OJ-088 -2015

12 de agosto del 2015

 

 

Señora

Aracelli Segura Retana

Diputada

Asamblea Legislativa

 

 

Estimada señora Diputada:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República doy respuesta a su oficio ASR-22 del 27 de abril del año en curso, recibido el día 29 siguiente, por medio del cual realiza la siguiente consulta a partir de lo dispuesto en los artículos 188 de la Constitución Política y 98 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP): ¿Puede el Poder Ejecutivo emitir un Decreto Ejecutivo, por medio del cual crea una Junta Interventora, para sustituir a la Junta Directiva instaurada legalmente en sus potestades y facultades?

 

Según se indica en su mismo oficio, la inquietud anterior se formula en relación con el supuesto de “una institución del Estado, creada por ley, autónoma o semiautónoma, con independencia funcional y administrativa, con una Junta Directiva, nombrada por delegación e integrada por distintas organizaciones públicas y privadas, independientes y autónomas del Poder Ejecutivo. Junta Directiva que como órgano colegiado se creó, para cumplir con las funciones estipuladas en la ley y en la que su Presidente ostenta la representación legal y apoderado generalísimo sin límite de suma de la misma.”

 

Pues bien, antes de entrar al estudio del punto planteado, debemos advertir  que la presente respuesta se brinda a través de una opinión jurídica de la Procuraduría, que como tal carece de los efectos vinculantes propios de nuestros dictámenes, en la medida que no es una Administración Pública la que consulta conforme con los artículos 2, 3.b) y 4 de nuestra Ley orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), sino una señora diputada como parte de sus importantes labores parlamentarias.

 

En ese entendido, la pregunta planteada toca un aspecto esencial de la organización administrativa consistente en los efectos de la descentralización administrativa respecto a dos cuestiones concretas: la autonomía de los entes públicos menores (I) y su relación (de tutela) con la Administración central en cabeza del Poder Ejecutivo (II), los que abordamos de seguido.

 

I.                   LA AUTONOMÍA INHERENTE A LOS ENTES PÚBLICOS MENORES COMO CONSECUENCIA DE LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA.

 

Mediante la técnica organizativa de la descentralización administrativa el Estado o Administración Pública central (llamado también Ente Público Mayor) transfiere la titularidad y el ejercicio de una competencia o función administrativa específica a otro ente público (denominado Ente Público Menor) para que éste la actúe y ejecute, asumiendo la responsabilidad en el desempeño de esa tarea encomendada.

 

Sobre el particular, la Sala Constitucional en su sentencia n.°2006-17600 de las 15:07 horas del 6 de diciembre del 2006 señaló:

 

“IV.- LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA. El modelo de descentralización administrativa surge para evitar la congestión y el colapso de la Administración Central o del Estado para, de esta forma, agilizar el aparato o maquinaria administrativa. Es evidente que el Estado no tiene capacidad de gestión (infraestructura financiera, humana, material y técnica) para atender la heterogeneidad de intereses públicos y para satisfacer la diversidad de necesidades de la colectividad, razón por la cual se ve obligado a transferir la titularidad y el ejercicio de algunas competencias específicas y exclusivas a otros entes públicos menores. Estáticamente, la descentralización consiste en la existencia, en el ámbito de la organización administrativa, de una serie de entes públicos menores distintos del Estado que tienen encomendada la realización de fines públicos específicos. Dinámicamente, significa la transferencia definitiva de la titularidad y el ejercicio de las competencias de la Administración Pública Central o Estado a la Administración Pública Descentralizada, sin que medie una relación de jerarquía administrativa, sino, únicamente, de tutela administrativa, esto es, hay un relajamiento de los vínculos entre la Administración Pública Central y Descentralizada. En ese sentido, la descentralización administrativa precisa de dos requisitos, uno objetivo, que es la transferencia de la titularidad y el ejercicio de las competencias y una correlativa disminución de la facultades de control o vigilancia del ente público mayor sobre los entes públicos menores y otro subjetivo que consiste en la transferencia intersubjetiva de competencias, esto es, entre entes públicos personificados (del ente público mayor a los entes menores o de la Administración Pública central a la descentralizada). En consecuencia, la descentralización administrativa supone la creación de entes públicos menores dotados de las siguientes características: a) personalidad jurídica especial; b) un patrimonio propio –autonomía financiera- y c) la atribución, en tesis de principio, de una competencia exclusiva o privativa y no concurrente, alternativa o paralela, por lo que el ente público mayor -Estado- no puede invadir su esfera de competencias. Por consiguiente, la descentralización administrativa se define como aquella transferencia intersubjetiva y definitiva de la titularidad y el ejercicio de competencias específicas y exclusivas. De este modo dicha transferencia intersubjetiva se produce del ente público mayor o Estado hacia los entes públicos menores. Debe verificarse, entonces, a favor de un ente personificado o una persona jurídico-pública distinta al Estado -centros de imputación independientes del Estado-, quedando excluida la transferencia a entes de derecho privado -personas físicas o jurídicas- tales como concesionarios. Evidentemente, existe una vinculación entre descentralización y personificación, sin embargo, no toda transferencia de competencias a una persona jurídico-pública es descentralizar, aunque, actualmente, la descentralización se asienta sobre el fenómeno de las distintas personalidades. Por su parte, la transferencia definitiva significa que la misma permanece durante toda la vigencia del acto de imperio –Constitución o ley- del ente público mayor que efectuó la transferencia, esto es, hasta tanto no haya una recentralización. Finalmente, la transferencia de una competencia o función exclusiva y específica alude a que la descentralización supone la existencia de un poder de decisión propio, independiente, irrevocable y necesario que no puede ser sustituido o mediatizado por el ente público mayor. Con ello se excluye que los entes menores estén sometidos a una relación de jerarquía, circunstancia que no descarta la tutela administrativa o dirección intersubjetiva, en aras de la legalidad, orden y coherencia de toda la función administrativa. La tutela administrativa o dirección intersubjetiva es un elemento inherente a la descentralización administrativa, puesto que, si no se produce no estamos ante ese sistema de estructuración administrativa sino ante una partición de la soberanía. Es así como la extensión y alcance de los poderes de la tutela administrativa o dirección intersubjetiva que tiene al Estado frente a los entes públicos menores determinará una mayor o menor descentralización administrativa (grados de autonomía).”

 

Por su parte,  la Procuraduría en el pronunciamiento OJ-137-2014 del 27 de octubre del 2014 señaló: “Para el Derecho Administrativo, descentralizar es transferir o crear una competencia en otro sujeto: así el Estado transfiere una de sus competencias en favor de un nuevo ente público. Hay descentralización en la medida en que el "beneficiario" de ese proceso devenga en una persona jurídica independiente del Estado. La atribución por ley de una personalidad jurídica  permite apreciar que estamos ante un ente público descentralizado y no ante un órgano desconcentrado. Organismo que, en razón de la personalidad, no está sometido a una relación de jerarquía o de sumisión orgánica, sino a una relación de tutela, de confianza, incompatible, repetimos, con la dependencia jerárquica. Es la personalidad jurídica lo que permite, normalmente, que el ente no se integre a la organización ministerial y posea, al contrario, autonomía orgánica.”

Conforme con lo expuesto se extraen tres consecuencias o efectos jurídicos de la descentralización administrativa: 1) la presencia de una persona jurídica pública diferenciada; 2) autonomía administrativa y 3) la existencia de una relación de tutela administrativa incompatible con la relación jerárquica.[1]

La Sala Constitucional así también lo confirmó en el citado voto n.° 2006-17600:

“V.- CONSECUENCIAS O EFECTOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA. La descentralización administrativa, provoca una serie de consecuencias o efectos jurídicos importantes. Entre tales efectos se encuentran los siguientes: a) creación de una persona jurídica: se conforman entes públicos menores por medio de un acto jurídico del ente público mayor; b) autonomía: dichas personas jurídicas menores no son soberanas, puesto que, el único que tiene soberanía en el concierto internacional lo es el Estado; si estas ostentaran dicha condición, serían independientes del ente público; c) tutela administrativa: los entes públicos menores, ciertamente, ejercitan potestades de imperio y persiguen fines públicos, no obstante, el ente público mayor o la Administración Pública Central los controla o tutela mediante el ejercicio de las potestades de dirección, programación o planificación y control.”

En coherencia con la resolución transcrita, este órgano superior consultivo en el dictamen C-223-99, del 11 de noviembre de 1999, reiterado en el dictamen C-323-2014 del 8 de octubre del 2014, indicó que la “descentralización presupone, entonces, la creación de un ente público, que integrará la administración pública descentralizada con el objeto de cumplir determinados fines públicos. La creación de una persona jurídica pública titular de competencias descentralizadas señala, además, que el ente goza de una autonomía administrativa, dirigida precisamente a permitir el cumplimiento de sus competencias y satisfacer el fin público que justifica su creación. Ello por cuanto la personalidad jurídica, esencial en toda forma de descentralización, plena o no, implica por sí un mínimo de autonomía funcional y un grado mínimo de tutela administrativa.”

Como persona jurídica que es, el ente descentralizado se convierte en un centro de imputación de derechos y obligaciones completamente diferenciado del Estado con plena capacidad de Derecho público y privado, en los términos del artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública (n.°6227, del 2 de mayo de 1978).

Además goza, como se ha venido indicando, de autonomía administrativa, que en el caso de las instituciones autónomas – que es uno de los supuestos que se consulta – está garantizada directamente por la Constitución Política. En efecto, el artículo 188 dispone que las “instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno.”

De los tres grados distintos de autonomía que reconoce nuestro ordenamiento jurídico, la autonomía administrativa es la más básica o de menor grado con la que cuenta todo ente público frente al Poder Ejecutivo por el solo hecho de haber sido descentralizado. La autonomía administrativa supone, como lo explica la doctrina nacional,[2] la posibilidad jurídica para el ente de realizar su fin legal, esto es, la capacidad de autoadministrarse. Esa autonomía se ejerce conforme la ley y su objeto es permitir el cumplimiento del fin público que justifica la creación y existencia del ente: “En virtud de esa autonomía, el Poder Ejecutivo no puede sustituir al ente en la emisión de sus actos ni en el uso de los criterios de oportunidad, así como tampoco impartirle órdenes o cursarle instrucciones, ya que el ente autónomo conserva la plenitud de los poderes administrativos, tal como son definidos por la ley”. [3]

En la misma resolución n.°2006-17600 antes citada, la Sala Constitucional desarrolla las consideraciones anteriores en los siguientes términos:

“VI.- GRADOS DE AUTONOMÍA QUE OSTENTAN LOS ENTES PÚBLICOS MENORES. La autonomía y la tutela administrativa o dirección intersubjetiva son conceptos consustanciales o inherentes al de descentralización administrativa. Entre autonomía y tutela administrativa existe una relación inversamente proporcional, puesto que, a una mayor autonomía corresponde una menor tutela administrativa y a una menor autonomía una mayor tutela administrativa. Consecuentemente, el grado de autonomía que posea un ente público menor depende del volumen e intensidad de la tutela administrativa o dirección intersubjetiva que ejerce sobre éste el ente público mayor o Estado. En ese sentido, la autonomía es una potestad de autodeterminación de alcances y extensión variable en función de la intensidad de la tutela administrativa. Así, en su momento, la doctrina formuló una tipología de la descentralización en función de la mayor o menor intensidad  de la intervención y control –tutela administrativa- del ente público mayor –Estado- sobre los menores. En dicha ocasión, se estableció que existe una “descentralización mínima o ficticia” que tienen aquellos entes públicos menores que se encuentran sometidos a un control total por parte del Estado (control de legalidad y oportunidad, nombramiento de los miembros de los órganos de dirección política y administrativa por el Estado), una “descentralización media” que la ostentan aquellos entes menores sometidos a un control medio (solo de legalidad, intervención del Estado en el nombramiento y remoción de los directivos) y una “descentralización plena” que la poseen los entes que tienen un menor control o dirección del Estado (sometidos solamente a control de legalidad y con posibilidad de designar a sus directivos). De este modo, en nuestro ordenamiento jurídico administrativo, se han identificado claramente, desde un punto de vista estrictamente jurídico, tres grados de autonomía, de manera tal que el primer grado es el más elemental y el último el más pleno, si el ente público posee el segundo grado tiene el primero y si tiene autonomía de tercer grado, detenta, desde luego, los dos grados anteriores.

VII.- PRIMER GRADO DE AUTONOMÍA (AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA O MÍNIMA).  Dicha autonomía alude a la facultad de un ente público menor de realizar sus competencias y atribuciones conferidas legalmente, por sí mismo sin estar sujeto a otro ente. Es la potestad de auto-administrarse, esto es, de disponer de sus recursos humanos, materiales y financieros de la forma que lo estime más conveniente para el cumplimiento de los cometidos y fines que tiene asignados. El concepto exacto es el de autarquía y no el de autonomía administrativa. Este grado de autonomía es el más básico y elemental y todo ente público menor lo tiene por el simple hecho de existir, es decir, se trata de un grado de autonomía de principio o virtual cuando hay descentralización administrativa y se crean nuevas personas jurídico-públicas distintas del Estado, por lo que si la norma de creación del ente es omisa debe entenderse por otorgada.  Así, en el Voto No. 3309-94 de las 15:00 hrs. del 5 de julio de 1994, este Tribunal consideró, al analizar la relación entre autonomía administrativa y la potestad de dirección como manifestación concreta de la tutela administrativa, que los entes públicos menores poseen, lo siguiente:

“(...) Al trasladar la ley las funciones de administración del Ejecutivo central a la jurisdicción de las instituciones autónomas, ésta les reservó: A) la iniciativa de su gestión; esto es, no puede el Ejecutivo central ordenarles directamente actuar. La directriz podría regular que si el ente actúa, lo haga en determinada dirección, pero no obligar al ente a hacerlo o impedir que actúe. B) La autonomía para ejecutar sus tareas y dar cumplimiento a obligaciones legales, entre las cuales debe ser incluido el cumplimiento de directrices legalmente adoptadas por el Poder Ejecutivo. En este sentido, como se dijo, no es posible autorizar al Ejecutivo ni a ninguna otra dependencia administrativa que obligue a las instituciones autónomas a actuar condicionadas de tal modo que, sin su autorización, no pueda llevar a cabo sus funciones. Este es el concepto que recoge la Ley General de la Administración Pública al establecer la facultad de dirección del Poder Ejecutivo, admitiendo la posibilidad de sustituir o destituir a los funcionarios de la entidad autónoma en caso de incumplimiento de las directrices, cuando éstas se hayan desobedecido reiteradamente y luego de 3 conminaciones (artículo 98.5). De allí que establecer la autorización o aprobación previa al ejercicio de su actuación administrativa particular o específica es inconstitucional. C) Queda también definido bajo el concepto de autonomía, la fijación de fines, metas y tipos de medios para cumplirlas. En este sentido la dirección del Poder Ejecutivo debe fijar las condiciones generales de actuación que excedan del ámbito singular de actuación de cada institución. No puede el Ejecutivo girar directrices específicas sino a todas ellas o a conjuntos de ellas (verbigracia, a los bancos del Estado), o en áreas de acción generales (inversión o endeudamiento externo) (...).”  (El subrayado no es del original).

En esta misma línea, la Procuraduría en su dictamen C-288-2011 del 25 de noviembre del 2011 (reiterado recientemente en el dictamen C-323-2014 del 8 de octubre del 2014), señaló:

“En cuanto a los alcances de la autonomía administrativa, debemos señalar que se trata de una autonomía de primer grado, con la cual cuenta todo ente descentralizado por esa sola condición, y que le permite a su titular desarrollar las competencias y atribuciones que le confiere la ley por sí mismo, sin intervención de otro ente.  Ese grado de autonomía permite a quien la ostenta utilizar los recursos humanos, materiales, financieros y de cualquier otro tipo de la forma que estime más conveniente para cumplir los fines que se le han asignado.  Esta Procuraduría, al referirse al tema ha indicado lo siguiente:

“… la autonomía administrativa permite al ente una autoadministración dentro del marco fijado por el legislador, por lo que se ejerce conforme a la Ley.  La garantía implica que el legislador debe reconocer y atribuir al ente el mínimo de poderes que éste requiere para cumplir su fin legal "con eficacia y eficiencia" (resolución N° 495-92 de 19:30 hrs. de 25 de febrero de 1992). Mínimo que implica una libertad de actuación concreta, que permita la administración con independencia dentro del principio de legalidad.  Lo que conlleva garantizar al ente los medios materiales y los recursos humanos necesarios para cumplir su fin legal. Está el legislador, entonces, obligado a dotar al ente de los  recursos económicos necesarios para funcionar.  Pero también está obligado a darle los instrumentos jurídicos que permitan la gestión y el aprovechamiento de los recursos asignados. Poderes que deben facultar la autoadministración. Estos poderes son de principio en relación con un ente descentralizado.  No son exclusivos de un ente autónomo. Pero no pueden ser suprimidos al ente autónomo, so pena de desconstitucionalizar la autonomía.-  Esta autonomía administrativa del Ente cubre aspectos técnicos, administrativos, actos particulares de contratación. Importa recordar que el hecho de que estos ámbitos estén cubiertos por la autonomía administrativa, no significa en modo alguno que dichos ámbitos no puedan ser objeto de regulación por ley”. (Dictamen C- 002-2011 del 11 de enero de 2011).” [El subrayado no es del original].

Tratándose de las instituciones semiautónomas, que es el otro tipo de organización administrativa que se consulta, se predica el mismo nivel básico de autonomía tomando en cuenta su consideración como ente descentralizado que cuenta con personalidad jurídica plena, si bien al carecer de la protección constitucional por no contar con la mayoría reforzada de que habla el artículo 189.3 de la Carta Política, el poder de dirección y control por parte de la Administración Central puede resultar mucho más intenso que el posible en relación con las instituciones autónomas en sentido estricto.

Así, en dictamen C-223-99 del 11 de noviembre de 1999, reiterado en el C-323-2014 del 8 de octubre del 2014, la Procuraduría señaló:

“La Constitución Política no contempla disposiciones sobre las "instituciones semiautónomas", por lo que no puede hablarse de un régimen constitucional de estos entes. Sin embargo, se ha determinado que estas instituciones son las creadas por la Asamblea Legislativa sin la mayoría reforzada que prevé el 189 constitucional para los entes autónomos, razón por la cual no alcanzan el grado de autonomía de que disponen estos últimos, conforme lo dispuesto en el artículo 188 de la Carta Política.

Independientemente de las discusiones en orden al régimen jurídico e incluso a la posibilidad constitucional de estos entes, es lo cierto que nuestro legislador ha calificado con dicho términos diversos entes públicos. Y que, aún en ausencia de una regulación expresa, debe entenderse que la "institución semiautónoma" es manifestación del proceso de descentralización administrativa, por medio del cual el Estado transfiere una competencia a un ente público menor.”

Por su parte, en el dictamen C-083-2012 del 28 de marzo de 2012, vuelto a citar en el pronunciamiento OJ-059-2014 del 16 de junio del 2014, este órgano consultivo indicó:

“Es decir que no obstante que se ha admitido un poder inherente a la Jerarquía institucional para reglamentar el servicio de los Despachos a su cargo, lo cierto es que dichos reglamentos se encuentran subordinados a la Ley.

Incluso la Ley puede limitar el ejercicio de ese poder de reglamentación. Esto es particularmente cierto en el caso de los entes descentralizados que no se encuentran protegidos por las garantías de autonomía institucional de los numerales 188 y 189 de la Constitución, verbigracia los entes semiautónomos. Este es el caso de JUDESUR.

            La jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo ha puntualizado que en el supuesto de los entes semiautónomos – no protegidos por el numeral 189 constitucional  -, si bien la Ley les asegura un grado mínimo de autonomía, es claro que la Administración Central puede ejercer un poder de dirección y control mucho más intenso que el posible en relación con las instituciones autónomas en sentido estricto. Al respecto, citamos el dictamen C-59-2008 de 25 de febrero de 2008:

“En consecuencia, dada la configuración legislativa del PANARE como un ente con  personalidad jurídico-pública goza de la autonomía administrativa propia de las demás instituciones semiautónomas y autónomas del país (con la diferencia formal en relación con estas últimas, que del expediente legislativo del PANARE no se desprende que su ley de creación haya sido aprobada por mayoría calificada de la Asamblea Legislativa, a tenor del artículo 189 párrafo tercero de la Constitución Política). La cual consiste, según nos lo explica la doctrina, en “la facultad de un ente público menor de realizar sus competencias y atribuciones conferidas legalmente, por sí mismo sin estar sujeto a otro ente. Es la potestad de auto-administrarse, esto es, de disponer de sus recursos humanos, materiales y financieros de la forma que lo estime más conveniente para el cumplimiento de los cometidos y fines que tiene asignados.”

Resuelta así la consulta planteada conviene hacer una última precisión en relación con el criterio legal de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Salud, cuando afirma que “al desaparecer jurídicamente la dependencia técnica y económica de la Dirección General de Asistencia Médico Social del Ministerio de Salud, que fue derogada según consta [por el artículo 57 de la Ley n.°5412], el PANARE adquiere mayor independencia al no estar sujeto a la sujeción de dicha Dirección”.

Lo primero que hay que decir a este respecto, es que la autonomía administrativa de la que goza el PANARE viene dada según se dijo, por la sola circunstancia de haber nacido a la vida jurídica como un ente público descentralizado en virtud de una disposición de rango legal. Y es ese grado de autonomía el que determina per se el poder dirección o control (la llamada tutela administrativa) que la Administración central o más concretamente, el Gobierno puede ejercer sobre él a fin de articular su actividad con la de los demás organismos y entidades prestatarias de servicios sanitarios para lograr una política nacional de salud coherente y eficaz (artículo 100 de la Ley General de la Administración Pública, n.° 6227, del 2 de mayo de 1978) .

En ese sentido podría afirmarse, que la autonomía administrativa del ente consultante es puramente ejecutiva u operativa, dentro del ámbito estricto que le marcan las directivas del Gobierno. Desde esta perspectiva sustancial, al PANARE no le corresponde valorar por sí solo la política correspondiente al servicio público que gestionan; tal servicio, según se indicó líneas atrás, sigue siendo un servicio del Estado o ente público mayor y a éste continúa correspondiendo su estrategia general, su dirección y responsabilidad últimas.”

            En el caso de JUDESUR, debemos puntualizar que el artículo 10 de la Ley N.° 7012 de 4 de noviembre de 1985 – Ley de Creación del Depósito Libre de Golfito (LCDGolfito) –, de un lado le otorga el carácter de ente semiautónomo, pero luego limita de forma sustancial el poder de la Junta de Desarrollo Regional para dictar sus propios reglamentos de servicio que regulen el funcionamiento del Depósito Libre. Esto a pesar de que la Ley le reconoce a la Junta un grado de autonomía para administrar el servicio, tal y como se ha subrayado en el dictamen C-149-2002 de 11 de junio de 2002.Al efecto, debe transcribirse, en lo conducente, el artículo 10 LCDGolfito:

“El Poder Ejecutivo, mediante decreto y a propuesta de la Junta, procederá a dictar, reformar y publicar en La Gaceta, los reglamentos internos de organización y de servicios necesarios para el eficaz funcionamiento externo e interno de la Junta.”

            Por consiguiente, no obstante que el mismo artículo 10 LCDGolfito establece que JUDESUR es un ente semiautónomo, es notorio que  el Poder Ejecutivo tiene una competencia de intensa tutela sobre la reglamentación de organización y servicio que regula el funcionamiento del Depósito Libre de Golfito.”

A partir de lo expuesto, podemos señalar que en el caso de las instituciones autónomas, el Estado – y concretamente, el Poder Ejecutivo –  no puede intervenir, ni disponer la forma o los medios en que estos entes deben llevar a cabo los fines que le encomendó el ordenamiento sin comprometer seriamente el ámbito de autonomía que tienen garantizado constitucionalmente (ver al efecto, nuestros dictámenes C-018-2002 del 16 de enero de 2002 y C-357-2014 del 27 de octubre de 2014).

Tratándose de las instituciones semiautónomas, si bien cuentan con un grado mínimo de autonomía derivado de su condición como personas jurídico-públicas para el desarrollo más eficiente de sus funciones, no les cubre la garantía del artículo 188 constitucional, por lo que el legislador cuenta con un mayor margen de acción para configurar la actividad de la entidad a través de la respectiva ley de creación de forma que la relación de tutela con el Poder Ejecutivo pueda llegar a ser más intensa.

II.                CONTENIDO DE LA RELACIÓN DE TUTELA ADMINISTRATIVA, CONCRETAMENTE, LA POTESTAD DE DIRECCIÓN Y LA POSIBILIDAD DE INTERVENCIÓN DEL PODER EJECUTIVO EN LOS ENTES PÚBLICOS MENORES ÚNICAMENTE POR LA VÍA DEL ARTÍCULO 98 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

De lo expuesto hasta ahora se desprende que el ámbito de autonomía que cubre a la Administración descentralizada, así sea en un grado mínimo, comporta una limitación a los poderes que sobre ésta puede ejercer la Administración central en cabeza del Poder Ejecutivo y que se manifiestan en la llamada relación de tutela administrativa.

Para terminar de comprender los alcances de este tipo relación intersubjetiva resulta conveniente volver al contenido de la resolución constitucional n.° 2006-17600:

“VIII.- LA TUTELA ADMINISTRATIVA O DIRECCIÓN INTERSUBJETIVA.  En el marco de un “Estado unitario concentrado”, tal y como ha definido el Tribunal Constitucional al costarricense (Voto No. 4091-94 del 9 de agosto de 1994, reiterado en el No. 7528-97 del 12 de noviembre de 1997), resulta más evidente la vigencia del principio de unidad de mando. Ese principio, significa que tanto el Gobierno como la Administración tienen una cabeza común, siendo en nuestro régimen semi-presidencialista, la figura del Presidente de la República quien puede actuar de forma unipersonal -básicamente para asuntos políticos- o conjuntamente con el respectivo Ministro rector del sector o ramo administrativo respectivo quién es, constitucionalmente, su obligado colaborador. Tanto la dirección política como la administrativa la ejerce el Presidente de la República, asistido de sus colaboradores obligados. El principio de la unidad de mando que ejerce el Poder Ejecutivo, a través de la figura del Presidente, cuando actúa aislada o conjuntamente con el respectivo Ministro, permite mantener la armonía, coordinación, coherencia y unidad de la gestión administrativa, puesto que, de lo contrario existiría un caos y desorden administrativo, en el que cada ente público realizaría aquellas tareas que estime prioritarias de forma unilateral y caprichosa. En tal sentido, el Estado debe velar por su propia existencia o continuidad en el tiempo, para lo cual debe determinar, a través de sus órganos fundamentales -Poder Ejecutivo y Legislativo-, las líneas generales y los fines de la actuación de todos los entes públicos. Es así como la tutela administrativa o dirección intersubjetiva ejercida por el ente público mayor (Estado) pretende garantizar, también, la unidad estatal. Debe tomarse en consideración que el principio de unidad de mando resulta de vital importancia cuando se cae en la cuenta que fuera del ente público mayor o Estado existe una pluralidad ingente de entes públicos menores. Sobre el particular, esta Sala en el Voto No. 3089-98 de las 15:00 hrs. del 12 de mayo de 1998 señaló lo siguiente:

“(...) todos los órganos que forman el aparato estatal como Estado Constitucional de Derecho, deben someterse a los criterios de “planificación nacional” y en particular a las directrices de carácter general dictadas por el Poder Ejecutivo –Gobierno (Art. 140.8 CP) (...) el Poder Ejecutivo –Gobierno-, como organización jurídica y política, es el que se encarga de organizar, dirigir y encauzar a la sociedad en todos sus aspectos político, jurídico, económico y social (...).”

En ese sentido, es preciso recordar, que las potestades y competencias ejercidas por los entes públicos menores (llámense instituciones autónomas, semiautónomas, o entes públicos no estatales) le correspondían, originariamente, al Estado y fue éste quien, por un acto de imperio unilateral –constitución o ley- decidió trasferírselas definitivamente, motivo por el cual el Poder Ejecutivo debe tener la atribución constitucional de orientarlas para el logro de los fines. De este modo, los esfuerzos administrativos deben ser canalizados y orientados de forma racional hacia el logro de objetivos, fines y metas predeterminados por la cabeza de la Administración para evitar la dispersión, la duplicidad o el desperdicio inútil de recursos públicos, todo lo cual se logra a través de la tutela administrativa o dirección intersubjetiva. La atribución del Poder Ejecutivo de mantener la unidad de la función administrativa se deriva del propio texto constitucional al establecer su artículo 140, inciso 8), que le corresponde “Vigilar el buen funcionamiento de los servidores públicos y dependencias administrativas”, en relación con los ordinales 9° y 188. 

A tenor de tales argumentos, vale la pena mencionar, al respecto, los antecedentes de la reforma parcial del artículo 188 de la Constitución Política, mediante la Ley No. 4123 del 31 de mayo de 1968, a través de la cual se fortaleció la tutela administrativa, dado que, el texto original de ese precepto constitucional le otorgaba autonomía política o de gobierno irrestricta a toda institución autónoma. Es así como, en la exposición de motivos de la reforma se indica, claramente, lo siguiente:

“(...) la preocupación que predominaba (...) era la (sic) reducirle facultades al Poder Ejecutivo, dado el peligro en que éste había puesto las instituciones democráticas en el período anterior (...) En nuestro criterio, el objetivo primordial de nuestra década  tiene que ser el aumentar la eficacia de nuestro sistema de gobierno. Hacer de los poderes del Estado el motor que impulse a Costa Rica del sub-desarrollo y eleve el nivel económico y cultural de sus habitantes (...) Al crear las instituciones de este tipo –autónomas- los Constituyentes de 1949 no previeron la necesidad de que debieran existir distintos grados de autonomía, de acuerdo con la naturaleza de la función de las instituciones. La experiencia costarricense ha indicado la necesidad de esa gradación, pero ella no puede lograrse si no es mediante reforma constitucional (...).”

Bajo tal inteligencia, durante el curso de los debates legislativos de la reforma del artículo 188 de la Constitución Política, quedó patente el crecimiento considerable de las instituciones autónomas -administración pública descentralizada institucional o por servicios- y que al poseer una autonomía política o de gobierno se habían convertido en una especie de microestados dentro del Estado costarricense con un poder considerable y una libertad absoluta e irrestricta, que excluía toda forma de planificación, dirección y coordinación por parte del Poder Ejecutivo. De esta forma, en dicha oportunidad se discutió la necesidad de orientar a las instituciones autónomas hacia objetivos y metas fijos, sometiéndolas a un proceso de planificación integral, para evitar que cada una de éstas buscara sus propios fines y de esa forma lograr el desarrollo socioeconómico del país evitando la improvisación, la duplicidad de funciones y el desperdicio de recursos. Desde luego, que el constituyente derivado del 68 reconoció la enorme contribución al desarrollo nacional, por parte de las instituciones autónomas, y la necesidad de mantenerlas, sin embargo, al propio tiempo, puso de manifiesto los “excesos de descentralización”, “abusos de autonomía” o “atomización”. Debe tomarse en consideración, que el constituyente originario del 49 además de estar movido por la desconfianza en el Poder Ejecutivo para el ejercicio y la prestación de competencias y servicios técnicos, desconocía la importancia de la planificación para la gestión administrativa. En realidad es, hasta finales de la década de los 50 y principios de la del 60, cuando se empieza a tomar conciencia en nuestro país de la relevancia de la planificación para el sector público. Tanto es así que la primera Ley de Planificación No. 3087 del 31 de enero de 1963 (derogada por la Ley de Planificación vigente) data de esa época y en el artículo 15 de ese texto normativo -ante la vigencia del texto original del artículo 188 constitucional- se planteaba la vinculación voluntaria de las instituciones autónomas y semiautónomas al proceso de planificación.

         En consecuencia, posterior a dicha reforma, la tutela administrativa, también conocida en nuestro medio como dirección gubernamental, alude a aquella relación intersubjetiva de carácter horizontal que se establece, básicamente, entre sujetos de derecho público y entes públicos menores para el logro de una acción administrativa globalmente coordinada, unitaria y racional. Es una relación intersubjetiva que excluye la jerarquía propia de las relaciones interorgánicas –entre órganos de un mismo ente público-, puesto que, debe respetar la autonomía que posee cada uno de los entes públicos menores. Asimismo, esta tutela administrativa, como ya se indicó, no es incompatible con la autonomía, al contrario, la presupone, siendo que, este Tribunal  Constitucional en el Voto No. 3309-94 supra citado subrayó la compatibilidad entre éstas dos figuras al considerar lo siguiente:

 “(...) las instituciones autónomas no gozan de una garantía de autonomía constitucional irrestricta, toda vez que la ley, aparte de definir su competencia, puede someterlas a directrices derivadas de políticas de desarrollo que ésta misma encomiende al Poder Ejecutivo Central, siempre que, desde luego, no se invada con ello ni la esfera de la autonomía administrativa propiamente dicha, ni la competencia de la misma Asamblea o de otros órganos constitucionales como la Contraloría General de la República. Debe hacerse notar que los antecedentes y efectos de la propia reforma, al reservar a esas entidades la materia de su propia administración, excluyó de su gestión la potestad de gobierno que implica: a) la fijación de fines, metas y tipos de medios para realizarlas b) la emisión de reglamentos autónomos de servicio o actividad, acorde con las disposiciones normalmente llamadas de política general. De esta manera, la reforma hizo constitucionalmente posible someter a las entidades autónomas en general a los criterios de planificación nacional y en particular, someterlas a las directrices de carácter general dictadas desde el Poder Ejecutivo central o de órganos de la Administración Central (llamados a complementar o a fiscalizar esa política general) (...).”

IX.- DISTINCIÓN ENTRE TUTELA ADMINISTRATIVA Y JERARQUÍA ADMINISTRATIVA. Esta diferenciación es consecuencia de la distinción clásica del Derecho Administrativo entre entes y órganos. La tutela administrativa o dirección intersubjetiva, es una forma de control ejercido por el ente público mayor sobre los entes públicos menores, motivo por el que es menester distinguirla de la relación de jerarquía -interorgánica- con la que no se puede confundir. La relación de tutela administrativa es intersubjetiva y horizontal, esto es, se produce entre dos entes públicos, normalmente, el mayor -Estado- y los menores los últimos dotados de personalidad jurídica y con autonomía. Por su parte, la relación de jerarquía administrativa es interorgánica y vertical, es decir, se produce entre dos órganos sin personalidad jurídica, uno superior (supraordinado) y el otro inferior (subordinado), adscrito a un mismo ente público por lo que se produce en el seno o dentro de un ente público. El control tutelar es, en principio, limitado o tasado, a diferencia del control jerárquico que es, por lo general, ilimitado. Asimismo, el contenido de sendas relaciones es también distinto, así el conjunto de potestades del ente tutor y del órgano superior jerárquico sobre el ente tutelado y el órgano inferior o subordinado, respectivamente, son diferentes. El ente mayor -tutor o director- tiene potestades de dirección, programación, o planificación, coordinación, evaluación de resultados y control o sustitución comisarial sobre el ente menor. En tanto que el órgano superior jerárquico tiene potestades de ordenación (emisión de órdenes particulares, instrucciones y circulares), de vigilancia, disciplina, delegación, avocación, y sustitución, resolución, de conflictos de competencia (artículo 105 de la Ley General de la Administración Política). Mediante la tutela administrativa, el ente público mayor, tutor o director puede regular un lapso de gestión administrativa, únicamente, en cuanto a los fines u objetivos (artículo 99, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Política). Es así como la propia ley afirma que la potestad de dirección inherente a la relación de tutela administrativa es “incompatible con órdenes, instrucciones o circulares”. Al respecto, debe tomarse en consideración que la potestad de ordenación -emisión de ordenes, instrucciones y circulares- es la potestad necesaria y suficiente para que exista una relación de jerarquía (artículo 105, párrafo 1, de la Ley General de la Administración Pública), consecuentemente en la tutela administrativa no existe ninguna jerarquía. De este modo, el Estado o ente público mayor, puede dictarle a los entes menores las directrices. Esas directrices, que son actos administrativos atípicos por sus efectos -están sustraídos del deber de obediencia-, contienen lineamientos de política general que son totalmente vinculantes en cuanto a los fines o metas y, parcialmente obligatorias en punto a las formas y medios para lograrlas, con relación a un lapso de gestión y no con una conducta concreta o determinada. La relación de tutela administrativa, se produce en el marco de una relación de confianza, que supone, a su vez, un margen de discrecionalidad del ente público menor al trasponer o adoptar la directiva que es totalmente incompatible con el dictado de órdenes, instrucciones o circulares. En la jerarquía administrativa, mediante las potestades de ordenación y de control el superior jerárquico puede regular los actos concretos del inferior indicándole el modo de ejercer las funciones, en aspectos de oportunidad y de legalidad, o ajustando su conducta a la ley y a la buena administración, revocándola, anulándola o reformándola de oficio o en virtud de recurso interpuesto por el interesado  (artículo 105, incisos a) y d), de la Ley General de la Administración Pública). Es así como la Ley General en su ordinal 99, párrafo 2°, señala que la potestad de dirección no implica, necesariamente, la existencia de una relación jerárquica, siendo que la jerarquía sí admite la potestad de dirección, pero, únicamente, entre órganos administrativos que tengan una competencia diversa por razón de la materia -dirección interorgánica-. 

X.- POTESTAD DE DIRECCIÓN. DIRECTRICES. El ente público mayor o Estado, tiene respecto de los entes públicos menores descentralizados, la potestad general de dirección, la cual se traduce en el plano real o concreto, en las denominadas directrices. La directriz es un lineamiento de política general que establece fines, objetivos y metas, como tal es un acto administrativo atípico, puesto que, carece de la eficacia inmediata y directa de éstos. De este modo, como acto administrativo que es, le resulta aplicable, en lo compatible, el régimen establecido para el primero en cuanto a su formación, validez, eficacia, salvo norma expresa en contrario. Ciertamente, su carácter no es el propio de una orden o un reglamento, puesto que, el ente dirigido goza de un margen de discrecionalidad, dirige la actividad y no un acto, y, si bien puede tener alcance general no lo tiene de carácter normativo (…)

XII.- ÓRGANO DEL ENTE PÚBLICO MAYOR (ESTADO) COMPETENTE PARA DICTAR LAS DIRECTRICES Y SUJETOS JURÍDICO-PÚBLICOS DESTINATARIOS.  El ordinal 26, inciso a), de la Ley General de la Administración Pública, le asigna al Presidente de la República la atribución de “Dirigir y coordinar las tareas de Gobierno y de la Administración Pública central en su total conjunto, y hacer lo propio con la Administración Pública descentralizada (...)”, potestad que, luego, el artículo 27, párrafo 1°, del mismo cuerpo normativo le vuelve a fijar al Poder Ejecutivo en sentido estricto. Este Tribunal Constitucional, desde el Voto No. 6345-97 ha sostenido que le compete al Poder Ejecutivo en sentido estricto, esto es, al Presidente de la República conjuntamente con el Ministro del sector o ramo. En el referido Voto No. 6345-97 de las 8:33 hrs. del 3 de octubre de 1997 consideró lo siguiente:

“(...) Cuando en el Reglamento de la Ley de la Autoridad Presupuestaria y en la sentencia transcrita se alude al "Presidente de la República", debe entenderse, correctamente, el "Poder Ejecutivo", porque las potestades constitucionales del primero, al igual que las del Consejo de Gobierno, como órganos de excepción que encarnan en determinados casos el Poder Ejecutivo, están delimitadas claramente y, por su misma naturaleza excepcional, no pueden extenderse a otros supuestos que los previstos de manera expresa por los artículos 139 y 147 de la Constitución Política, máxime que, si lo fueren, implicarían un cercenamiento de las genéricamente atribuidas al Poder Ejecutivo normal, esto es, al que ejercen de manera conjunta el Presidente de la República y el Ministro respectivo, único órgano de ese Poder al que la Constitución permitió asignar funciones adicionales mediante la ley (artículo 140 inciso 20) (...).”

La postura de este Tribunal, tiene lógica y sustento normativo, puesto que, si se repara en las atribuciones conferidas constitucionalmente al Presidente de la República, unipersonalmente considerado (139 de la Constitución Política), no se contempla una cláusula abierta como podría ser que debe ejercer todas aquellas competencias que la ley le confiera. Distinto es el caso para el Poder Ejecutivo en sentido estricto -Presidente actuando conjuntamente con el respectivo ministro-, ya que, el artículo 140, inciso 8), de la Constitución Política le asigna a ese órgano bipersonal la atribución de “(...) Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas (...).” y el constituyente en el inciso 20 de ese precepto, estableció una cláusula competencial residual o en blanco al disponer que le corresponderá “(...) Cumplir los demás deberes y ejercer las otras atribuciones que le confieren esta Constitución y las Leyes (...).” La interpretación tiene asidero en el espíritu del constituyente de recortar las competencias que el Presidente de la República puede ejercer unilateralmente o solo, sin la colaboración obligada de los ministros. Debe quedar, igualmente, descartada la posibilidad para el Consejo de Gobierno de dictar directrices o para los ministros, individualmente considerados, al estar tasadas las competencias del órgano colegiado citado y no tener los segundos atribuciones específicas fijadas por el texto constitucional.

         Por su parte, en cuanto al sujeto jurídico-público destinatario de la directriz, este Tribunal Constitucional desde el Voto No. 3309-94 -reiterado en el No. 2276-96 del 15 de mayo de 1996- ha señalado que el Poder Ejecutivo solo puede dictar directrices generales a todas las instituciones autónomas, a conjuntos de éstas o en áreas de acción generales. Con esta postura, evidentemente, esta Sala excluye las directrices particulares o singulares dirigidas a un solo ente público.”(El subrayado no es del original).

En consonancia con la línea jurisprudencial anterior, la Procuraduría en el pronunciamiento OJ-139-2014, del 27 de octubre de 2014, consideró:

“Por haberlo dispuesto así el constituyente, el Instituto Nacional de las Mujeres tiene independencia tanto en lo relativo a la gestión administrativa como a la  financiera, por lo que está sujeto únicamente a la potestad de dirección del ente público mayor.

            La intervención del Poder Ejecutivo solo puede efectuarse mediante directrices de carácter general, lo que excluye la posibilidad de dictar órdenes relativas a la forma en que debe ejercer el Instituto sus funciones o administrar su patrimonio.

Respecto de la autonomía y sus consecuencias, ha manifestado la Sala Constitucional en su resolución 12461-2001 del 11 de diciembre de 2001 lo siguiente:

“(…) En cuanto al fondo. La jurisprudencia de la Sala también ha sido conteste en cuanto a reafirmar el principio de que el Poder Ejecutivo tiene el poder –deber de dirigir y coordinar a la Administración Pública en su conjunto, mediante directrices de alcance general, incluso en materia salarial y presupuestaria. En efecto, por ejemplo, la sentencia Nº 2001-04836 de las 14:57 horas del 6 de junio del 2001 dispuso al respecto:

“III.-Sobre la autonomía administrativa de las entidades descentralizadas y la faculta de dirección del Poder Ejecutivo. La Sala Constitucional en varias ocasiones se ha referido sobre el contenido del artículo 188 de la Constitución Política, desarrollando la noción de la autonomía administrativa de que gozan las instituciones autónomas, sus implicaciones y los matices que se establecen con el fin de asegurar la planificación de la gestión administrativa. De esta manera, dicha autonomía cede –normalmente-ante la facultad de dirección que el Derecho de la constitución le atribuye al Poder Ejecutivo, con la finalidad de vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas. Dicha facultad se encuentra supeditada al cumplimiento de ciertos requisitos para su validez, entre ellos, que su contenido sea de carácter general. No puede confundirse la facultad de dirección con la potestad de jerarca de dictar órdenes a sus inferiores, por cuanto la primera- desde ningún punto de vista- supone la existencia de una relación de jerarquía entre la Administración Central y la Administración Descentralizada. En este sentido, la Sala en sentencia Nº 6345-97, de las 08:33 horas del 12 de octubre de 1997, (…)”

            Este órgano asesor también se ha referido en diversas oportunidades a las implicaciones de la autonomía administrativa:

“(…)" EL ESTABLECIMIENTO DE LIMITES VIOLENTA LA AUTONOMIA

La circunstancia de que la autonomía política esté sujeta a la ley no permite afirmar que ésta sea simplemente formal. A pesar de la sujeción a las directrices, el ente autónomo conserva una garantía que actúa como un contenido esencial que no puede ser desconocido ni por el Legislador al regular la potestad de dirección, ni por el Poder Ejecutivo al ejercitar esa potestad dictando las directrices.

El desarrollo jurisprudencial de este aspecto se ha originado en el control de las directrices emitidas en materia presupuestaria y de empleo público. Es reiterada la posición de la Sala en cuanto que la autonomía no impide que el Ejecutivo emita directrices. Resulta empero, inconstitucional no sólo que se dicten directrices respecto de un ente específico, sino fundamentalmente que la directriz impida al ente la satisfacción del fin público para el cual fue creado. Así como también lo es el que se establezca un límite cuantitativo expreso al ente en orden a gastos. De dicha jurisprudencia se derivan los siguientes principios:

·         La potestad de gobierno alude a la determinación de políticas, metas y medios generales, "más o menos discrecionales".

·         Por el contrario, la administración implica la realización de aquellas políticas, metas y medios generales, utilizando los medios que el ordenamiento atribuye.

·         La autonomía es una garantía esencialmente frente al Poder Ejecutivo.

·         Esta garantía comprende la posibilidad de ejecutar las tareas asignadas por la ley y dar cumplimiento a las obligaciones legales.

·         No obstante, la Asamblea Legislativa está imposibilitada para disponer que otros órganos, incluyendo el Poder Ejecutivo, intervengan o afecten la independencia administrativa.

·         Resulta inconstitucional el control del ente por razones de oportunidad, o la pretensión del Poder Ejecutivo para actuar como director de la gestión del ente autónomo.

·         El establecimiento de controles (autorización) al ejercicio de la actuación administrativa por parte del Ente, es inconstitucional.

·         El contenido propio de la dirección es fijar las condiciones generales de actuación, que excedan del ámbito singular de actuación de cada Ente. La directriz tiene carácter normativo, por lo que debe ser general en su contenido y ámbito.

·         De lo que se deriva que las directrices no pueden dirigirse a una o más instituciones individualmente consideradas, sino a todas las entidades autónomas o a categorías genéricas de ellas.

·         No obstante que la emisión de directrices deriva del poder de dirección, su cumplimiento es materia de administración, por lo que es responsabilidad exclusiva del ente dirigido.

·            En consecuencia, pueden existir directrices sobre materia presupuestaria, a condición de que sean generales

Es fundamental para efectos de esta consulta, la reiterada jurisprudencia según la cual: "No puede el Ejecutivo girar directrices específicas sino a todas ellas o a conjuntos de ellas (verbigracia, a los bancos del Estado), o en áreas de acción generales (inmersión o endeudamiento externo" (Sala Constitucional, N. 3309-94 de las 15:00 hrs. del 5 de julio de 1994.

Una directriz específica se analiza como una orden. Orden que entraña una desnaturalización de la potestad de dirección y, por ende, de la directriz. Y sobre todo, una violación a la autonomía administrativa del ente.

La Sala Constitucional ha considerado que se encuentra dentro de ese supuesto de directriz específica que elimina todo margen de discrecionalidad al ente, aquélla que fije un límite aplicable a una determinada entidad (…)”

Dictamen C-317-2001 del 19 de noviembre de 2001.”

            De conformidad con lo expuesto las instituciones autónomas y las semiautónomas quedan sujetas al contenido de las directrices que emita el Poder Ejecutivo, con fundamento en lo que disponen los artículos 26, inciso b); 27.1 y 99 de la LGAP. No así, las entidades que conforman el segundo y tercer grado de autonomía, pertenecientes al régimen municipal y al ámbito universitario, respectivamente, pues de acuerdo con la sentencia n.° 1999-05445 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999 de la Sala Constitucional, tales disposiciones no les resultarían aplicables.

En todo caso, lo importante a destacar es que la única posibilidad que establece el ordenamiento jurídico para que el Poder Ejecutivo pueda sustituir a los miembros titulares de una Junta Directiva por un órgano colegiado sustituto es la contemplada por el artículo 98 de la LGAP, cuando desacaten de forma reiterada sus directrices en los términos regulados por esa disposición, que para mayor claridad pasamos a transcribir a continuación:

 

“SECCION SETIMA

De la Sustitución del Titular

 

Artículo 98.- 1. El Poder Ejecutivo, dentro del ramo correspondiente, podrá remover y sustituir, sin responsabilidad para el Estado, al inferior no jerárquico, individual o colegiado, del Estado o de cualquier otro ente descentralizado, que desobedezca reiteradamente las directrices que aquel le haya impartido sin dar explicación satisfactoria al respecto, pese a las intimaciones recibidas. Cuando se trate de directores de instituciones autónomas la remoción deberá hacerla el Consejo de Gobierno.

2. El servidor o colegio sustituto tendrá todas las potestades y atribuciones del titular ordinario, pero deberá usarlas para lo estrictamente indispensable al restablecimiento de la armonía de la normalidad administrativa, so pena de incurrir en nulidad.

3. Los actos del sustituto, en este caso, se reputarán propios del ente u órgano que ha sufrido la sustitución, para todo efecto legal.

4. La sustitución regulada por este artículo creará un vínculo jerárquico entre el Poder Ejecutivo y el sustituto, pero ninguna entre éste y el sustituido. 

5. La sustitución deberá ser precedida por al menos tres intimaciones instando al inferior a justificar su conducta y a cumplir.

6. El silencio del sustituido será por sí justa causa para la sustitución.

7. Para hacer la intimación bastará carta certificada, en los términos señalados en el artículo anterior.” (El subrayado no es del original).

 

Según se desprende del artículo anterior, el mecanismo de la sustitución obedece a una situación de anormalidad en la gestión administrativa de un determinado ente – al menos así se deduce de su inciso 2°, cuando habla de    restablecer la armonía de la normalidad administrativa – que obliga al Poder Ejecutivo a intervenir en acatamiento del mandato constitucional que le exige velar por el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas (artículo 140.8 de la Constitución Política).

 

Sin embargo, de acuerdo con el mismo texto legal esa facultad de intervención no es ilimitada. Antes al contrario, la sustitución del servidor u órgano debe estar precedida por al menos tres intimaciones instándolo a justificar o explicar las razones para desobedecer la directriz del Poder Ejecutivo y también a cumplirla. Tratándose de directores de instituciones autónomas conforme al párrafo in fine del inciso 1 del citado artículo 98, la remoción deberá hacerla el Consejo de Gobierno. 

 

En esto la plena subordinación del ente descentralizado solo se alcanza si el ordenamiento permite el libre nombramiento y libre remoción de los titulares de sus órganos de gobierno, pero cuando ello no es así, se garantiza más bien su autonomía frente a la Administración central, que deberá acudir a lo dispuesto en el artículo 98 de la LGAP para poder intervenirlo mediante un órgano colegiado sustituto.

 

Pero, bajo el entendido de que, en aplicación del principio del paralelismo de las formas, la sustitución sólo puede llevarla a cabo en relación con los titulares del órgano colegiado que le corresponder nombrar al Poder Ejecutivo, no así respecto de los demás miembros que lo conforman si estos deben ser designados por una entidad pública distinta, pues en este caso se estaría afectando la competencia de este último. 

 

De ahí que más allá de las consideraciones particulares que existan respecto a los nombramientos de Juntas Directivas en este tipo de organismos, en términos generales las posibilidades de intervención del Poder Ejecutivo en ellas debe seguir el mismo cauce legal.

 

            Precisando más la respuesta a su consulta, conviene recordar el precedente analizado en el dictamen C-328-2006 del 17 de agosto de 2006, en el que en términos similares se preguntaba acerca de la posibilidad para el Poder Ejecutivo en decretar la intervención de un ente público menor. Por su interés, pasamos a transcribir prácticamente en su totalidad dicho pronunciamiento y el análisis que del referido artículo 98 de la LGAP se hace en éste:

 

“II.-     SOBRE EL FONDO.

El tema que usted nos plantea no resulta extraño para la Procuraduría General de la República, pues en el dictamen C-313-01 de 14 de noviembre del 2001 fue abordado en forma extensa, aunque referido a las instituciones autónomas. En efecto, en esa oportunidad indicamos lo siguiente:

“I. Sobre la posibilidad de intervención del Poder Ejecutivo en una institución autónoma

El planteamiento que se encuentra de fondo gira en torno a las facultades del Poder Ejecutivo en relación con las instituciones autónomas, y tiene relación particular con lo dispuesto en el artículo 98 de la Ley General de la Administración Pública (…)

    A través del citado procedimiento, el legislador trata de proteger la autonomía administrativa que tienen los entes descentralizados, equilibrándola con la potestad de dirección que cuenta el Poder Ejecutivo en materia de gobierno.

    Cuando se discutía el proyecto de ley, el profesor Eduardo Ortíz Ortíz, explica el supra transcrito numeral de la siguiente manera:

"En estos casos, que fuera de la hipótesis de los colegios se dan también cuando se da la desconcentración que hablábamos ayer, ocurre que aunque ya no hay subordinación a lo que se llaman directrices y esto se explica más comúnmente con motivo de lo que se llama la tutela administrativa, que es la relación que se da entre el Estado y los entes descentralizados. Es poco frecuente esta misma relación dentro de la Administración centralizada, pero es la relación normal que hay entre Estado y entes descentralizados en los sistemas que la admiten. Yo creo que con la reforma a la Constitución auspiciada por el mismo Lic. Gutiérrez e introducida recientemente al 188 de la Constitución, este artículo es perfectamente constitucional, tiende en síntesis a esto: los entes autónomos estarán sujetos, por ejemplo, a directrices que les imparte el Poder Ejecutivo ¿Qué significan directrices? Son normas que le fijan las metas, programas y resultados importantes a conseguir a una institución en toda su actividad anual o semestral, o sea, en períodos largos. No se refiere a actos concretos, ni indican cómo se deben realizar actos concretos, lo que equivaldría a una orden, eso no lo puede hacer el Poder Ejecutivo, pero sí puede, digamos, programar o dirigir la conducta de entes descentralizados, fijándoles metas, lineamientos generales sobre los medios que deben emplear para suprimirlos. Claro que si hay una discrepancia seria entre el ente, la directiva de ese ente y el Poder Ejecutivo, reiterada y sin justificación desde el punto de vista de la técnica o especialización que le corresponde al ente a gestionar en su función administrativa propia, hay una justa causa para considerar que hay una discrepancia seria entre el Poder Ejecutivo y los entes autónomos, que debe facultar al Poder Ejecutivo eventualmente, en casos extremos, para despedir al Director y sustituirlo con una Junta Directiva que ponga las cosas a marchar de acuerdo con los programas fijados por el Poder Central y de nuevo, como si se tratara de un gobierno de facto, devuelva el poder a la nueva junta directiva, ya definitiva, normal, que nombre nuevamente el Poder Ejecutivo, o sea, es simplemente esta potestad de dar directrices, y esta potestad de sustituir al órgano titular que no las obedezca reiteradamente a través de un lapso prolongado de tiempo, de mantener la supremacía del Poder Ejecutivo sobre los entes autónomos..." (Tomado de Ley General de la Administración Pública, Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, pág. 188)

    Queda evidenciada, de esta forma, la relación del tema con la potestad de dirección del Poder Ejecutivo y la autonomía de los entes autónomos. En razón de que estos tópicos ya fueron desarrollados en dictámenes y pronunciamientos anteriores, a pesar de la extensión, nos permitiremos hacer la siguiente cita, en razón de que en ella se desarrolla el tema de manera exhaustiva.

"La potestad de dirección del Poder Ejecutivo y su relación con el concepto de autonomía

Lo primero que debe puntualizarse es que el Estado costarricense es un Estado unitario, que procura alcanzar de la manera más eficiente los fines, objetivos y metas que determina el ordenamiento jurídico vigente.

Nuestra Constitución Política, partiendo de dicho carácter unitario y por razones de limitación del poder y funcionales, estableció un diseño organizacional fundado tanto en la división de poderes (artículo 9), con en la creación de un modelo de descentralización administrativa, por criterios territoriales (Municipalidades), como de especialización (instituciones autónomas).

Sobre este tema, la Sala Constitucional ha señalado:

"Desde el punto de vista constitucional, es necesario comenzar por recalcar que Costa Rica, desde su nacimiento ha sido un Estado unitario concentrado, lo cual quiere decir que no ha tenido nunca ningún tipo de descentralización política propiamente dicha. La única que ha conocido, es la administrativa, sea esta territorial –municipios– o institucional. De manera que es inútil todo ejercicio tendente a distinguir, como pretenden los recurrentes, entre descentralización meramente administrativa, y otras formas posibles de descentralización, la política." (Resolución Nº 4091-94 de 9 de agosto de 1994, reiterada por la Nº 7528-97 de 12 de noviembre de 1997)

La creación de un modelo de descentralización administrativa favorece, por una parte, la mejor satisfacción de los intereses locales, como también la prestación de servicios y la realización de actividades que requieren de especialización técnica. A pesar de ello, y del distinto grado de autonomía con que se crean los entes públicos que conforman la administración descentralizada, el Estado debe procurar mantener la unidad y armonía de su acción.

Conforme a nuestra Constitución, y como esta Procuraduría lo ha señalado, según posteriormente se verá, es obligación del Poder Ejecutivo mantener la unidad de la acción estatal, y por ello, tiene la facultad de dirigir y coordinar dicha acción, independientemente de quién sea el sujeto dirigido.

El artículo 140, incisos 6) y 8) de la Carta Magna, establece como atribución del Poder Ejecutivo, mantener el orden y la tranquilidad de la Nación, tomar las providencias necesarias para el resguardo de las libertades públicas, y vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativos. De lo anterior se deriva una competencia constitucional que le permite a dicho Poder tomar las acciones necesarias, a través de los instrumentos que legalmente se le otorguen, para buscar que la Administración cumpla, dentro del marco de los principios constitucionales, con la satisfacción de los fines públicos que justifican su existencia.

Dicha competencia no se limita constitucionalmente a los órganos del Poder Ejecutivo, sino que abarca todo el sector estatal, máxime si se relaciona lo anteriormente señalado con los principios contenidos en los artículos 1 y 9 constitucionales, de los que se desprende el principio de unidad estatal.

Como complemento de los textos constitucionales citados, se debe señalar que la potestad de dirección va implícita en la relación Estado–entes descentralizados, y está inspirada en los principios de unidad e integridad del Estado costarricense, y como parte de las funciones de orientación política asignadas al Poder Ejecutivo.

Recuérdese la primacía funcional del Poder Ejecutivo, y por ello, la atribución constitucional del poder de dirección, y su deber de vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas, así como de tomar las providencias necesarias para el resguardo de las libertades públicas.

En torno a la naturaleza de la potestad, debe indicarse que se trata de un poder discrecional, por el cual el Poder Ejecutivo, orienta y coordina las acciones de los distintos órganos y entes públicos.

Conforme al significado de la palabra dirigir, según la Real Academia Española, es "encaminar la intención y las operaciones a determinado fin" o "gobernar, regir, dar reglas para el manejo de una dependencia, empresa o pretensión" u "orientar, guiar, aconsejar a quien realiza un trabajo."

Por su parte, coordinar es "concertar medios, esfuerzos, etc., para una acción común."

Así, puede decirse que la potestad de dirección, que lleva necesariamente también la de coordinación, es la facultad de orientar y guiar la acción de todos los órganos y entes públicos que conforman la administración central y descentralizada, para lograr la mejor satisfacción de los intereses y fines públicos, aprovechando eficientemente los recursos y bienes de cada uno, armonizando los esfuerzos y encaminando la acción a dichas metas, garantizando la unidad e integridad del Estado. A manera de comparación, puede decirse que el Poder Ejecutivo es el director de una gran orquesta que es el Estado, en donde la mezcla de sonidos e instrumentos da lugar a una armoniosa sinfonía.

En los términos expuestos, señala la doctrina:

"No menos difícil se plantea, en principio, la tarea definitoria de la potestad de dirección y coordinación. Como dato previo, no obstante, adelanto que se trata a nuestro juicio, de una potestad única, en cuyo origen y fines no puede escindirse la necesaria fusión de los dos aspectos de la misma, el directivo y el coordinador.

Tal potestad aparece estudiada de manera especial por la doctrina italiana, siendo el punto de arranque la obra de BACHELETE, en la que se considera la directiva como extrisecación de la función de coordinación. De este modo, la función o potestad directiva se incardina en las relaciones verticales, siendo cuestionable, no obstante, el identificarlas en este lugar con las relaciones jerárquicas. Si bien es cierto que algunos autores, como D’ALBERGO, conciben de un modo muy lato la función directiva haciéndola sinónima de jerarquía en el marco de los ordenamientos sectoriales y las relaciones de supremacía especial, otros, como OTTAVIANO, contemplando el tema desde la perspectiva de las relaciones entre el Estado y los llamados entes auxiliares, llegan a la conclusión de que la eficacia vinculante de la directiva radica en la relación institucional entre el Ministerio y el ente auxiliar. Con posterioridad, y aun sin desconocer que la potestad de dirección ha sido incorporada a diversos campos jurídicos, la cuestión esencial sobre la que se libra el debate doctrinal es la relativa a la obligatoriedad y eficacia de la directiva, siendo especialmente interesante la discusión centrada en la referencia a los llamados entes de gestión, donde se ha evidenciado el nexo entre dirección, relación de confianza entre el Estado y los administradores de dichos entes y autonomía técnico–empresarial de éstos.

En la actualidad, cualquiera que sea el enfoque y el área considerada, lo que no puede negarse es que en diversos ordenamientos sectoriales, especialmente en el económico, las relaciones verticales no pueden resolverse con la simple referencia a la jerarquía y a la orden como acto típico de manifestación de la misma. En el ejercicio de la potestad de dirección la autoridad titular de la misma limita, sin duda, la actividad del destinatario, pero es obvio que, son pena de restablecer la dicotomía colectivismo–liberalismo, debe recordarse un poder distinto del puramente ordenancista con el que verificar la unión intervención pública—libertad, típica del estado social." (Hernández Marques, Hilario, Las potestades de dirección y supervisión. Especial referencia a las del Banco de España, pág. 132. En: Estudios de Derecho Público Bancario, Editorial Ceura, Madrid, 1987)

El poder de dirección y coordinación se concreta a través de diversos instrumentos, encontrándose regulada en nuestro ordenamiento jurídico el de la directriz, que consiste, precisamente, en un acto general, cuyo contenido es un conjunto de instrucciones o normas generales para el cumplimiento de fines públicos.

La doctrina francesa ha desarrollado en concepto de directriz. Jean Rivero ha manifestado que "De las circulares, la jurisprudencia distingue las directrices, las cuales toman con frecuencia de aquéllas su forma. Se trata de disposiciones mediante las cuales una autoridad, investida de un poder discrecional, cuyo ejercicio le impone, en principio, el examen de las situaciones individuales a las cuales se aplica, da a conocer los criterios generales a los cuales ella subordinará sus decisiones, sin que por ello se abstengan de derogarlas en un caso particular si estima que éste lo exige." (Jean Rivero, Derecho Administrativo, Instituto de Derecho Público, Caracas, 1984)

Siguiendo dicha doctrina, puede afirmarse que las directrices son actos de racionalización y facilitación de la acción administrativa. Las directrices buscan asegurar la coherencia de la acción administrativa y de prevenir o limitar el riesgo de contradicciones en dicha acción, tomando en cuenta la gran cantidad de entes públicos que conforman la Administración Pública y la diversidad y complejidad de sus funciones.

Debe dejarse claro, consecuentemente, que la directriz es una de las formas jurídicas en que se manifiesta el poder de dirección, como atribución constitucional conforme el fundamento antes referido.

Interesa especialmente, para efectos de este estudio, la relación de dirección y coordinación del Poder Ejecutivo frente a los entes autónomos. Debe recodarse que las funciones que cumplen las instituciones autónomas son propias del Poder Ejecutivo, pero que se consideró, por disposición expresa de la propia Constitución, que era conveniente descentralizarlas, o bien ésta permitió que mediante ley, aprobada por mayoría calificada, se descentralizaran.

Pero ello no implica la desaparición de la competencia del Poder Ejecutivo del deber de vigilar por el buen funcionamiento de los servicios que presten, lo que comprende principalmente, la satisfacción del interés público para el que fueron creadas. De esta forma, tal y como se viene haciendo referencia, se desprende como atribución constitucional la facultad del Poder Ejecutivo de orientar a las instituciones autónomas en orden a las prioridades de los fines que impone el ordenamiento jurídico y los medios y acciones generales que deben seguirse para lograr su efectivo y cabal cumplimiento.

Ahora bien, esa potestad de dirección, en relación con las instituciones autónomas, tiene su límite en el concepto de autonomía.

Interesa el tema, porque por expresa disposición constitucional, los bancos estatales han sido clasificados como instituciones autónomas (artículo 189). Por ello les resulta aplicable el régimen de autonomía dispuesto en el numeral 188 del mismo Texto Fundamental.

La jurisprudencia constitucional ha delimitado los alcances de esa autonomía en diversos fallos; delimitación que determina la relación entre el ente autónomo y el Poder Central y, por ende, las potestades de los Poderes Legislativo y Ejecutivo respecto de esas entidades. Uno de los aspectos centrales de dicha jurisprudencia es el reconocimiento de la dificultad de trazar un deslinde absoluto entre autonomía administrativa y autonomía de gobierno. Es por ello que conviene hacer un recuento de algunos de los aspectos que la Sala Constitucional ha precisado sobre la potestad de dirección a través de directrices y su relación con el concepto de autonomía, a fin de confrontarlo con la Directriz cuestionada.

"IV.- En materia de la intervención del Poder Ejecutivo central, en la figura del Consejo de Gobierno en asuntos de gobierno de estas instituciones, el artículo 98 de la LGAP permite la sustitución del titular individual y colegiado de cualquier ente autónomo en los casos en los que "desobedezca reiteradamente las directrices que aquél haya impartido sin dar explicación satisfactoria al respecto, pese a las intimaciones recibidas" como una potestad derivada directamente del artículo 188 de la Constitución en tanto se trata de un instrumento de coordinación del Presidente o del Consejo de Gobierno con las demás instituciones de este tipo." (Voto 3855-93 de 11 de agosto de 1993). En el mismo sentido, ver Voto 4450-93 de 8 de setiembre de 1993.

Una de las resoluciones que contiene un mayor desarrollo del tema es la 3309-94 de 5 de julio de 1994, que ha sido reiterada en múltiples oportunidades por la propia Sala.

"III.- La autonomía administrativa de las instituciones descentralizadas constituidas en el Título XIV de la Constitución, es una garantía frente al accionar del Poder Ejecutivo Central, mas no frente a la ley en materia de Gobierno. Antes de la reforma operada al artículo 188 de la Constitución, no era posible someter a las instituciones autónomas a la política general del Estado en cuanto a las materias puestas bajo su competencia, pues la Constitución establecía:

"Artículo 188: Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia en materia de gobierno y administración, y sus directores responden por su gestión."

Luego de la reforma introducida por Ley # 4123 del 30 de mayo de 1968, el texto es este:

"Artículo 188: Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus directores responden por su gestión."

Esto quiere decir que las instituciones autónomas no gozan de una garantía de autonomía constitucional irrestricta, toda vez que la ley, aparte de definir su competencia, puede someterlas a directrices derivadas de políticas de desarrollo que ésta misma encomiende al Poder Ejecutivo Central, siempre que, desde luego, no se invada con ello ni la esfera de la autonomía administrativa propiamente dicha, ni la competencia de la misma Asamblea o de otros órganos constitucionales como la Contraloría General de la República. Debe hacerse notar que los antecedentes y efectos de la propia reforma, al reservar a esas entidades la materia de su propia administración, excluyó de su gestión la potestad de gobierno que implica: a) la fijación de fines, metas y tipos de medios para realizarlas b) la emisión de reglamentos autónomos de servicio o actividad, acorde con las disposiciones normalmente llamadas de política general. De esta manera, la reforma hizo constitucionalmente posible someter a las entidades autónomas en general a los criterios de planificación nacional y en particular, someterlas a las directrices de carácter general dictadas desde el Poder Ejecutivo central o de órganos de la Administración Central (llamados a complementar o a fiscalizar esa política general). Como parte de esos órganos políticos, fue establecida la Autoridad Presupuestaria, con el objeto de formular y ejecutar las directrices generales en materia de salarios, entre otras, emanadas del Poder Ejecutivo o de órganos de la administración central.

IV.- Al trasladar la ley las funciones de administración del Ejecutivo central a la jurisdicción de las instituciones autónomas, ésta les reservó: A) la iniciativa de su gestión; esto es, no puede el Ejecutivo central ordenarles directamente actuar. La directriz podría regular que si el ente actúa, lo haga en determinada dirección, pero no obligar al ente a hacerlo o impedir que actúe. B) La autonomía para ejecutar sus tareas y dar cumplimiento a obligaciones legales, entre las cuales debe ser incluido el cumplimiento de directrices legalmente adoptadas por el Poder Ejecutivo. En este sentido, como se dijo, no es posible autorizar al Ejecutivo ni a ninguna otra dependencia administrativa que obligue a las instituciones autónomas a actuar condicionadas de tal modo que, sin su autorización, no pueda llevar a cabo sus funciones. Este es el concepto que recoge la Ley General de la Administración Pública al establecer la facultad de dirección del Poder Ejecutivo, admitiendo la posibilidad de sustituir o destituir a los funcionarios de la entidad autónoma en caso de incumplimiento de las directrices, cuando éstas se hayan desobedecido reiteradamente y luego de 3 conminaciones. (Artículo 98.5). De allí que establecer la autorización o aprobación previa al ejercicio de su actuación administrativa particular o específica es inconstitucional. C) Queda también definido bajo el concepto de autonomía, la fijación de fines, metas y tipos de medios para cumplirlas. En este sentido la dirección del Poder Ejecutivo debe fijar las condiciones generales de actuación que excedan del ámbito singular de actuación de cada institución. No puede el Ejecutivo girar directrices específicas sino a todas ellas o a conjuntos de ellas (verbigracia, a los bancos del Estado), o en áreas de acción generales (inversión o endeudamiento externo).

IV.- Si, como se dijo este tipo de entidades operan protegidas del Ejecutivo en el campo administrativo en cuanto a órdenes, no pueden resistir el mandato del legislador. La Asamblea Legislativa sí tiene competencia para imponer por ley limitaciones a estas instituciones. Este es el significado de la expresión constitucional "... y están sujetas a la ley en materia de Gobierno..." (art. 188). Si la autonomía opera frente a la administración pública, ¿qué es lo que puede oponerse al ejecutivo? Dicho de otra manera, ¿qué competencias no se pueden delegar en la Administración? El tema está claramente desarrollado en los artículos 26, 99, y 100 de la Ley General de Administración Pública que señalan la posibilidad de dictar directrices a ente autárquico, más no de crear mecanismos por medio de los cuales el cumplimiento ya no quede en manos de la propia institución, sino de la entidad fiscalizadora. En este supuesto se excluye la inspección a priori, y únicamente se admite la sanción por incumplimiento, de la que surge la responsabilidad ulterior de los funcionarios en cuestión. Opera aquí un símil con el sistema diseñado en materia de libertad de expresión, el que rechaza la censura previa, puesto que es esencial a la autonomía administrativa, que el ente pueda cumplir o incumplir las directrices por su cuenta, sin perjuicio de ser sancionados los personeros y de que los actos guarden su valor y eficacia.

V.- Debe considerarse también que el régimen de autonomía administrativa concedido a las instituciones descentralizadas por el artículo 188 de la Constitución Política, no comprende el régimen del Servicio Civil, respecto del cual el legislador está facultado para definir las condiciones generales de trabajo que deben imperar en toda la administración pública. En este sentido, la política de salarios de Gobierno es parte integrante de la política de gobierno, que debe constituir un régimen estatal de empleo público uniforme y universal. Al respecto la Corte Plena actuando como Tribunal Constitucional había resuelto el punto con diáfana claridad en los siguientes términos:

"Las metas (típica "materia de gobierno") que se fije el Estado en la remuneración de sus servidores constituyen toda una política salarial que tiene que ver no sólo con la retribución del esfuerzo de la persona individualmente considerada, sino también con sus consecuencias sobre los demás aspectos de la economía, ya que puede introducir factores de distorsión en lo económico debido a la intranquilidad social. Por "directriz" debe entenderse el "conjunto de instrumentos o normas generales para la ejecución de alguna cosa", o sea de pautas u orientaciones que sirven de marco conceptual para la toma de decisiones. De manera que lo relativo a la fijación de salarios como política general en el Sector Público no puede decirse que es materia principal, exclusiva o predominantemente "administrativa", sino más bien de "gobierno", y en que la sujeción de un ente descentralizado a la ley no sólo es posible sino también necesaria y conveniente. " Corte Plena, sentencia del 16-6-84.

(...)X.- Esta norma de la ley impugnada, resulta pues, plenamente constitucional en la medida en que se interprete y aplique correctamente; es decir, en tanto la actuación de la Autoridad Presupuestaria permanezca en el campo, el diseño y posterior ejecución de las directrices generales sobre política, pero no desde luego en la medida en que su aplicación interfiera en la ejecución concreta de esas directrices. El carácter general de esta función significa que la Autoridad Presupuestaria no puede, dentro de su competencia, dar órdenes concretas o someter aprobación los actos específicos de ejecución que son parte de la autonomía administrativa de esas entidades. Todo esto sin perjuicio de fiscalizar el cumplimiento de esas directrices y si ellas se inobservan proceder de conformidad con su ley y con la General de la Administración Pública. En estas condiciones, no opera la inconstitucionalidad alegada."

"Si, como se dijo, las instituciones autónomas no gozan de una garantía de autonomía constitucional irrestricta, posibilitando al Poder Ejecutivo a fijar las condiciones generales de actuación que excedan del ámbito singular de actuación de cada institución, puede el Ejecutivo o el legislador válidamente, –como se indicó supra–, girar directrices generales a todas ellas o a conjuntos de ellas (verbigracia, a los bancos del Estado), o en áreas de acción generales (inversión o endeudamiento externo). A juicio de esta Sala el artículo 7 impugnado, que no permite que sea electo Gerente, Subgerente o Auditor del Banco Central de Costa Rica, de los Bancos Comerciales ni de las instituciones autónomas o semiautónomas a quien hubiere ocupado un cargo como miembro de la Junta Directiva de la respectiva institución durante todos o parte de los dos años anteriores, lo que busca es promover una política general encaminada a evitar conflictos de intereses, y no busca interferir en el ámbito de competencia interna de los Bancos, en donde una vez nombrado el funcionario, ejercerá con libertad y dentro del marco de la ley, su competencia. Es decir, la norma no viene a decirle a los Bancos a quién nombrar, ni qué deben hacer esas personas una vez que están ejerciendo los puestos, lo que hace es dictar políticas generales en cuanto a las incompatibilidades en los nombramientos, para evitar conflictos de intereses que pongan en peligro los intereses mismos que deben proteger esas instituciones; tanto el Ejecutivo como el Legislador, han procurado generar leyes –como parte de sus políticas de empleo en general–, que pongan límites a nombramientos en ciertos cargos,..." (Resolución Número 2276-96 de 15 de mayo de 1996)

En otra Sentencia posterior, la Sala sintetiza los aspectos relevantes de la Resolución Nº 3309, ya transcrita en lo conducente, de la siguiente forma:

"i- La autonomía administrativa de las entidades descentralizadas está sujeta a determinadas limitaciones, que son constitucionales en tanto sean fijadas por ley (entiéndase la ley formal, como acto de voluntad emanado de la Asamblea Legislativa).

ii- La existencia y competencias de la Autoridad Presupuestaria son conformes con la Carta Fundamental, en la medida en que derivan, precisamente, de una de tales leyes.

iii- Es inconstitucional pretender que las instituciones autónomas deban someter la eficacia de actuaciones particulares suyas a la condición de tener que obtener autorizaciones del Ejecutivo o de otras dependencias externas, incluyendo la Autoridad Presupuestaria.

iv- La definición de las condiciones generales de trabajo en las entidades descentralizadas es, igualmente, atribución de leyes dictadas para ese efecto, y no de normas de rango derivado." (Voto 835-97 de 10 de febrero de 1998)

También, retomando la Sentencia 3309-94, la Sala Constitucional amplía los conceptos expuestos en ella y modifica expresamente uno de ellos –en lo relativo a la suscripción de las directrices por parte del Presidente, para en su lugar indicar que le corresponde al Poder Ejecutivo–, como a continuación se verá:

"La autonomía de las llamadas "instituciones autónomas del Estado", que fue uno de los dogmas más ardorosamente levantados por la Asamblea Constituyente de 1949, se consagró, en su texto original, en los siguientes términos:

"Artículo 188: Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia en materia de gobierno y administración, y sus directores responden por su gestión."

Posteriormente ese texto fue reformado por Ley #4123 del 30 de mayo de 1968, en el siguiente sentido:

"Artículo 188: Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y está sujetas a la ley en materia de gobierno".

V.– Como puede verse, la modificación consistió en retirar de la esfera de autonomía garantizada constitucionalmente de este tipo de entes la de gobierno, sujetándola, a partir de ese momento, a la ley. Para entender el alcance de la variación es indispensable examinar la diferencia entre autonomía administrativa y autonomía de gobierno. Sin embargo, no hay un criterio seguro para establecer tal diferencia y más bien es evidente que el texto original del artículo 188 de la Constitución Política únicamente pretendió, mediante el uso del término "autonomía de gobierno", relativizar la independencia de estas instituciones. La autonomía, por definición, es administrativa –de Derecho Administrativo–, de modo que eventualmente lo que podría distinguirse es autonomía administrativa de gobierno y autonomía administrativa de administración. Por otra parte, toda administración implica gobierno, como se ve claramente en el caso de la división de poderes, según la cual el Poder Ejecutivo reglamenta, administra y también gobierna, y esas funciones no pueden distinguirse tan nítidamente como cabría suponer: baste con observar que la reglamentaria no se distingue "materialmente" –por su contenido– de la legislativa, y que no es posible administrar sin gobernar, ni lo uno o lo otro sin reglamentar. En este contexto, puede decirse que la potestad de gobierno alude a la determinación de políticas, metas y medios generales, más o menos discrecionales, mientras que la de administración implica, fundamentalmente, la realización de aquellas políticas, metas y medios generales, utilizando –y, por ende, estableciendo a su vez– medios, direcciones o conductas más concretas y más o menos regladas, de tal modo que la diferencia entre unas y otras no sería material ni absoluta, sino simplemente de mayor o menor intensidad y discrecionalidad. Esto puede entenderse mejor si se recuerda que la modificación del artículo 188 de la Constitución fue más alusiva que fundamental en aras de relativizar un mito de autonomía institucional que obstaculizaba la eficacia vincular de la Planificación nacional del desarrollo, si bien no quedó del todo claro que, debía aprobarse por ley.

(...)X.— De lo anteriormente transcrito se concluye, en lo que atañe al presente caso:

a) Que la Autoridad Presupuestaria está facultada únicamente para proponer al Poder Ejecutivo directrices y éste para imponerlas, tanto a la Administración centralizada, como a la descentralizada;

b) Que la emisión de estas directrices deriva del poder de dirección; por tanto, ellas deben tener carácter suficientemente general por su naturaleza misma —normativa— y por su ámbito —todas las entidades descentralizadas o conjuntos generales de ellas—, de tal modo que no asfixien la autonomía administrativa y un grado razonable de independencia de gobierno, sin el cual aquélla resultaría prácticamente inútil;

c) Que las directrices no pueden dirigirse a una o más instituciones individualmente consideradas, sino a todas o a categorías genéricas de ellas, y no pueden implicar ejercicio de jerarquía ni de control previo;

d) Que el cumplimiento de esas directrices es materia de administración y, por lo tanto, de responsabilidad exclusiva de cada institución, solamente sujeta a las sanciones previstas por ley para su incumplimiento (artículo 100 de la Ley General de la Administración Pública);

e) Que las directrices se pueden referir a políticas generales de inversión y endeudamiento, siempre dentro de su especialidad funcional y de sus fines legalmente establecidos.

f) Cuando en el Reglamento de la Ley de la Autoridad Presupuestaria y en la sentencia transcrita se alude al "Presidente de la República", debe entenderse, correctamente, el "Poder Ejecutivo", porque las potestades constitucionales del primero, al igual que las del Consejo de Gobierno, como órganos de excepción que encarnan en determinados casos el Poder Ejecutivo, están delimitadas claramente y, por su misma naturaleza excepcional, no pueden extenderse a otros supuestos que los previstos de manera expresa por los artículos 139 y 147 de la Constitución Política, máxime que, si lo fueren, implicarían un cercenamiento de las genéricamente atribuidas al Poder Ejecutivo normal, esto es, al que ejercen de manera conjunta el Presidente de la República y el Ministro respectivo, único órgano de ese Poder al que la Constitución permitió asignar funciones adicionales mediante la ley (artículo 140 inciso 20). El mismo Presidente lo ha entendido invariablemente así, como se ve de los propios Decretos Ejecutivos considerados en esta sentencia, todos los cuales suscribió con el Ministro de Hacienda.

Es en este contexto que las normas contenidas en los Decretos # 22433-H y # 22434-H resultan incompatibles con la Constitución Política, en cuanto que de los mismos, especialmente del primero, emana una orden particular para el Instituto Nacional de Aprendizaje, al fijarle un límite concreto de déficit máximo o superávit mínimo acumulado. El hecho de que en la misma norma se contemplen los límites para otras instituciones o empresas públicas no le da el carácter general a que se refirió la sentencia arriba citada, sino que de ella deriva con toda claridad una disposición concreta para cada una de ellas, no una norma de orden general para todas ellas o grupos de ellas.

Lo contrario se observa, por ejemplo, en el caso del artículo 19 del Decreto #22434-H, que prescribe un límite del 10% para el crecimiento de los gastos corrientes de la Administración Pública en general y que, por su evidente carácter normativo general y corresponder a las demás características de una verdadera directriz, propia, por ende, de la materia de gobierno a que alude el artículo 188 de la Constitución, no resulta inconstitucional.

(...) XVIII.- Asimismo, se reitera que los artículos 1º, 3º, 5º, 7º, 8º, 10, 12 y 14, así como, del 11, el párrafo final, de la Ley #6821 (de Creación de la Autoridad Presupuestaria), sólo pueden y deben interpretarse y aplicarse de conformidad con la sentencia de esta Sala #3309-94 de las 15:00 horas del 5 de julio de 1994, con la advertencia de que las potestades de dirección y de coordinación allí previstas deben entenderse en todo caso reservadas al Poder Ejecutivo —Presidente de la República y Ministro del ramo—, porque las potestades constitucionales del primero, al igual que las del Consejo de Gobierno, como órganos de excepción que encarnan en determinados casos el Poder Ejecutivo, están delimitadas claramente y, por su misma naturaleza excepcional, no pueden extenderse a otros supuestos que los previstos de manera expresa por los artículos 139 y 147 de la Constitución Política, máxime que, si lo fueren, implicarían un cercenamiento de las genéricamente atribuidas al Poder Ejecutivo normal, esto es, al que ejercen de manera conjunta el Presidente de la República y el Ministro respectivo. El mismo Presidente lo ha entendido invariablemente así, como se ve de los propios Decretos Ejecutivos considerados en esta sentencia, todos los cuales suscribió con el Ministro de Hacienda." (Resolución Nº 6345-97 de 12 de octubre de 1997) (Todos los resaltados en las resoluciones anteriores no son de los originales)

A partir de las anteriores Sentencias, puede reseñarse la posición de la Sala Constitucional sobre los conceptos de autonomía y dirección, en los siguientes puntos.

 Antes de la reforma del artículo 188 no era posible someter a las instituciones autónomas a la política general del Estado en cuanto a las materias puestas bajo su competencia.

  La reforma hizo constitucionalmente posible someter a dichas instituciones a los criterios de planificación nacional.

 Mediante ley se puede definir la competencia de dichos entes (salvo las expresamente otorgadas por la propia Constitución).

 La autonomía por definición, es administrativa, por lo que hay que distinguir entre la autonomía administrativa de gobierno y la autonomía administrativa de administración.

 Se afirma que la diferencia entre ambas es una cuestión de grado. La de gobierno alude a la determinación de políticas, metas y medios generales, más o menos discrecionales, mientras que la de Administración implica, fundamentalmente, la realización de aquellas políticas, metas y medios generales, utilizando –y por ende, estableciendo a su vez– medios, direcciones o conductas más o menos regladas.

 El Poder Ejecutivo ejerce poder de dirección sobre las instituciones autónomas a través de directrices, de conformidad con lo dispuesto por la Ley General de la Administración Público.

 En ejercicio de tal poder, puede fijar el ámbito general de actuación de dichos entes, sin poder determinar el ámbito singular de actuación de cada institución.

 No puede el Poder Ejecutivo ordenarles actuar, ni impedir que actúen (autorización o aprobación previa del ejercicio de su actuación administrativa particular o específica).

 La eficacia de las actuaciones particulares de las instituciones autónomas no puede estar condicionada a obtener autorizaciones del Poder Ejecutivo o de otras dependencias externas, salvo el caso de las competencias de otros órganos constitucionales, como las de la Contraloría General de la República.

En cuanto al tema de las directrices, es importante rescatar los siguientes elementos de las resoluciones supra transcritas.

 Se han definido como el conjunto de instrumentos o normas generales para la ejecución de alguna meta, o sea de pautas u orientaciones que sirven de marco conceptual para la toma de decisiones.

A través de ellas:

 No se puede ordenar actuar al ente.

 No se puede impedir que actúe.

 Pero, si el ente actúa, puede regular que lo haga en una determinada dirección.

 No pueden implicar jerarquía o control previo.

 El Poder Ejecutivo no puede girar directrices específicas sino a todas las instituciones descentralizadas o a un conjunto de ellas (por ejemplo, los bancos del Estado), o en áreas de acción generales (inversión o endeudamiento externo).

 En esta materia son aplicables los artículos 98 y 100 de la Ley General de la Administración Pública.

 El ente puede cumplir o incumplir las directrices por ser materia de administración y, por lo tanto, de responsabilidad exclusiva de cada institución

 Si el ente dirigido incumple las directrices reiteradamente, sin dar explicaciones satisfactorias, y previa intimación a su cumplimiento, se puede remover a los directores de las instituciones autónomas, sin responsabilidad para el Estado.

 El Poder Ejecutivo puede fiscalizar el cumplimiento de las directrices que ha impartido.

Si bien, la Sala Constitucional desprende la potestad de dirección del Poder Ejecutivo directamente del artículo 188 constitucional, debe insistirse en que, en criterio de este Órgano Asesor, dicho numeral no es el único que la fundamenta, sino que debe relacionarse, además, con las disposiciones y principios ya citados de ese mismo texto normativo, sea los numerales 1, 9, 140 incisos 6) y 8) y del principio de unidad estatal antes desarrollado.

Lo analizado hasta aquí da respuesta afirmativa a uno de los puntos esenciales: si los bancos estatales están constitucionalmente sujetos a la función de dirección.

En efecto, el carácter esencial de la función de dirección y, correlativamente, el alcance restringido de la autonomía de los entes, en los términos antes indicados, radica en el hecho de que el Estado debe procurar mantener su unidad. Unidad que se logra mediante la actividad de orientación política. El Estado está obligado a mantener su propia existencia y continuidad en el tiempo. Por lo cual se requiere que, a través de sus órganos fundamentales (Poder Legislativo y Ejecutivo), el Estado determine en líneas generales, los fines de la actuación de todos sus órganos y de sus entes públicos. Puesto que la orientación política busca mantener la unidad estatal, se sigue el reconocimiento de una función directora y de coordinación para los titulares de los Poderes Públicos en relación con el conjunto de esos entes. Potestades que tienen fundamento constitucional y como tales no lesionan la garantía de autonomía, según se desprende de la jurisprudencia supra transcrita.

    Si bien la orientación estatal está a cargo de los Poderes Políticos, el Poder Ejecutivo asume una posición fundamental. Su actual primacía funcional le permite centralizar la dirección política del Estado y con ello la dirección administrativa de los distintos entes. Se justifica, entonces, que, con base en los principios contenidos en los artículos 140 incisos 6) y 8) y 188 constitucionales, es posible que la ley desarrolle expresamente esa potestad de dirección.

    Y es que debe entenderse, dentro del contexto y sentido global de nuestra Constitución Política, que el diseño organizacional que en ella se contiene, es que dentro de la división de funciones que se estableció, le corresponde justamente al Poder Ejecutivo el diseñar y fijar lo que es la orientación general de la política del Estado, dentro del marco normativo del derecho de la Constitución, los tratados internacionales y las leyes. Pero esa posibilidad va más allá, al permitírsele –por ejemplo– que en el periodo de sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa sólo pueda conocerse de los proyectos de ley que sean convocados por dicho Poder, de forma tal, que al menos como principio, y con más fuerza en ese periodo, pueda buscar la aprobación de las leyes necesarias para lograr la aprobación de las normas requeridas para la ejecución de su política.

La Ley General de la Administración Pública viene a desarrollar esta potestad de dirección de la siguiente forma:

    En el artículo 26 b) se establece como atribución del Presidente de la República el dirigir y coordinar las tareas de Gobierno y de la Administración Pública central en su total conjunto, y hacer lo propio con la Administración Pública descentralizada. En el 27.1 se señala, en lo que interesa, que corresponde al Poder Ejecutivo dirigir y coordinar la Administración, tanto central como, en su caso, descentralizada, del respectivo ramo.

    Indica también que existe potestad de dirección cuando un órgano puede impartirle directrices a otro a través de las cuales se ordena la actividad del ente, imponiéndole las metas y los tipos de medios que debe emplear para realizarlas, sin que pueda ordenar los actos de éste, teniendo discrecionalidad el ente para aplicar las directrices de acuerdo con las circunstancias. Dicha potestad no implica, necesariamente, jerarquía. Asimismo, el órgano director puede vigilar el cumplimiento de las directrices y sancionar con la remoción del titular que falte a las mismas en forma reiterada y grave, sin justificar satisfactoriamente su inobservancia (artículos 98 y 100 de la Ley General de la Administración Pública).

    En el caso de los personeros de las instituciones autónomas, la Carta Magna dispone en el artículo 147 inciso 4) que le corresponde al Consejo de Gobierno nombrar los directores de las instituciones autónomas cuya designación corresponde al Poder Ejecutivo, siendo, por lo tanto, consecuente la Ley General de la Administración Pública en el artículo 98 al especificar que el órgano competente para remover a tales servidores, ante el incumplimiento injustificado de las directrices, es el Consejo de Gobierno.

    Pero, además, en razón precisamente de su fundamento constitucional, la dirección es una potestad predicable en relación con todos los entes autónomos cubiertos por el numeral 188 de la Carta Magna. De manera que la circunstancia de que un determinado ente constituya una institución autónoma o bien, tenga una competencia específica sobre determinado campo, no excluye, per se, la potestad de dirección en los términos constitucionalmente consagrados:

"...todos los órganos que forman el aparato estatal, como Estado Constitucional de Derecho, deben someterse a los criterios de "planificación nacional" y en particular a las directrices de carácter general dictadas por el Poder Ejecutivo –Gobierno– (arts. 140,3, 8 C.P.), para cumplir, entre otros, con los mandatos constitucionales de procurar el mayor bienestar para todos los habitantes del país organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza (art. 50 C. P.)... El Poder Ejecutivo –Gobierno–, como organización jurídica y política, es el que se encarga de organizar, dirigir y encauzar a la sociedad en todos sus aspectos político, jurídico, económico y social...", (Sala Constitucional, resolución Nº 3089-98 del 12 de mayo de 1998) (Lo resaltado no es del original)

Se observa, al efecto, que la sujeción de todos los órganos que conforman el aparato estatal –"todo" es comprensivo también de los entes autónomos– a la potestad de dirección se hace descansar en la propia Constitución Política y en los fines propios del Estado. Además, la sentencia transcrita reconoce en términos generales el poder de orientación política, que se manifiesta fundamentalmente en el plan de gobierno y en los planes y programas de desarrollo, consubstancial al Poder Ejecutivo actual y cuyo destinatario no es sólo el Estado, sino toda la sociedad.

Como consecuencia de tal potestad de dirección debe señalarse que, como expresión del poder directivo, la directriz es un medio de ordenar la actuación de diversos organismos en forma racional y coherente, con el objeto de orientar el cumplimiento de los fines públicos que deben perseguir, y lograr de esa forma la realización de los planes, programas y políticas definidos por el Poder Ejecutivo. Esa ordenación implica la orientación en la forma de alcanzar los fines y metas de la actividad del organismo dirigido y, eventualmente, de los medios para lograrlos, estableciéndose la coordinación entre los distintos órganos y entes. De esta forma se permite el cumplimiento del principio de la unidad estatal.

    Para desentrañar el concepto de directriz presente en nuestro ordenamiento, retenemos la definición que de ese término hace don Eduardo Ortíz Ortíz:

"...la directriz es un acto administrativo vinculante en cuanto a los fines y particularmente en cuanto a la forma y los medios de la conducta dirigida, en relación con un lapso de gestión y no con un acto determinado, dentro de una relación de confianza que supone un amplio margen de discrecionalidad en el órgano o ente dirigido". E, ORTÍZ ORTÍZ: Los sujetos del Derecho Administrativo, Departamento de Publicaciones, Universidad de Costa Rica, 1971, p. 30.

    De dicha definición podemos extraer los elementos esenciales de la directriz, que la identifican, separándola, de otros actos. Primero, el valor jurídico de una directriz es el propio de un acto administrativo. Como tal, sujeto a los elementos de perfección, validez y eficacia de dichos actos, salvo disposición expresa en contrario del legislador.

    Empero, el carácter de la directriz no es el propio de una orden ni tampoco el de un reglamento, lo que se debe a la discrecionalidad que conserva el dirigido. De modo que aún cuando la directriz debe ser de alcance general, puesto que se dirige la actividad ("condiciones generales de actuación" resolución Nº 3309-94 del 5 de julio de 1994) y no a un acto concreto  del ente concernido, no tiene alcance reglamentario.

    De esta forma es claro que, el Poder Ejecutivo, con fundamento en la competencia que le es atribuida constitucional y legalmente, puede emitirle directrices a todo el conjunto de los bancos estatales (generalidad que es admitida expresamente por la propia Sala Constitucional en las resoluciones supra transcritas).

    Más aún, esta Procuraduría ya ha tenido oportunidad de manifestarse sobre el tema a través de sus pronunciamientos. Por ejemplo, en el pronunciamiento C-032-95 de 6 de febrero de 1995 se señaló en la conclusión que "…interpretando de conformidad con la Constitución Política, los bancos estatales, al igual que las demás instituciones autónomas, están sujetos a las directrices que elabore y proponga la Autoridad Presupuestaria en materia salarial, una vez promulgadas formalmente por el Presidente de la República." Posteriormente, se modificó la posición anterior, para señalarse, en lo que interesa, lo siguiente:

"Cabría admitir que el desconocimiento de la nueva norma constitucional –con el sentido antes dicho– sería real y determinaría la inconstitucionalidad del artículo 6º en el tanto expresa o implícitamente excluyera toda sujeción de los bancos estatales a criterios uniformes de política salarial. Esa exclusión implícita se produciría si no existiera en el Estado un órgano con potestad de fijar políticas, incluyendo la salarial, para los bancos estatales.

Podría afirmarse que los diferentes operadores jurídicos han actuado como si efectivamente fuera de la Autoridad Presupuestaria no existiese ese órgano competente. Se ha atribuido, así, a la competencia de este órgano un alcance del que carece. Como lo puso en evidencia la Sala Constitucional, la Autoridad Presupuestaria carece de un poder directivo. Su función no llega, en efecto, a la emisión de directrices.

La Autoridad es un órgano de elaboración de las directrices, lo que resulta de una norma de origen legal, no constitucional. En ese sentido, es un órgano auxiliar de carácter técnico del Poder Ejecutivo y dentro de él, del Presidente de la República. En razón del alcance limitado de su competencia, la Autoridad Presupuestaria no puede ser jurídicamente considerada órgano director de la política estatal en materia salarial.

De lo anterior se deriva que la afirmación de una competencia amplia de la Autoridad Presupuestaria conduce a un desconocimiento de las potestades del Poder Ejecutivo y del Presidente de la República, a quienes corresponde por definición la dirección política del Estado y de la Administración Pública. En Costa Rica, al igual que en otros ordenamientos, puede afirmarse que:

"...la iniciativa en la fijación de la orientación política corresponde en nuestro sistema político al Gobierno, y dentro de éste, el mayor artífice de la misma es el presidente..." R, CANOSA USERA: "La actividad de orientación política, su relevancia constitucional", en Rev. de Estudios Políticos, N. 67-1990, p. 147.

Conforme los términos de la resolución de la Sala Cuarta, la definición de la política estatal en materia salarial compete al Presidente de la República, órgano llamado a mantener la unidad de actuación gubernamental, e impulsar y dirigir esa acción del Estado y de los demás entes públicos, en virtud de su condición de Jefe de Estado y de la Administración Pública y de lo establecido en el artículo 26, b de la Ley General de la Administración Pública.

Por lo que en cumplimiento de la norma constitucional en materia salarial y en ejercicio de sus potestades, el Presidente de la República fija la política salarial aplicable a los bancos estatales, los cuales deberán acatarla en los términos señalados por el artículo 100 de la Ley General de la Administración Pública.

Consecuentemente, la incompetencia de la Autoridad Presupuestaria para preparar directrices en materia salarial respecto de los bancos no permite afirmar que los bancos estatales gocen de libertad para fijar su política salarial y que en razón del artículo 6º de la Ley de Modernización Bancaria esté excluida cualquier política estatal en esa materia." (Pronunciamiento C-130-95 de 7 de junio de 1995) (Nota: Ambos dictámenes partieron de la resolución de la Sala Constitucional Nº 3309-94 en la que se señalaba que era al Presidente a quien le correspondía emitir este tipo de directrices. Dicha posición fue modificada posteriormente en el Voto Nº 6345-97, para señalar que le correspondía al Poder Ejecutivo emitirlas)

De esta forma, ya esta Procuraduría ha reconocido las potestades del Poder Ejecutivo de definir la dirección política del Estado y de la Administración Pública, a través de directrices, en específico, frente al sector bancario." (OJ-046-99 de 23 de abril de 1999 (En el mismo sentido, puede consultarse: C-078-99 de 23 de abril de 1999 y OJ-043-99 de 8 de abril de 1999)

Los conceptos anteriores resultan aplicables al Patronato Nacional de la Infancia porque a éste, la Constitución no le otorga una autonomía calificada, aunque sí una competencia específica.

    Así, si bien se reconoce la existencia de una potestad de dirección del Poder Ejecutivo en ejercicio del sometiendo a la ley a las instituciones autónomas en materia de gobierno, ésta debe respetar el ámbito de autonomía administrativa de éstas.

    Este equilibrio, tal y como se comentó, se encuentra reflejado en el contenido del numeral 98 de la Ley General de la Administración Pública, que permite que el Poder Ejecutivo, o bien el Consejo de Gobierno –cuando se trate de directores de instituciones autónomas–, puedan sustituir a los funcionarios que incumplan, sin justificación, y previa intimación, las directrices dictadas.

    En el caso consultado, y de acuerdo con la información suministrada no ha existido incumplimiento de directrices, por lo que resulta inaplicable el citado numeral.

    Amén de lo anterior, debe tomarse en cuenta que el Poder Ejecutivo se encuentra imposibilitado de emitir directrices a una única institución, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala Constitucional –que es vinculante era omnes, salvo para sí misma de conformidad con el artículo 13 de la Ley de Jurisdicción Constitucional–. De ahí que no es posible, que a partir de la información suministrada, sea por la Contraloría General de la República, o bien, por la Defensoría de los Habitantes, el Poder Ejecutivo emita directrices dirigidas, exclusivamente, al Patronato Nacional de la Infancia, con el objeto de pretender lograr la sustitución de la Junta Directiva de dicha Institución”.

Lo indicado anteriormente resulta de aplicación al caso de CONAI, ente público menor que forma parte de la Administración descentralizada, por lo que no resulta jurídicamente procedente la intervención de dicha entidad, salvo que nos encontremos en los supuestos que prevé el numeral 98 de la Ley General de la Administración Pública.

Por otra parte, en ese análisis no podemos perder de vista de que la Administración Pública, en este caso el Poder Ejecutivo, está sometido al principio de legalidad… el principio de legalidad constituye un presupuesto esencial del Estado de Derecho y, por ende, del sistema democrático. Ergo, ningún ente ni órgano, que forman parte de la Administración Pública, puede actuar si no existe una norma del ordenamiento jurídico que lo habilite…”

De conformidad con lo expuesto, con carácter general, la potestad de dirección del Poder Ejecutivo sobre las instituciones autónomas o semiautónomas no lo faculta a intervenirlas, salvo en el supuesto contemplado por el artículo 98 de la LGAP y siguiendo el procedimiento que la misma norma dispone. 

 

III.             CONCLUSIÓN:

            Con fundamento en las consideraciones anteriores y los precedentes de la misma Procuraduría, con carácter general podemos concluir que las facultades jurídicas del Poder Ejecutivo para sustituir a la Junta Directiva de una institución autónoma o semiautónoma están limitadas al supuesto contemplado por el artículo 98 de la Ley General de la Administración Pública a través del procedimiento que contempla la misma norma. 

 

Atentamente,

 

 

 

 

Alonso Arnesto Moya

Procurador