la norma legal”. (C-052-2007 de 22 de febrero del 2007).


De ahí que es importante aclarar, que la Ley otorga una autorización a la Municipalidad para que disponga de un bien inmueble y lo done a particulares, sin embargo, para poder hacer efectiva dicha disposición, es requisito indispensable que el Consejo Municipal, estudie y apruebe cada una de las segregaciones y donaciones de conformidad con el  ordenamiento jurídico y con los fines de la Ley que se pretende aprobar, nos referimos específicamente al estudio de cada una de las familias destinatarias de la donación y a la comprobación de los requisitos que se establezcan administrativamente.


 


Es precisamente a través del acto de aprobación de la segregación y donación, donde debe el Consejo Municipal establecer las imponer limitaciones o restricciones a la libre disposición del bien donado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 3 mencionado.


 


En el artículo 4, se autoriza a la Notaría del Estado para que confeccione la escritura de traspaso correspondiente, exonerando dichos trámites de impuestos, timbres, derechos de inscripción y honorarios.


 


Así las cosas, tomando en cuenta las consideraciones expuestas, no encontramos inconveniente alguno en la aprobación del Proyecto de  Ley que se sometió a consulta.


 


 


IV.- CONCLUSIONES:


 


1.      Que el proyecto de Ley que pretende la donación a familias de los terrenos a los habitantes del Proyecto De Vivienda Ciudadela 11 De Abril del Cantón de Osa, es recomendable por el fin social que persigue.


2.      Que la finca objeto de donación no presenta registralmente inconvenientes para su traspaso de conformidad con el proyecto de Ley.


3.      Que la Ley otorga una autorización al Consejo Municipal para que segregue y done, sin embargo el acto de disposición es responsabilidad del Consejo Municipal, así como el cumplimiento de requisitos y justificación de la donación.


4.      Que la cláusula de reversión es posible cuando se trata de bienes públicos, sin embargo, es recomendable establecer en la misma Ley las causales de reversión y el procedimiento al efecto.


 


 


Sin otro particular,


 


 


 


Lic. Jonathan Bonilla Córdoba


Procurador


Notario del Estado





 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


JUV/amuv